草原類(lèi)國(guó)家公園體制研究

文│衛(wèi)草源

草原類(lèi)國(guó)家公園體制研究

文│衛(wèi)草源

2013年11月12日，中共中央在十八屆三中全會(huì)上做出了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），在《決定》第十四項(xiàng)“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”一章中，特別提出：“要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線(xiàn)。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制”。這是我國(guó)自然資源保護(hù)制度和管理措施的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，必將對(duì)自然資源保護(hù)工作產(chǎn)生重大影響。

一、國(guó)家公園的定義

“國(guó)家公園”由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林（GeogeCatlin）首先提出，它是一種保留區(qū)，通常由政府擁有，目的是保護(hù)某地不受人類(lèi)發(fā)展和污染的損害。世界上最早的國(guó)家公園是1872年經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)建立的黃石國(guó)家公園，之后“國(guó)家公園”的概念為許多國(guó)家采用。1969年，國(guó)際自然資源保育聯(lián)盟（InternationalUnionforConservationofNature，IUCN）在其第十屆年會(huì)上，從4個(gè)方面對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行了定義，稱(chēng)國(guó)家公園是“具有國(guó)家代表性之自然與人文公園”。第一，自然保護(hù)地區(qū)面積在1000公頃以上，具有優(yōu)美景觀的特殊生態(tài)或地形區(qū)，有國(guó)家代表性且未經(jīng)人類(lèi)開(kāi)采、聚居或開(kāi)發(fā)建設(shè)的地區(qū)。第二，為保護(hù)自然、原野景觀、原生動(dòng)物、特殊生態(tài)系統(tǒng)而設(shè)定的保護(hù)區(qū)。第三，由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)采取步驟限制開(kāi)發(fā)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)及聚居點(diǎn)的地區(qū)，禁止采伐、采礦、設(shè)電廠(chǎng)、農(nóng)耕、放牧、狩獵等行為，同時(shí)有效執(zhí)行對(duì)生態(tài)、自然景觀維護(hù)的地區(qū)。第四，維護(hù)目前的自然狀態(tài)，僅準(zhǔn)許游客在特別情況下進(jìn)入一定范圍，作為當(dāng)下及未來(lái)科學(xué)、教育、游憩、啟智資產(chǎn)的地區(qū)。目前，有關(guān)國(guó)家公園的定義和標(biāo)準(zhǔn)各國(guó)不一，但國(guó)家公園所具有的價(jià)值和功能一致，都是以生態(tài)保護(hù)、科研和游憩為主要經(jīng)營(yíng)目的。

二、我國(guó)草原類(lèi)國(guó)家公園建設(shè)的基礎(chǔ)和存在問(wèn)題

我國(guó)是一個(gè)草原面積較大的國(guó)家，擁有各類(lèi)天然草原近4億公頃，占我國(guó)陸地面積的41.7%，占世界草原面積的13%，在我國(guó)農(nóng)田、森林和草原等綠色植被生態(tài)系統(tǒng)中占到63%，是森林面積的2.5倍，耕地面積的3.2倍。草原自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)珍稀野生動(dòng)植物、維護(hù)生物多樣性的重要措施之一，也是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的重要組成部分。截至2012年年底，全國(guó)草原與草甸生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)共有59個(gè)，總面積達(dá)5700萬(wàn)公頃。從發(fā)展看，草原類(lèi)國(guó)家公園應(yīng)該是草原自然保護(hù)體系的組成部分，應(yīng)主要依托現(xiàn)有的草原自然保護(hù)區(qū)來(lái)建設(shè)。

1.我國(guó)利用草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)草原類(lèi)國(guó)家公園的基礎(chǔ)。中國(guó)草原類(lèi)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游資源風(fēng)格迥異；融于自然生態(tài)之中的各民族傳統(tǒng)民俗文化資源獨(dú)具魅力，是集生態(tài)考察、學(xué)術(shù)交流、科技合作和生態(tài)教育為一體的優(yōu)勢(shì)旅游資源。

一是資源條件。草原景觀以其遼闊、坦蕩、悠揚(yáng)、蘊(yùn)含“天人合一”的文化而著稱(chēng)，吸引了越來(lái)越多的人到草原進(jìn)行遠(yuǎn)足旅行、狩獵、觀光以及宗教或文化活動(dòng)。我國(guó)草原廣泛分布于東北的西部、內(nèi)蒙古、西北荒漠地區(qū)的山地和青藏高原一帶，橫亙于北緯30°至50°的12個(gè)省區(qū)，具有環(huán)境容量大、環(huán)境質(zhì)量好、生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)條件好的特性。同時(shí)，我國(guó)草原的類(lèi)型之多居世界第一，從熱帶亞熱帶草地、溫帶不同類(lèi)型草原到高寒草地等，有草甸、有草原、有荒漠，共有18個(gè)大類(lèi)，37個(gè)亞類(lèi)、1000多個(gè)草地型，具有豐富的資源類(lèi)型。

二是市場(chǎng)條件。近年來(lái)，旅游業(yè)已成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。2013年，中國(guó)國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)32.62億人次，收入26276.12億元人民幣，入境旅游人數(shù)1.29億人次，實(shí)現(xiàn)國(guó)際旅游（外匯）收入516.64億美元。草原地區(qū)特殊的地質(zhì)、地貌、自然景觀，為發(fā)展旅游事業(yè)創(chuàng)造了得天獨(dú)厚的條件。

三是其他條件。草原保護(hù)區(qū)除了具有獨(dú)特的氣候、植被、生態(tài)系統(tǒng)特征等生態(tài)旅游資源，還可向游客提供特有的野生藥材、野生食用植物及特有風(fēng)味農(nóng)作物等。我國(guó)草原資源集中分布的地方，也是蒙、滿(mǎn)、哈薩克、藏、裕固等少數(shù)民族聚居區(qū)，各具特色的民族風(fēng)情使游客流連忘返，為建設(shè)草原類(lèi)國(guó)家公園創(chuàng)造了良好條件。

2.我國(guó)利用草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)草原類(lèi)國(guó)家公園的存在問(wèn)題。一是從政策層面看，相關(guān)法律法規(guī)和協(xié)調(diào)機(jī)制相對(duì)滯后。首先是國(guó)家相關(guān)法律條款相對(duì)滯后，面對(duì)新情況矛盾突出。國(guó)家公園是中國(guó)自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中形成的新保護(hù)地模式，目前尚未制定出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)。其次是缺乏“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然保護(hù)”之間矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制。保護(hù)區(qū)作用的發(fā)揮很大程度上要依賴(lài)于當(dāng)?shù)鼐用竦膿碜o(hù)和支持，傳統(tǒng)的“孤島”和“堡壘”式的封閉管理模式受到挑戰(zhàn)，單一的保護(hù)目標(biāo)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯脫節(jié)。我國(guó)現(xiàn)階段的自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例與法規(guī)，很少考慮到地區(qū)貧困與脫貧的問(wèn)題。

二是從管理層面看，責(zé)權(quán)分離，職責(zé)不清。首先是國(guó)家公園建立會(huì)與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、草原公園等保護(hù)地和牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)區(qū)交叉或重疊，帶來(lái)管理難度。其次是同一保護(hù)區(qū)域，建立了具有不同行政層級(jí)、隸屬不同系統(tǒng)的多個(gè)管理機(jī)構(gòu)，會(huì)形成有效益都來(lái)管，效益不好就都不管的現(xiàn)象。另外，保護(hù)區(qū)自身缺乏規(guī)范管理，機(jī)構(gòu)不一、層次不清。

三是從經(jīng)濟(jì)層面看，國(guó)家投入在保護(hù)區(qū)建設(shè)上嚴(yán)重不足。世界各地的國(guó)家公園都是以提供公共產(chǎn)品為主的公益性事業(yè)。國(guó)家公園一旦建立就要發(fā)生必需的費(fèi)用。而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前草原類(lèi)保護(hù)區(qū)缺乏資金支持。經(jīng)費(fèi)不足主要包括：工作人員的工資和福利、設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、差旅、對(duì)周邊農(nóng)戶(hù)的破壞或搬遷補(bǔ)償、交流、宣傳等費(fèi)用。而這類(lèi)現(xiàn)有公共財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)不能夠支持保護(hù)地體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況常常會(huì)導(dǎo)致各種與保護(hù)地目標(biāo)相沖突的違法行為和經(jīng)濟(jì)投機(jī)行為。

四是從社會(huì)層面看，社區(qū)、保護(hù)和利用三者未形成共同利益體。國(guó)家公園大面積的覆蓋范圍，不可避免的會(huì)將一些農(nóng)村集體土地和村莊劃入公園。然而，由于參與管理、受益的主體責(zé)任義務(wù)不明確，很可能發(fā)生直接經(jīng)營(yíng)者不同程度忽視甚至排擠保護(hù)者和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益，在一定程度上會(huì)挫傷保護(hù)者和社區(qū)居民的積極性。

三、關(guān)于我國(guó)草原類(lèi)國(guó)家公園建設(shè)的幾點(diǎn)建議

1.確立“保護(hù)優(yōu)先”原則。我國(guó)50多年的自然保護(hù)區(qū)以及國(guó)外100多年的國(guó)家公園管理和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)為我國(guó)建立健全草原類(lèi)國(guó)家公園管理體系提供了較多可供參考的借鑒。草原類(lèi)國(guó)家公園建設(shè)必須擯棄“絕對(duì)保護(hù)”和“絕對(duì)利用”兩種觀念，確定“保護(hù)優(yōu)先”為核心，首先是保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)的完整性，其次才是作為草原生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育的場(chǎng)所。應(yīng)建立國(guó)家公園資源利用生物多樣性影響評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)科學(xué)論證，科學(xué)規(guī)范處理工程建設(shè)與保護(hù)的矛盾，為各級(jí)政府和國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)提供資源利用決策依據(jù)。

2.建立必要的準(zhǔn)入制度。為了避免重復(fù)草原自然保護(hù)區(qū)多建不管的問(wèn)題，對(duì)草原類(lèi)國(guó)家公園這一新的保護(hù)地類(lèi)型建立準(zhǔn)入制度是非常必要的。劃定國(guó)家公園是一項(xiàng)復(fù)雜而細(xì)致的工作，由于土地權(quán)限、人力、科研實(shí)力、資金等各方面的限制，各級(jí)行政主管部門(mén)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，綜合統(tǒng)籌考慮各類(lèi)保護(hù)地在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展等方面所起的作用；擬建國(guó)家公園必須要選擇一些典型的有代表性和有科學(xué)或?qū)嵺`意義的地段，明確擬建國(guó)家公園的核心資源、任務(wù)、近期和遠(yuǎn)期的目標(biāo)；并使原有草原保護(hù)地與新建國(guó)家公園布局合理，形成科學(xué)的草原自然保護(hù)體系。建議對(duì)每一個(gè)潛在保護(hù)單位的資源重要性與保護(hù)措施實(shí)施的可行性進(jìn)行研究，形成個(gè)案研究報(bào)告，并在報(bào)告中應(yīng)明確每個(gè)保護(hù)單位的用地邊界。

3.協(xié)調(diào)處理好交叉、重疊保護(hù)地之間的關(guān)系。新建草原類(lèi)國(guó)家公園必然出現(xiàn)國(guó)家公園用地與其他類(lèi)型保護(hù)地在地域上的交叉、重疊，從而產(chǎn)生新的問(wèn)題。這就需要從國(guó)家層面加以協(xié)調(diào)解決。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有各類(lèi)保護(hù)地法律法規(guī)規(guī)定，要妥善處理好保護(hù)地交叉、重疊管理，從資源有效保護(hù)和合理利用方面探索新的管理方式。

自然保護(hù)區(qū)在我國(guó)保護(hù)地類(lèi)型中管理最為嚴(yán)格，與自然保護(hù)區(qū)重疊或交叉的國(guó)家公園，其規(guī)劃要與自然保護(hù)區(qū)的總體規(guī)劃和生態(tài)旅游總體規(guī)劃銜接。風(fēng)景名勝區(qū)、草原公園等在保護(hù)、科研、科普和社區(qū)共管方面的要求與國(guó)家公園的要求有一定差距，但是在資源的利用管理方面有較詳細(xì)的管理規(guī)定。與風(fēng)景名勝區(qū)和草原公園交叉或重疊的國(guó)家公園，保護(hù)方面的總體規(guī)劃要與國(guó)家公園一致。國(guó)家公園與其他保護(hù)地、草場(chǎng)等交叉和重疊，在征求其管理部門(mén)同意的前提下，按照國(guó)家公園要求統(tǒng)一規(guī)劃，處理經(jīng)營(yíng)利益和管理責(zé)權(quán)的關(guān)系問(wèn)題。

4.建立公眾參與和合作管理機(jī)制。建立并管理保護(hù)地應(yīng)該有利于消除當(dāng)?shù)刎毨顩r，至少不應(yīng)該導(dǎo)致或者加劇貧困。作為公共資源的保護(hù)地，應(yīng)該吸收公眾積極參與保護(hù)地的維護(hù)與管理。建立草原類(lèi)國(guó)家公園體系必須重視周邊社區(qū)的生存利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。要致力于減少而不是加重社區(qū)貧困，要與農(nóng)村農(nóng)民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同管理、共享利益。