我國國際陸港不同發(fā)展階段中的政策網絡互動研究

章強

摘要：在我國國際陸港的不同發(fā)展階段，各政策網絡主體所起到的作用是不同的?？傮w來看，以中央政府為代表的政策社群和以地方政府為代表的府際網絡在我國國際陸港的發(fā)展過程中始終扮演著重要的推動角色，以各類物流企業(yè)為代表的制造者網絡是國際陸港發(fā)展的核心主體和根本力量，以科研院所為代表的專業(yè)網絡和以新聞媒體為代表的議題網絡則起到輔助支持作用。

關鍵字：國際陸港 政策網絡 互動

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我國國際陸港發(fā)展至今經歷三大階段：2000年至2006年為起步階段，2006年至2012年為步入正軌階段，2012年至今為理論與實踐的成熟階段。政策網絡分五大類型：以中央政府為代表的政策社群、以科研院所為代表的專業(yè)網絡、以地方政府為代表的府際網絡、以各類物流企業(yè)為代表的制造者網絡、以新聞媒體為代表的議題網絡。本文將在上述研究的基礎之上，進一步闡明在我國國際陸港發(fā)展的不同階段中，各政策網絡間是如何互動并推動我國國際陸港事業(yè)不斷前進的。

1 三大發(fā)展階段中的政策網絡互動

1.1 2000年至2006年國際陸港發(fā)展起步期的網絡互動

在我國國際陸港的發(fā)展起步階段，以各類物流企業(yè)為代表的制造者網絡是推動整個政策網絡體系發(fā)展的核心動力源。當時，無論是政策社群、府際網絡、專業(yè)網絡還是議題網絡對于“國際陸港”的認識尚處于模糊階段，對于如何建設國際陸港更是缺乏清晰的思路與整體規(guī)劃。而處于經濟發(fā)展第一線的制造者網絡，特別是沿海港口企業(yè)，在我國進出口貿易規(guī)模不斷增長擴大的大背景下，則敏銳地意識到提升內陸地區(qū)對外物流服務水平，加強內陸地區(qū)與沿海對外開放港口間的聯系對于推動港口企業(yè)發(fā)展至關重要。因此，以天津港（集團）有限公司、大連港集團有限公司等為代表的沿海港口企業(yè)以在內陸地區(qū)建設“無水港”（國際陸港的早期雛形）的形式，將沿海港口的部分物流及貿易服務功能（如報關訂艙、報關報檢、集裝箱裝拆箱、集裝箱存儲等）轉移至內陸地區(qū)，這一方面加強了沿海港口在內陸地區(qū)的攬貨能力，另一方面也給內陸外貿企業(yè)帶來了物流服務上的便捷性。

需要特別指出的是，雖然在這一階段，無論是中央政府層面還是地方政府層面，均沒有出臺專門性的政策文件來予以扶持“國際陸港”或“無水港”建設，但是鑒于我國2001年底加入WTO后快速擴大的進出口規(guī)模，為提升進出口效率，各級政府在推動改善通關環(huán)境、提升通關效率等方面還是做了大量工作，這些都在很大程度上推動了內陸地區(qū)無水港建設。專業(yè)網絡與議題網絡也開始逐步關注無水港建設，并不斷深化對“無水港”乃至“國際陸港”內涵及建設路徑的認識。

就網絡結構而言，除政策社群結構緊密外（需要說明的是，政策社群此時結構的緊密性僅是相對而言，實際上在國際陸港發(fā)展起步期，由于對于國際陸港的認識尚不完全，中央各部委也未能有效整合各自的力量出臺針對性的政策以支持國際陸港發(fā)展），其他網絡類型的結構均較為松散，參與成員間未能形成持續(xù)、高頻的互動。這一方面是因除政策社群外，其他網絡類型中參與成員相對較多，在短時間內難以進行有效整合；另一方面則是因參與成員對國際陸港或無水港尚未形成統(tǒng)一的認識，在價值取向上存在一定的差異。就不同網絡類型間的互動而言，政策社群與府際網絡同屬行政體系，代表中央政府的政策社群對代表地方政府的府際網絡有直接的單向權威支配能力。制造者網絡為謀求更多技術上的支持和更好的政策扶持，不斷加強自身與府際網絡和專業(yè)網絡的互動合作，并積極尋求議題網絡的關注，以期借助議題網絡廣泛的社會宣傳能力來創(chuàng)造更為寬松的發(fā)展環(huán)境。議題網絡則主要通過向政策社群和府際網絡這兩大享有資源分配權力的行政性網絡類型來進行政策倡議，以推動國際陸港的發(fā)展。

1.2 2006年至2012年國際陸港步入正軌發(fā)展期的網絡互動

我國國際陸港步入正軌發(fā)展階段，政策社群、府際網絡、制造者網絡共同構成推動整個政策網絡體系發(fā)展的動力源，其中，分別代表著中央與地方政府的政策社群和府際網絡在這一階段形成了強大的政策推動力，制造者網絡則更多的是從經濟利益的角度表達著自身的利益訴求。政策社群與府際網絡之所以在這一階段深入廣泛地介入全國范圍內國際陸港的建設中，一個極為重要的背景就是2008年爆發(fā)的全球性經濟危機，這次經濟危機對我國實體經濟造成了較大沖擊，物流業(yè)作為重要的服務產業(yè)，也受到較為嚴重的影響。國家充分意識到，物流業(yè)是融合運輸業(yè)、倉儲業(yè)、貨代業(yè)和信息業(yè)等的復合型服務產業(yè)，是國民經濟的重要組成部分，涉及領域廣，吸納就業(yè)人數多，促進生產、拉動消費作用大，在促進產業(yè)結構調整、轉變經濟發(fā)展方式和增強國民經濟競爭力等方面發(fā)揮著重要作用。2009年3月，作為政策社群核心代表的國務院出臺《物流業(yè)調整和振興規(guī)劃》，其中明確指出，積極促進口岸物流向內地物流節(jié)點城市順暢延伸，促進內地現代物流業(yè)的發(fā)展。這對打造具有多功能開放性的國際陸港具有重要推動作用。在政策社群的推動下，府際網絡中的各級地方政府也紛紛出臺相應政策，如2010年，廣西壯族自治區(qū)人民政府出臺《關于建設 “無水港”加快發(fā)展保稅物流體系的意見》；2010年，昆明市人民政府出臺《昆明市推進無水港建設實施方案》；2010年，福建省人民政府辦公廳出臺《關于加快陸地港項目建設的通知》等。

對于這一階段需要特別指出的是，雖然各級政府特別是地方政府出臺了針對國際陸港或無水港的專門性政策，但是對于國際陸港或無水港的認識上尚未統(tǒng)一，“國際陸港”這一專有名詞的使用也沒有“無水港”普遍，盡管這一階段專業(yè)網絡對于“國際陸港”進行了深入研究，逐步厘清了國際陸港的形成機理、功能定位、業(yè)務模式、協(xié)同機制等關鍵問題。

就網絡結構而言，此階段中府際網絡和專業(yè)網絡由前期松散型結構轉變?yōu)榫o密型結構，參與成員間已初步形成持續(xù)性互動。制造者網絡與議題網絡因參與成員數量眾多、流動性強，仍處于松散結構形態(tài)。就不同網絡類型間的互動而言，此階段一個值得關注的變化就是，政策社群主動性地介入，并憑借自身的制度性權威直接影響府際網絡，府際網絡根據本地區(qū)物流業(yè)發(fā)展以及進出口企業(yè)分布的實際狀況，有針對性地出臺相關國際陸港的扶持政策。此外，府際網絡、制造者網絡、專業(yè)網絡還形成了一個相對穩(wěn)定的三角式互動合作結構，除彼此間進行信息交流和分享外，還向政策社群進行及時必要的信息反饋并向議題網絡尋求持續(xù)關注，通過議題網絡的廣泛宣傳來間接性地向政策社群爭取更多的發(fā)展資源。

1.3 2012年至今國際陸港發(fā)展成熟期的網絡互動

在我國國際陸港的發(fā)展成熟階段，政策網絡體系中的五大政策主體均成為推動國際陸港發(fā)展的重要動力源。其中，代表中央政府的政策社群發(fā)揮著愈發(fā)關鍵的作用，政策社群開始高度重視發(fā)展國際陸港的頂層設計工作，注重國際陸港在全國范圍內的合理布局及功能拓展，“一帶一路”國家戰(zhàn)略倡議的提出更是對國際陸港的加速發(fā)展提供了充分保障。2014年9月，國務院印發(fā)《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》，明確指出要“加強境內外口岸、內陸與沿海、沿邊口岸的戰(zhàn)略合作，推動海關特殊監(jiān)管區(qū)域、國際陸港、口岸等協(xié)調發(fā)展，提高國際物流便利化水平”，“國際陸港”作為專有名詞正式進入中國官方話語體系。在2015年3月國家發(fā)展改革委、外交部、商務部聯合發(fā)布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，也明確提到“支持鄭州、西安等內陸城市建設航空港、國際陸港，加強內陸口岸與沿海、沿邊口岸通關合作”。當前中國正處于經濟的轉型升級階段，面臨著過剩產能的淘汰與消化、傳統(tǒng)產業(yè)的轉型與升級、新興產業(yè)的孵化與扶持、國外市場的開拓與深耕、國內需求的激發(fā)與刺激等復雜的經濟環(huán)境，國際陸港的建設屬于提升國際物流便利化的重要環(huán)節(jié)之一，對于促進我國經濟的轉型升級有著積極意義。另外，在國際陸港發(fā)展成熟階段值得一提的就是專業(yè)網絡與議題網絡的興起與發(fā)展，這兩大網絡主體雖然不直接參與國際陸港的實際建設與運營，但是作為國際陸港網絡體系中的知識中心與輿論中心，為國際陸港發(fā)展提供了必要的智力保障和輿論支持，并通過研討會、實地調研、深度調查、人物采訪等多種形式，有效地將政策社群、府際網絡、制造者網絡、專業(yè)網絡、議題網絡中的網絡行動者集中到同一平臺為國際陸港的發(fā)展共同出謀劃策。以專業(yè)網絡中的中國港口協(xié)會為例，2014年5月，中國港口協(xié)會在西安正式成立了陸港分會并召開了中國陸港發(fā)展研討會，研討會以“建設中國內陸港，構建沿橋陸港網，共建絲路經濟帶”為主題，以陸港發(fā)展戰(zhàn)略和未來方向為切入點，邀請來自全國70余家陸港產業(yè)（商貿）區(qū)、內陸港區(qū)、無水港區(qū)、公路港、物流園區(qū)及相關物流企業(yè)、港口企業(yè)、鐵路企業(yè)、航運公司、貨代企業(yè)、相關咨詢機構、物流信息技術解決方案提供商、相關大專院校的300多名政、企界人士和業(yè)內專家學者參會。

就網絡結構而言，盡管議題網絡成為動力源之一，但因參與成員數量眾多、流動性強，仍處于松散結構形態(tài)。就不同網絡類型間的互動而言，以中央政府為代表的政策社群相比前一發(fā)展階段開始有針對性地分別與府際網絡、專業(yè)網絡、制造者網絡展開互動合作，一方面進行資源（如資金、優(yōu)惠政策、信息等）的權威性分配，另一方面通過獲取其他網絡類型的信息反饋來對自身所出臺的相關政策進行必要調整。府際網絡、專業(yè)網絡、制造者網絡仍維持著一個相對穩(wěn)定的三角式互動合作結構。值得注意的是，此階段中的議題網絡已由前期與其他網絡類型的單向型聯系轉為雙向互動合作關系，也即議題網絡不再單向式地從其他政策網絡處被動接受資源，其開始也向其他政策網絡反向提供支持，形成雙向互動合作關系。

2 總結

通過上述對我國國際陸港三大發(fā)展階段中政策網絡互動狀況的分析，我們可以看到在不同發(fā)展階段，各政策網絡主體所起到的作用是不同的?？傮w來看，以中央政府為代表的政策社群和以地方政府為代表的府際網絡在我國國際陸港的發(fā)展過程中始終扮演著重要的推動角色，以各類物流企業(yè)為代表的制造者網絡是國際陸港發(fā)展的核心主體和根本力量，專業(yè)網絡和議題網絡則起到輔助支持作用。

基金資助：交通運輸部軟科學研究項目《推進我國水運港口與內陸港聯動發(fā)展及其EDI網絡建設的政策研究》