非傳統(tǒng)外交視野下的中國救災(zāi)外交策略探討

何章銀

非傳統(tǒng)外交視野下的中國救災(zāi)外交策略探討

何章銀

何章銀，法學(xué)博士，副教授，現(xiàn)于長江大學(xué)法學(xué)院從事國際救災(zāi)合作與救災(zāi)外交等領(lǐng)域的研究。主持參與國家社會科學(xué)基金重大項目《總體國家安全觀下的中國東南周邊地區(qū)安全機制構(gòu)建研究》、國家社會科學(xué)基金重點項目《亞太地區(qū)救災(zāi)合作機制建設(shè)對策研究》及多項省部級項目；著有《中國救災(zāi)外交》等；發(fā)表《救災(zāi)外交的特點和功能探析》《東亞救災(zāi)合作機制建構(gòu)的動因、特點及阻力研究》等多篇論文。

地震、海嘯等自然災(zāi)害，內(nèi)亂等人為災(zāi)害，化學(xué)中毒、核泄漏等技術(shù)性災(zāi)害給人類的生命財產(chǎn)安全帶來了巨大的威脅。當(dāng)災(zāi)害的影響超越一國國界或者救災(zāi)超越一國自救能力時，救災(zāi)合作（尋求國際援助或者實施國際援助）就成為主權(quán)國家的選擇。

救災(zāi)外交的主要目的是促進國際救災(zāi)合作，以期應(yīng)對災(zāi)害威脅，減輕災(zāi)害對人類造成的影響，救災(zāi)外交同樣也可以實現(xiàn)提升國家形象，改善國際關(guān)系的目標(biāo)。

我國從1980年開始接受國際援助，中國救災(zāi)外交蹣跚前行，20世紀(jì)90年代，以“國際減災(zāi)十年”為契機，中國積極參與國際救災(zāi)，進入21世紀(jì)，中國救災(zāi)外交取得巨大進步。特別是以2004年印度洋海嘯為契機，中國展開了史上對外最大規(guī)模的援助，作為援助國，中國開展了成功的援助救災(zāi)外交；以2008年中國汶川地震為契機，中國作為受災(zāi)國，全面接受國際援助，從接受物資到接受國際救援隊醫(yī)療隊來災(zāi)區(qū)參與救災(zāi)，從而展開了全方位救災(zāi)外交；以2013年菲律賓颶風(fēng)災(zāi)害為契機，中國首次派出軍艦（“昆侖山”號船塢登陸艦）及醫(yī)院船（“和平方舟”號）參與國際救援，實現(xiàn)了中國救災(zāi)外交與軍事外交（展示了中國軍事實力）的有機結(jié)合；以2014年馬航MH370失聯(lián)飛機搜救為契機，中國動用了史上最強大的天空海三位一體的軍事力量（包括動用了21顆衛(wèi)星、昆侖山號兩棲登陸艦在內(nèi)的10余艘最先進的軍艦、南海救101、115等多艘專業(yè)搜救船）參與國際救援，由第一階段的救援參與者，成為第三階段的主導(dǎo)者，這也是中國首次主導(dǎo)多國國際救援，中國展示了自身實力與大國擔(dān)當(dāng)；以2014年4月23日在中國青島附近海域進行的8國海軍聯(lián)合搜救為契機，中國首次實現(xiàn)主導(dǎo)多國聯(lián)合搜救演習(xí)，中國救災(zāi)外交的主動性也悄然增加。

當(dāng)今世界正發(fā)生復(fù)雜深刻的變化，為化解世界經(jīng)濟發(fā)展面臨的嚴(yán)峻形勢，中國政府提出了共建“一帶一路”的倡議，獲得沿線國家的積極響應(yīng)，救災(zāi)外交可以助推與沿線國家的合作，提升大國形象，改善國際關(guān)系環(huán)境。筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面開展和推進救災(zāi)外交，服務(wù)于我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略。

圖1 各國早期投入馬航MH370搜尋的飛機艦船數(shù)量示意圖

以災(zāi)害信息共享為依托，促進國際溝通交流

由于各國的救災(zāi)運作和管理模式不同，開展國際間的救災(zāi)合作，良好的溝通和信息共享是成功合作的前提。建立以災(zāi)害信息共享為目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)平臺，對救災(zāi)行動進行有效協(xié)調(diào)顯得尤為重要，另外也有利于各國人民進行溝通和交流。

1.建設(shè)海洋鄰國災(zāi)害信息網(wǎng)，共同應(yīng)對海洋氣象災(zāi)害

據(jù)《2012中國國土資源公告》顯示，中國2012年海洋災(zāi)害情況比較嚴(yán)重，共發(fā)生138次風(fēng)暴潮、海浪和赤潮過程，各類海洋災(zāi)害（含海冰、綠潮等）造成直接經(jīng)濟損失155.25億元，死亡（含失蹤）68人。

我國的海岸線長達18000余千米，海洋鄰國有6個，與我國陸海相鄰的有朝鮮、越南等國，為了共同應(yīng)對臺風(fēng)、海嘯、海難等災(zāi)害，可建設(shè)“中國海洋鄰國網(wǎng)”，包括日本、韓國、朝鮮、菲律賓、馬來西亞、文萊、越南、俄羅斯、中國臺灣與中國大陸（包括港澳地區(qū)）及東盟等國家和地區(qū)。如美國太平洋司令部所建立的“亞太地區(qū)網(wǎng)”成為許多非政府組織及相關(guān)團體參與救災(zāi)的主要消息來源，因為它是非機密商用網(wǎng)站，目的在于促進亞太地區(qū)的多邊國防合作，現(xiàn)已成為外國軍事伙伴、海嘯受災(zāi)國、國際組織、非政府組織、其他非傳統(tǒng)安全伙伴等重要資訊渠道。

我國可以參照美國的做法，建立“中國海洋鄰國網(wǎng)”、“東亞地區(qū)網(wǎng)”或“亞洲災(zāi)害管理中心”，開展臺風(fēng)、海嘯等海洋災(zāi)害信息資源共享，也有利于軍隊、國際組織、非政府組織及相關(guān)團體在救災(zāi)方面展開合作，為救災(zāi)建立有效的合作平臺，可以涵蓋臺風(fēng)、海嘯等預(yù)警系統(tǒng)、海難求救等，成為國際災(zāi)害救援協(xié)調(diào)、交流協(xié)調(diào)的平臺。

2.建設(shè)中國國際地震網(wǎng)，共同應(yīng)對地震及其引發(fā)的次生災(zāi)害

我國是個地震多發(fā)國家，地震是造成人員傷亡最多的自然災(zāi)害，加之地震破壞性大，造成的影響深遠，特別是我國的西部和西南地區(qū)是地震多發(fā)地帶，加強與周邊國家的地震預(yù)防、地震救援和災(zāi)后恢復(fù)重建等方面的合作顯得意義重大。

圖2 1974—2003年全球地震次數(shù)分布圖

從圖2可以看出，亞洲是地震重災(zāi)區(qū)，建立“中國國際地震網(wǎng)”，可以覆蓋周邊國家和地區(qū)，如日本、印度、巴基斯坦、阿富汗、中國臺灣等，主要可以起到六個方面的作用：一是對地震災(zāi)害科學(xué)研究進行資源整合；二是共同發(fā)展地震災(zāi)害預(yù)報、地震災(zāi)害救助科技，包括救災(zāi)防災(zāi)產(chǎn)品開發(fā)等；三是建立國家、組織和個人參與地震救災(zāi)的信息溝通協(xié)調(diào)平臺；四是增進受災(zāi)國與他國進行互動與交流；五是有利于發(fā)揚人道主義精神，增進不同種族、地區(qū)和國家之間人民間的友誼；六是有利于中國發(fā)揮大國作用和體現(xiàn)中國的大國擔(dān)當(dāng)。

3.建中國國際沙漠網(wǎng)，共同應(yīng)對沙塵暴等生態(tài)環(huán)境性災(zāi)害

全球沙漠總面積約占陸地總面積的10%，從圖3可以看出，世界沙漠面積侵蝕了大片陸地，而且沙漠化的趨勢并沒得到緩解，形勢日益嚴(yán)峻。阿爾及利亞、利比亞、埃及、毛里塔尼亞、馬里、尼日爾、乍得、蘇丹等國的大部分領(lǐng)土都是屬于撒哈拉沙漠，面積達860萬平方千米；俄羅斯西南部的土耳其斯坦沙漠達190萬平方千米，澳大利亞的沙漠面積約155萬平方千米，印度和巴基斯坦之間的沙漠也達59萬平方千米。中國的沙漠總面積達71.29萬平方千米，約占中國國土總面積的7.5%，據(jù)中、美、加國際合作項目研究，中國因荒漠化造成的直接經(jīng)濟損失約為541億人民幣。

圖3 世界主要沙漠分布

圖4 中國沙漠化土地分布圖

中國建立“中國國際沙漠網(wǎng)”，可基于以下幾個方面考慮：一是警示世人，注意保護環(huán)境、維護生態(tài)平衡，沙漠化已經(jīng)嚴(yán)重威脅到人類的生存，防沙治沙已刻不容緩；二是加強各國在防沙治沙方面的交流與合作；三是促進利益攸關(guān)國家采取可行行動，共同支持和推動聯(lián)合國關(guān)于防沙治沙方面的行動；四是促進相關(guān)國家加強學(xué)術(shù)、科技、沙漠治理監(jiān)控方面的合作；五是為各國企業(yè)、組織和個人參與各國主導(dǎo)的防沙治沙提供參與、協(xié)調(diào)平臺。該網(wǎng)絡(luò)主要包括中國、俄羅斯、蒙古、澳大利亞、阿爾及利亞、利比亞、埃及、毛里塔尼亞、馬里、尼日爾、乍得、蘇丹、埃及等國家。

以緊急人道救援為旗幟，提升國家影響力

1.設(shè)立中國國際環(huán)境治理援助基金

在對外援助事務(wù)中，日本的環(huán)境ODA值得我們借鑒。ODA是英文Official Development Assistance的縮寫，通常翻譯為“官方開發(fā)援助”，是指發(fā)達國家為促進發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和生活水平的提高，向發(fā)展中國家或多邊機構(gòu)提供的贈款，或贈予成分不低于25%的優(yōu)惠貸款。ODA是第二次世界大戰(zhàn)后興起的一種典型的經(jīng)濟外交模式，成為雙邊外交的重要組成部分，在多邊外交中也受到廣泛關(guān)注。ODA在經(jīng)濟上促進了發(fā)展中國家發(fā)展的同時，也獲取了在被援助國大量的“隱形經(jīng)濟特權(quán)”。

從圖5可以看出，進入21世紀(jì)，日本對外的環(huán)境ODA呈上升趨勢，彰顯了其對全球環(huán)境改善的貢獻，更是借助環(huán)境ODA在氣候、環(huán)境等問題上獲得了諸多國際話語權(quán)，成為日本實現(xiàn)國家目標(biāo)、推進對外戰(zhàn)略的重要手段。

盡管我國仍為發(fā)展中國家，但隨著國家經(jīng)濟實力不斷增強，對外援助規(guī)模和力度都在不斷擴大。我國對外援助方式主要有三種類型：無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款。從圖6可以看出，中國對外援助提供優(yōu)惠貸款的行業(yè)中，主要用于經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施（占61%），環(huán)境治理占比較低。

圖5 2002—2011年日本環(huán)境ODA援助類型（單位：百萬美元）

圖6 中國對外援助優(yōu)惠貸款行業(yè)分布（截至2009年年底）

因此，隨著我國對國際環(huán)境治理關(guān)注度的上升和國力的提升，應(yīng)更關(guān)注自身軟實力的提升，應(yīng)進一步豐富對外援助內(nèi)容，調(diào)整對外援助結(jié)構(gòu)，增加對環(huán)境治理的援助力度，通過設(shè)立“中國國際環(huán)境治理援助基金”，提高我國對外援助中環(huán)境領(lǐng)域的援助占比，特別是增加減災(zāi)領(lǐng)域的占比，可以更加巧妙地發(fā)揮經(jīng)濟外交的作用，增強在國際事務(wù)中的話語權(quán)。

2.建立中國國際疾病防控中心

我國政府于2004年9月正式建立人道主義緊急救災(zāi)援助應(yīng)急機制。2004年12月印度洋海嘯發(fā)生后，中國開展了對外援助歷史上規(guī)模最大的緊急救援行動，向受災(zāi)國提供各種援助共計7億多元人民幣。從2004年到2009年的5年間，中國政府累計開展緊急援助近200次。截至2009年年底，中國累計對外派遣21000多名援外醫(yī)療隊員，經(jīng)中國醫(yī)生診治的受援國患者達2.6億人次。2009年，有60支援外醫(yī)療隊，共1324名醫(yī)療隊員，分別在57個發(fā)展中國家的130個醫(yī)療機構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)。

我國已有“中國國家疾病預(yù)防控制中心”，可在此基礎(chǔ)上建立“中國國際疾病防控中心”，開展以下幾方面工作：一是建立國際重大疾病研究中心，包括艾滋?。ˋIDS）、禽流感、塵肺病等疾??；二是組建國際醫(yī)療衛(wèi)生界專家學(xué)者團隊，加強學(xué)術(shù)交流與合作；三是分享流行病（包括像2003年中國SARS）的防治經(jīng)驗；四是推動國際醫(yī)療隊參與國際人道主義救援；五是推動成立國際醫(yī)院，為落后國家和地區(qū)的患者提供就診治療服務(wù)。

以國際緊急救災(zāi)為契機，建立我國軍隊參與國際救災(zāi)機制

我國軍隊是重大災(zāi)害救援的主力軍，如2008年，中國出動126萬名官兵和民兵預(yù)備役人員抗擊南方嚴(yán)重低溫雨雪冰凍災(zāi)害，22.1萬人參加四川汶川特大地震抗震救災(zāi)；同時，我國軍隊還積極參與國際救災(zāi)，如表1所示，2011年3月日本海嘯，中國軍隊捐贈價值3000千萬元(人民幣)的帳篷、礦泉水、橡膠手套，并與中國國際救援隊前往日本救援；2011年9月到10月巴基斯坦洪水災(zāi)害，中國軍隊捐贈價值3000萬元的帳篷，并出動空軍和陸航飛機（直升機）運送救災(zāi)物資，派出醫(yī)療救援隊前往救援，僅2011年，中國軍隊向受災(zāi)國捐贈物資價值近3億人民幣。

美國軍隊參與國際救災(zāi)積累了豐富經(jīng)驗，美國在海外67個國家建有737個軍事基地，分屬北方司令部、南方司令部、太平洋司令部、非洲司令部、歐洲司令部、非洲司令部和中央司令部管轄。各司令部在自己的轄區(qū)都建有救災(zāi)應(yīng)急機制。

表1 2011—2012年中國軍隊參與國際災(zāi)難救援情況

美軍各轄區(qū)可各司其職，圖7所示是正規(guī)申請程序，首先由受災(zāi)國美國大使提出申請支援，經(jīng)美國國際開發(fā)總署或者海外災(zāi)害救援辦公室確認(rèn)申請，再由國務(wù)院撰寫申請書，申請書送交國防部，然后由國防部批準(zhǔn)，由聯(lián)合參謀部給區(qū)域司令部下達救援命令。當(dāng)然有些情況下可回避這些繁文縟節(jié)，比如，當(dāng)快速反應(yīng)為拯救生命財產(chǎn)極重要手段時，各作戰(zhàn)司令部指揮官有一定的權(quán)限可獨立行動（通常為災(zāi)后48小時內(nèi)）。

圖7 美國海外災(zāi)害應(yīng)變程序

我國軍隊參與國際救災(zāi)時間不長，還存在一些限制，主要有：沒有海外軍事基地，一旦受災(zāi)國離中國較遠，無法立即展開救援行動；二是中國軍隊缺乏大船大飛機等用于運輸救災(zāi)物資的裝備，如美軍在2004年海嘯和2011年日本大地震都出動包括航空母艦在內(nèi)軍艦參與救災(zāi)，其優(yōu)勢明顯；三是中國軍隊邁出國門尚缺相應(yīng)法律機制保障；四是中國軍隊尚沒有建立相應(yīng)的國際應(yīng)災(zāi)機制。

中國軍隊為參與國際救災(zāi)，可做好以下幾個方面準(zhǔn)備：一是把軍隊參與國際救災(zāi)相關(guān)法律機制的研討變?yōu)榭尚械南嚓P(guān)法律機制，使中國軍隊“師出有名”；二是根據(jù)中國軍隊目前裝備水平，可率先與鄰國展開軍隊參與救災(zāi)協(xié)商，并根據(jù)鄰國地理位置和軍區(qū)方位，秉持“就近原則”，實行區(qū)域負(fù)責(zé)制；三是擴容中國國際救援隊，“平時在軍區(qū)，災(zāi)時赴災(zāi)區(qū)”，參與國內(nèi)外救災(zāi)是中國軍隊神圣職責(zé)之一；四是完善軍隊裝備，除大船大飛機外，還包括大型醫(yī)療船的增建，大型移動醫(yī)院的建設(shè)等。

結(jié)束語

中國救災(zāi)外交的實施提升了中國國家形象，加深了中國同周邊國家的合作，拓寬了中國全球外交視野。但也還存在法律機制不健全，技術(shù)裝備不完善和政治因素干擾等方面的障礙。為了更好地推進救災(zāi)外交，我國需要開展相關(guān)工作，包括理論的發(fā)展、機制的建設(shè)與硬件的完善等。在救災(zāi)外交策略方面，應(yīng)以救災(zāi)合作為契機，搭建溝通平臺、改善國際關(guān)系、提升國家實力（特別是國家軟實力）。