用PPP激活民間投資

趙方忠++王漪++何佳艷

在當(dāng)前財稅改革持續(xù)推進(jìn)的背景下，政府與社會資本合作的PPP模式被認(rèn)為是激發(fā)民間投資的重要模式。面對民間資本投資十年來首次增速下滑的困境，探索中的PPP模式還需要進(jìn)一步倒逼政府部門改革財稅制度，在形式上和實質(zhì)上使項目中的政府付款責(zé)任得到預(yù)算管理制度的保障。在制度改革提振民資信心的同時，如何重新定位政府、國資和民資在PPP項目中的位置，找準(zhǔn)民資切入點和路徑，也考驗著各方的商業(yè)智慧。

為民間投資點一把火

民間資本投資下滑不容忽視。北京市統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，從今年3月開始，民間投資增速放緩，并開始低于全市投資增速，且迅速拉開差距。數(shù)據(jù)顯示，今年1-7月全市完成全社會固定資產(chǎn)投資4071.4億元，比上年同期增長6%。其中民間投資完成1309.6億元，比上年同期下降9.7%，與全國其他省市相比，降幅位居前列。當(dāng)然，全國的數(shù)據(jù)也不容樂觀。

北京民間投資增速下滑的趨勢，與前幾年形成鮮明對比。近幾年，伴隨北京市不斷加大改革創(chuàng)新力度，充分調(diào)動社會資本積極性，民間投資的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，質(zhì)量效益顯著提升，成為拉動北京市投資增長的主要力量。2012年至2015年，北京市民間投資從2087.1億元增長到3296.2億元，增長了近六成，占全市投資比重也從32.3%提高到了41.2%，提高了近9個百分點。其中2013年到2015年，民間投資的增速高于全市投資增速，去年民間投資增長速度則比全市投資增速高出了20多個百分點。

北京民間投資比重和增速出現(xiàn)明顯下降態(tài)勢的原因，除了經(jīng)濟(jì)下行壓力下民間投資意愿不強(qiáng)、“融資難、融資貴”等全國普遍性問題外，還存在一些特殊因素。

首先是由于北京城市功能定位的調(diào)整，使得房地產(chǎn)業(yè)、工業(yè)領(lǐng)域等民間投資減少。自《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目（2015年版）》實施以來，全市受到禁限的行業(yè)比例達(dá)到了55%，城六區(qū)的受限比例甚至高達(dá)79%。制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)等新設(shè)市場主體數(shù)量同比下降64%、25%和24%。這也直接導(dǎo)致今年上半年19個行業(yè)中有16個行業(yè)民間投資下降。

其中的房地產(chǎn)行業(yè)一直是支撐民間投資增長的主力，但在城市土地供應(yīng)量不斷減少的情況下，必然受到影響。但由于長期以來該行業(yè)投資占比過大，導(dǎo)致全市民間投資的結(jié)構(gòu)和方向比較單一，一旦行業(yè)投資疲軟，便會帶動全市投資下滑。

作為一座擁有2000多萬人口的特大城市，北京的資源環(huán)境矛盾已成為制約可持續(xù)發(fā)展的主要問題，由于城市規(guī)模過大造成的規(guī)模效益遞減，導(dǎo)致生產(chǎn)綜合成本過高、勞動成本上升明顯快于技術(shù)進(jìn)步、生產(chǎn)效率提升、產(chǎn)品附加值增加等都加重了民營企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也成為了制約民間投資的原因之一。同時，對于多數(shù)民營企業(yè)來說，在資金規(guī)模、人才儲備等方面的優(yōu)勢也并不明顯，抬高了部分領(lǐng)域民間投資的準(zhǔn)入門檻。此外，隨著50個重點村建設(shè)任務(wù)全面完成，部分區(qū)域集體企業(yè)投資也呈下降趨勢。諸多因素疊加在一起，影響了北京民間資本的活躍度。

為了扭轉(zhuǎn)民間投資連續(xù)下降的態(tài)勢，今年7月北京市發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)一步做好民間投資工作的措施》（簡稱《措施》），重點從放寬市場準(zhǔn)入、拓展投資領(lǐng)域、深化審批改革、加強(qiáng)金融服務(wù)、加大政策扶持等5個方面、27條具體措施制定出促進(jìn)民間投資的工作方案，為溫度正在下降的民間投資點燃了一把火。

“北京目前正在著力構(gòu)建‘高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)，構(gòu)建國際一流的和諧宜居之都，這都為民間投資提供了廣闊的發(fā)展空間?！?市委常委、常務(wù)副市長李士祥在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)本市民間投資健康發(fā)展工作會上曾表示，要主動服務(wù)適合首都功能定位、多重所有制并存的企業(yè)發(fā)展需求，簡化審批事項，加強(qiáng)融資服務(wù)，引導(dǎo)民間資本參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

“在吸引民間投資上，北京擁有巨大空間?！辈簧賹＜覍W(xué)者表示，僅從民間資本創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的活力來看，北京立足全國科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略定位，不斷推出“眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌”等孵化模式，打造眾創(chuàng)空間、創(chuàng)新工場等多種形態(tài)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新載體，其中85.7%為民營機(jī)構(gòu)，具備很強(qiáng)的投資潛能。

而此次拓展的投資領(lǐng)域，既包含傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施等，還鼓勵民間資本參與國家重大工程建設(shè)，包括“圍繞北京城市副中心、2022年冬奧會、2019年北京世園會、北京新機(jī)場等重點領(lǐng)域和重大項目，加強(qiáng)主體工程、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及延伸產(chǎn)業(yè)項目的遴選包裝，建立合理的投資回報機(jī)制，分批推出吸引民間投資的項目清單?！?/p>

由此不難看出，在宏觀經(jīng)濟(jì)下行、新舊動能轉(zhuǎn)換銜接的這一階段，北京市希望在調(diào)整發(fā)展格局、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、疏解非首都功能的同時，引領(lǐng)民間投資走出一條減量提質(zhì)的新路。

“目前，民間資本已成為投資市場中‘挑大梁的角色，政府力所不能及的領(lǐng)域，均需依靠民資支撐?！敝袊鴩H經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部部長徐洪才表示，對民間資本最有利的支持，就是將PPP模式真正貫徹落地，既有利于轉(zhuǎn)換政府職能，又能促進(jìn)投資主體的多元化。

在《措施》中，“加大政策扶持”中的重要一條便是“加大政府和社會資本合作（PPP）力度”，包括規(guī)范統(tǒng)一政府和社會資本合作（PPP）項目審批程序；建立投資、價格、補(bǔ)貼協(xié)同機(jī)制，對價格未調(diào)整到位的，經(jīng)營性項目補(bǔ)貼由財政部門承擔(dān)，轉(zhuǎn)化為政府購買服務(wù)；非經(jīng)營性項目還本付息根據(jù)項目發(fā)起約定由發(fā)展改革部門或財政部門承擔(dān)，運(yùn)營成本由財政部門全額承擔(dān)等內(nèi)容。

據(jù)了解，目前北京市納入財政部PPP管理系統(tǒng)項目已達(dá)89個，總投資額2487.36億元。市財政局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2016年安排預(yù)算支出274.03億元，并采取財政補(bǔ)助、融資擔(dān)保、特許經(jīng)營、PPP以獎代補(bǔ)等措施的同時，減免企業(yè)稅費(fèi)，通過一加一減的資金供給，降低民間投資成本，吸引社會資本進(jìn)入政府民生項目或新興產(chǎn)業(yè)。

但有專家也提到，吸引民資并非降低準(zhǔn)入門檻那么簡單，能否在公平透明的競爭秩序中獲得平等的競爭地位，以及在可預(yù)見的投資損益和風(fēng)險管控等方面獲得相應(yīng)保證，對于鼓勵和引導(dǎo)民資進(jìn)入健康發(fā)展軌道同樣重要。

厘清本質(zhì) 提升PPP信任度

在當(dāng)前財稅改革持續(xù)推進(jìn)的背景下，政府與社會資本合作的PPP模式被認(rèn)為是激發(fā)民間投資的重要模式。今年國家發(fā)展改革委從七個方面穩(wěn)定民間投資，其中一個方面就是推廣PPP模式。

然而全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期顯示，目前，105個落地示范項目中，82個已錄入簽約社會資本信息，包括54個單家社會資本參與項目和28個聯(lián)合體（多家社會資本聯(lián)合參與）項目，簽約社會資本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國企（國有獨資和控股企業(yè)，含海外上市國企）65家，民企占比36%，前三類非國企合計占比45%。

僅從示范項目及錄入的簽約社會資本信息，可以看到民企參與PPP，在項目數(shù)量上占比36%，在項目投資總額上占比12%。這當(dāng)然不是民間資本參與PPP項目的精確估計，但足以映出PPP項目中，“國資熱、民資冷”的現(xiàn)實。

為何政府大力提倡，在國外行之有效的PPP模式，卻普遍遭遇民間資本的觀望和猶豫？

清華大學(xué)建設(shè)管理系王守清教授稱，90%的企業(yè)家、70%的民企最大的顧慮是政府不講信用。這是在中央和地方政府力推的背景下，PPP簽約率卻很低的主要原因。在以往實施的PPP失敗案例中，也有很多是由于政府過于強(qiáng)勢，缺乏契約精神，單方面違約而導(dǎo)致社會資本利益受損。

要避免上述“悲劇”的發(fā)生，就需要認(rèn)識到PPP問題的本質(zhì)不在于表面上的模式設(shè)計，不在于地方政府財政預(yù)算的硬約束，甚至不在于物有所值評價體系（Value For Money）的建立，而在于提升政府的管理能力和履約能力，包括對傳統(tǒng)管理財政預(yù)算體系進(jìn)行改革，在形式上和實質(zhì)上使項目中的政府付款責(zé)任得到預(yù)算管理制度的保障。

在我國，PPP以項目為基礎(chǔ)，可以改變政府的收入支出現(xiàn)金流，緩解當(dāng)期支出壓力。按現(xiàn)在的政府會計準(zhǔn)則，公共投資必須納入政府預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債表。PPP作為一種創(chuàng)新型政企合作模式，傳統(tǒng)的政府會計準(zhǔn)則難以對其進(jìn)行清晰準(zhǔn)確的統(tǒng)計處理，導(dǎo)致PPP項目相關(guān)的債務(wù)可以從政府的表內(nèi)剝離到表外，轉(zhuǎn)化為隱性債務(wù)。因此對于政府部門來說，PPP的核心功能就是政府資產(chǎn)負(fù)債表的改善，這也成為政府部門推動PPP的動力源。

但在政府履約責(zé)任方面，現(xiàn)存的制度及法律、政策體系卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能給民間資本提供信心保障。

為將PPP項目中的政府支付義務(wù)納入我國現(xiàn)有公共財政管理制度進(jìn)行管理，《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）第25條規(guī)定：“項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”?！敦斦筷P(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》（財金[2015]21號）（以下稱“21號文”）第5條規(guī)定：通過財政承受能力論證的項目，“各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排”；該文件第25條規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”；第28條規(guī)定：“‘通過論證且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排”。根據(jù)上述規(guī)定，PPP項目中，涉及政府支付義務(wù)的，應(yīng)納入政府預(yù)算進(jìn)行管理，這一方面是對PPP項目中的政府支付義務(wù)的約束和管理，同時也通常被社會資本和金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為是PPP項目中對政府支付義務(wù)的主要保障。

據(jù)錦天城律師事務(wù)所合伙人律師劉飛介紹，在PPP項目實操過程中，社會資本和金融機(jī)構(gòu)等參與主體通常認(rèn)為只要當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘鼍吡岁P(guān)于將PPP項目中的政府支出義務(wù)列入預(yù)算的決議或決定便可視作滿足了該P(yáng)PP項目的政府支出義務(wù)已列入當(dāng)?shù)卣A(yù)算管理的條件，但實事上根據(jù)PPP相關(guān)法律政策，將PPP項目中的政府支出義務(wù)合法納入政府預(yù)算還需滿足一系列的前提條件：

根據(jù)《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》（財金[2015]166號）（以下稱“166號文”）的規(guī)定，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出責(zé)任。166號文將PPP綜合信息平臺的項目庫分為儲備庫、執(zhí)行庫與示范庫，“經(jīng)省級財政部門審核滿足上報要求的，由省級財政部門提交，列為儲備項目；編制項目實施方案，通過物有所值評價、財政承受能力論證，并經(jīng)本級政府審核同意的，列為執(zhí)行項目；通過中央或省級財政部門評審并列為中央或省級示范的項目，列為示范項目”。也就是說，將PPP項目中的政府支出義務(wù)納入政府預(yù)算前需滿足三個前提條件：一是通過財政可承受能力評價且經(jīng)同級人民政府審核同意實施；二是列入地方PPP項目目錄；三是納入PPP綜合信息平臺。

上述前提條件是財政部門為了實現(xiàn)規(guī)范化管理PPP項目及控制PPP項目總體支出責(zé)任而提出的，因此如上述前提條件未能滿足，即使當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘鼍吡岁P(guān)于將PPP項目中的政府支出義務(wù)列入預(yù)算的決議或決定，看似滿足了將PPP項目中的政府支出義務(wù)列入預(yù)算的形式要件，也依然存在決議或決定違反法定要求和程序無效或被撤銷的風(fēng)險。

劉飛認(rèn)為，最大的支付風(fēng)險則是PPP項目期限與政府預(yù)算編制期限的不銜接。

我國預(yù)算實行每年預(yù)算，即以每個公歷年度為一個預(yù)算年度。此外，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號）的規(guī)定，國家級及省級應(yīng)編制中期財政規(guī)劃（我們預(yù)算體系中尚無中長期財政規(guī)劃），即三年滾動財政規(guī)劃。其中，全國中期財政規(guī)劃由財政部牽頭編制報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施，各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市財政部門編制地方中期財政規(guī)劃，經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后報財政部備案。省級各部門、省級以下地方財政部門可以（并非必須）分別編制省級部門三年滾動財政規(guī)劃和當(dāng)?shù)刂衅谪斦?guī)劃。年度預(yù)算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進(jìn)行。

PPP項目周期通常為20-30年，而我國預(yù)算每年一編，或至多編制3年中期財政規(guī)劃，且由于未強(qiáng)制要求編制，省級以下地方政府可能不會編制此中期規(guī)劃。因此，對于已落地的PPP項目，獲批的是進(jìn)入政府的年度預(yù)算或三年中期財政規(guī)劃，而對于該年度預(yù)算或該三年中期財政規(guī)劃之后，長達(dá)十幾到二十幾年的政府付費(fèi)則無法得到保證。

當(dāng)然，即便有了財稅制度等管理體制的保證，政府仍需在意識層面真正做到尊重民資，尊重市場，尊重契約，才能真正提振民間資本的投資信心。

找準(zhǔn)激活民資的切入點

盡管民間資本對優(yōu)質(zhì)的PPP項目屢屢鎩羽，但采訪中多位投資人均向記者表示，“作為一種吸納民營資本和運(yùn)營經(jīng)驗的項目合作機(jī)制，在國家多個部委力推的政策鼓舞下，PPP確實為投資渠道狹窄的民間資本提供了不錯的投資選擇。

“中國的民間資本現(xiàn)在仍處于要利潤的發(fā)展階段，看重的是短期的投資收益，而發(fā)達(dá)國家成熟的民間資本已經(jīng)轉(zhuǎn)入到要市場的發(fā)展階段，看重如何有利于企業(yè)的長期持續(xù)發(fā)展。”中金匯中資本投資管理（北京）有限公司總裁于占匯認(rèn)為，PPP可以看作是政府利用市場機(jī)制引導(dǎo)中國民間資本投資理念轉(zhuǎn)變的一個重要手段，在這種引導(dǎo)下，民間資本也對PPP表現(xiàn)出了極大的參與熱情，民間投資逐步趨于理性的過程就是在這種政府與市場兩端同時發(fā)力中實現(xiàn)的。

但在這一過程中，被快速催熟的PPP確實出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的現(xiàn)象。“現(xiàn)在民間資本對PPP熱情高漲，但參與程度并不高，的確存在大家所說的門檻問題。”于占匯指出，優(yōu)質(zhì)的PPP項目多以聯(lián)合體中標(biāo)為主，而在聯(lián)合體的組成中，很少有真正的民間資本身影。

《財政部PPP項目合同指南（試行）》中規(guī)定，社會資本方是指與政府方簽署PPP項目合同的社會資本或項目公司。本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。

對PPP關(guān)注多年并參與了多個項目投標(biāo)的于占匯告訴記者，“盡管財政部的文件有相應(yīng)的規(guī)定，但不容回避的事實是，地方政府的融資平臺也是企業(yè)，既能夠更好地體現(xiàn)政府意志，又能在關(guān)鍵時刻將政府最關(guān)注的社會利益放在前面，因此在參與PPP方面有著天然的優(yōu)勢，目前這些平臺大多處于脫離政府走向市場化的轉(zhuǎn)型過程中，雖然政策規(guī)定其不得作為社會資本方參與本級政府的PPP項目，可在現(xiàn)實操作中，多數(shù)的地方融資平臺均與其他國企為主的社會資本結(jié)成了聯(lián)合體。”

事實上，這種組合的出現(xiàn)并非個案，在各個省市中普遍存在。在于占匯看來，政策制定的初衷沒有問題，主要是擔(dān)心地方融資平臺的參與會導(dǎo)致裁判員和運(yùn)動員兼于一身，并不是說這些多數(shù)由運(yùn)動員轉(zhuǎn)變而來的裁判，不需要具備這方面的能力，之所以出現(xiàn)上述組合，是因為在具體的操作中，大家發(fā)現(xiàn)這些特殊的“裁判”反而具備較強(qiáng)的融資和建設(shè)能力。既然這種事實普遍存在，現(xiàn)在看也基本上被財政部等相關(guān)部門所默許，民間資本要想從中分得一杯羹，就必須基于這樣的事實找到參與PPP的切入點。

包括于占匯在內(nèi)的多位受訪者向記者表示，以北京為例，首開、首創(chuàng)、京投等從本質(zhì)上講都是北京在高速公路、垃圾處理、地鐵建設(shè)等方面的政府融資平臺，這些企業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，具備了良好的經(jīng)營能力和融資能力，但由于“重投資、輕管理”的大環(huán)境影響、國企管理成本的普遍高企等等因素制約，其運(yùn)營效率、成本控制等確實存在不如民資的方面。

在這樣的現(xiàn)實條件下，類似北京這樣的城市利用PPP項目激活民間資本，于占匯認(rèn)為，著眼點不應(yīng)該是引入前期建設(shè)的資本，而是應(yīng)該盡可能地將民間資本的投入重心后移。

“北京多個公共領(lǐng)域的融資平臺，具有良好的現(xiàn)金流和征信評級，能夠以較低的成本開展建設(shè)融資，可能相比以PPP模式引入民資的資金成本還會低，政府可以超前規(guī)劃相應(yīng)的建設(shè)項目，交給這些平臺進(jìn)行融資建設(shè)，同時在項目的后期運(yùn)營管理和價值挖掘等方面，確定收益和回報標(biāo)準(zhǔn)，并利用PPP機(jī)制引入民間資本進(jìn)行合作?！庇谡紖R舉例說，比如養(yǎng)老領(lǐng)域，大家都說北京現(xiàn)在存在幾萬張床位的供給缺口，政府可以結(jié)合未來一段時間的市場需求，委托相應(yīng)的融資平臺以較低的融資成本一次性全面建成，既然市場需求迫切，基礎(chǔ)設(shè)施的建成就相當(dāng)于加快釋放了市場的需求，規(guī)模有了產(chǎn)業(yè)自然就會形成，民間資本自然也會算清經(jīng)濟(jì)賬，那時選擇的民間資本一定是在市場充分競爭中涌現(xiàn)出的最優(yōu)合作伙伴。

在于占匯看來，國內(nèi)的山東、浙江等省PPP項目之所以開展的相對較好，就是因為當(dāng)?shù)卣谝恍┕差I(lǐng)域超前建設(shè)的基礎(chǔ)之上引入民資在完善基礎(chǔ)的前提下進(jìn)行運(yùn)營合作?！氨M管很多區(qū)域的PPP項目，仍在重復(fù)著資源換資金的老路，但像北京這樣的城市，應(yīng)該考慮的是資源價值如何最大化?！?/p>

“比如，北京的一些國有平臺由于在某一領(lǐng)域的多年經(jīng)營，積累了非常龐大的數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)幾乎都是在躺著睡覺，但要是交到民營企業(yè)手里，在法律允許的范圍內(nèi)，肯定會挖掘出巨大的經(jīng)濟(jì)價值?！庇谡紖R說。