基于創(chuàng)新公共財政管理視角下高校與地方資源共享發(fā)展的探索

李建林+++黃蕾+陳劍

摘要：我國是一個幅員遼闊、資源豐富的國家，但同時國家的資源也是有限的，尤其是公共資源的取得更是來之不易。因此，政府在配置高校與地方共享項目時就必須深入研究如何最優(yōu)分配、如何以最少投入獲最大產(chǎn)出和如何有效的實施管理等問題。在經(jīng)濟發(fā)展和教育改革新常態(tài)下，建設(shè)節(jié)約型社會和建設(shè)低碳校園，探索高校與地方資源共享發(fā)展有著重要意義。

關(guān)鍵詞：公共財政管理 高校與地方資源共享 建設(shè)節(jié)約型社會和低碳校園

基金項目：桂林旅游學(xué)院教改項目《“系處共建”、資源共享型會計實訓(xùn)模式構(gòu)建與研究》，編號JG16B103，階段性研究成果

一、公共財政部門在資源共享分配、管理和資產(chǎn)歸屬中存在的突出問題及主要原因

（一）存在的主要問題

事業(yè)行政單位肩負著行使國家權(quán)力、管理國家事務(wù)的重任，而作為對事業(yè)行政單位的資金籌集、分配和使用實施、組織、調(diào)控等則是做好事業(yè)行政業(yè)務(wù)工作的重要物質(zhì)保障。高校與地方資源共享是事業(yè)行政支出的一個組成部分。雖然在財政預(yù)算體制下已有一些經(jīng)驗可以借鑒，但仍然存在一些問題：

（二）誰投資的問題

高校與地方資源共享項目建設(shè)首先涉及到資金保障的問題。按照預(yù)算法一級財政一級事權(quán)的規(guī)定，財政撥款是按照財務(wù)管理體制進行經(jīng)費劃撥的。由于高校的體制各異，有的高校是部屬高校，有的是省部共建高校，有的是?。▍^(qū)）直屬高校，有的是?。▍^(qū)）市共建高校，體制不同其財政撥款渠道也不同。對于同級財政的高校來說，投入不存在爭議。但對于與所在地的地方政府不同級別的高校來說，雖然共享項目的資產(chǎn)均為國有資產(chǎn)屬于國家所有，但由于不屬于其支持范圍，因此地方政府一般不會考慮將共享項目需要的資金納入預(yù)算盤子。因此，如何明確高校與地方資源共享項目的投入關(guān)系，這是財政分配面臨的一大難題。

（三）誰負責(zé)的問題

實施高校與地方資源共享的目的實際上就是要少花錢多辦事、辦好事辦實事。但由于體制上的原因，這樣的好事由誰來牽頭，由誰來執(zhí)行，由誰來貫徹落實是決策部門面臨的又一大難題。從整體來看，高校與地方資源共享項目建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，也是一個持續(xù)改進的過程，不但涉及規(guī)劃如何布局、共享領(lǐng)域如何確定，而且還涉及到由誰申報、由誰審批、由誰使用、由誰管護、產(chǎn)權(quán)歸誰的問題。而我國目前在實施高校與地方資源共享方面仍然未有完善制度和操作規(guī)程。政府、高校之間對資源共享項目缺乏規(guī)劃措施、財政措施、投資措施、管護措施和監(jiān)管制度。責(zé)任主體不明確，很大程序上制約了此項工作的推進。

（四）誰考核的問題

按照國有資產(chǎn)保值增值以及資本收益最大化和可持續(xù)發(fā)展的要求，高校與地方政府資源共享項目必須實施財政支出績效評價。而目前，由于隸屬關(guān)系不同，財政投入資金建設(shè)后，其很少會有部門對項目的預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果進行評價?？己酥黧w不明確，管理成效難以體現(xiàn)。

（五）主要影響因素

實現(xiàn)高校與地方資源共享，無論是投入主體、責(zé)任主體、還是評價主體問題，歸根到底受以下主要因素影響：

1、地方財力影響

高校的類型十分復(fù)雜，不同類型的高校其財務(wù)管理體制不同。教育部直屬高校由財政部與教育部直接撥款，省部共建高校部分經(jīng)費由財政部與教育部直接撥款、部分由省級財政和省教育廳撥款；?。▍^(qū)）本級高校由財政廳與教育廳直接撥款；?。▍^(qū)）市共建以市為主的高校主要由市財政撥款，?。▍^(qū)）部分通過追加的形式將款項下達到地方財政；而民辦類高校主要通過收取學(xué)費籌集資金，國家給予部分學(xué)費補償。越基層高校，辦學(xué)經(jīng)費越少，辦學(xué)條件越差。因此，實施高校與地方資源共享，歸根到底還要看地方的經(jīng)濟實力。

2、垂直管理影響

由于垂直管理行政體制的影響，高校與地方政府在行政事務(wù)上基本上沒有溝通或很少溝通。加上傳統(tǒng)觀念上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致長期以來高校與地方政府各自為政，各司其責(zé)。在“不越權(quán)、不越位”的觀念影響下，實施高校與地方資源共享恐怕沒有那么容易。

二、公共財政管理下高校與地方共享有效需求的資源契合度

任何管理活動都是以提高效率為宗旨的，財政管理也是如此，其目的是提高財政效率。要實現(xiàn)高校與地方資源共享的有效需求，必須要研究雙方的契合度。本文從投資項目的性質(zhì)和規(guī)模角度建議作如下思考：

（一）科學(xué)謀劃，協(xié)調(diào)平衡

資源配置上，一方面，政府在選擇公共產(chǎn)品投入預(yù)算時，應(yīng)引入成本核算原則，期望以最少的支出取得最大的效果，使其能夠在總量財力資源的范圍內(nèi)，靈活地調(diào)度和使用財力資源；另一方面在項目實施建設(shè)和管理上，要加強內(nèi)部控制，通過對資源的集約利用，最大限度地發(fā)揮政府的調(diào)控職能；同時地方發(fā)展改革委員會要在考慮制定各時段發(fā)展規(guī)劃時，綜合考慮高校醫(yī)療、衛(wèi)生、體育和教育資源的設(shè)置。做到科學(xué)謀劃，協(xié)調(diào)平衡，因地制宜、合理布局，共同推動地方與高校的發(fā)展。

（二）共性項目，重點傾斜

在資源分配機制上，要努力找到地方與高校資源共享的契合度，要對共性項目重點傾斜，做到有可為有可不為。地方政府在分配資源時要在文體會展設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生與醫(yī)療建設(shè)等共性項目（包括：體育館、音樂廳、大劇院等大型文體設(shè)施建設(shè)、會展中心建設(shè)、公共體育活動設(shè)施建設(shè)、學(xué)校衛(wèi)生所（室）、園林綠化等）做優(yōu)先考慮。同時明確地方職能部門和高校的責(zé)任，要求文體會展設(shè)施建設(shè)的建筑方案包括外形設(shè)計、功能性質(zhì)、維護成本、造價等由建設(shè)主管部門負責(zé)；征地工作由國土部門和土地交易中心負責(zé)；地上附屬物的拆遷由項目所在的高校負責(zé)；投資建設(shè)資金的籌集由地方財政負責(zé)。學(xué)校衛(wèi)生所（室）建設(shè)要逐步納入地方醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃。地方政府要結(jié)合城市創(chuàng)建國家森林城市綠化實施工作，將高校園林綠化建設(shè)項目納入創(chuàng)森范圍，多渠道籌集資金。

（三）健全制度，規(guī)范管理

學(xué)校在國有資產(chǎn)管理和使用上，要進一步健全制度、規(guī)范管理，科學(xué)統(tǒng)籌教育資源，特別要在大型設(shè)備、圖書文獻、后勤服務(wù)、技術(shù)服務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)對國有資產(chǎn)的共享共用，避免教育資源的浪費和重復(fù)投入，確保國有資產(chǎn)不浪費、不流失；同時要積極利用高校資源開展校校合作、校企合作、校所合作和校地合作等，實現(xiàn)對資產(chǎn)的有效管理，為高校跨越發(fā)展發(fā)揮更多的作用。

三、創(chuàng)新高校與地方政府資源共享的長效機制，使公共財政管理下的資源在高校與地方使用者之間達到相互利用，以提高財政資金的使用效果，實現(xiàn)公共資源節(jié)約

共財政管理下高校與地方資源共享是財政體制改革的一個重要方面?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化財稅體制改革提出了明確要求，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保證。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率、建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

（一）創(chuàng)新財政管理理念，改革原有的財政分配方式，提高財政對資源高校與地方資源運作的效率

資源如何共享才算科學(xué)，以什么樣的方式共享既能節(jié)省投資又節(jié)約管護費用，還能使其持續(xù)性地發(fā)揮作用，而決策的關(guān)鍵必須堅持效率優(yōu)先的原則。要實現(xiàn)效率優(yōu)先的原則，首先要做好以下幾個方面的工作：一要確定項目建設(shè)目標(biāo)。政府部門要根據(jù)資源分配的職能定位科學(xué)篩選和確定共享項目的建設(shè)目標(biāo)，并在確定共享項目建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上制定出科學(xué)的資源共享規(guī)劃、實施方案。二要做好成本效益分析。財政部門要在安排支出之前預(yù)測和比較各個支出方案可能產(chǎn)生的社會效益和可能發(fā)生的社會成本，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上作出合理的選擇和安排。特別要針對政府確定的建設(shè)目標(biāo)，按照“成本—效益”分析法的思路，提出若干實現(xiàn)建設(shè)目標(biāo)的方案，詳細列出各種方案的全部預(yù)期成本和全部預(yù)期收益，通過分析比較各自個方案的凈社會效益，選擇出最優(yōu)的政府投資項目方案。

（二）積極探索建立共享項目運行管護長效機制，保證政府與高校共享項目工程長久發(fā)揮效益

如何實現(xiàn)政府性資金與職能部門資產(chǎn)、資本和資源的統(tǒng)籌和融合，使公共產(chǎn)品的產(chǎn)出最大化，必須建立共享項目運行管護長效機制。要鼓勵通過多形式、多渠道籌集共享項目建設(shè)和管護資金，建立多元化投入機制。一要明確籌資渠道。在項目建設(shè)的前期，將出資比例進行明確，同時管護費用列入項目預(yù)算計劃，充分運用市場機制，按照“誰受益、誰管護”的原則落實相應(yīng)資金。二要嚴(yán)格驗收程序。共享項目工程的實施或完工，在驗收環(huán)節(jié)上要嚴(yán)格履行和程序規(guī)范，不能在某個環(huán)節(jié)中或有關(guān)人員中因關(guān)系而“放行通過”。三要規(guī)范移交手續(xù)。共享項目工程的前期、實施或完工，各種手續(xù)的出具、移交要規(guī)范，即手續(xù)齊全，不能隱瞞或者遺漏。

（三）通過建立共享共用平臺、創(chuàng)新管理體制等一系列措施，促進系統(tǒng)內(nèi)部各單位的資源整合，提高存量資產(chǎn)利用率

一要充分利用推進“金財工程”的契機，積極推動事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息化，努力實現(xiàn)財政部門與主管部門、資產(chǎn)占有單位對國有資產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管，從而使資產(chǎn)管理部門和使用部門能及時、有效、全面地獲取資產(chǎn)的相關(guān)信息。二要充分挖掘資源，創(chuàng)新營運理念，實現(xiàn)多方共贏。在促進部門、系統(tǒng)內(nèi)部的資源共享共用的同時，深入挖掘現(xiàn)有存量資產(chǎn)的價值，特別是要注重高校與政府各職能部門之間的資源整合，因地制宜采取多種手段，充分發(fā)揮資產(chǎn)的自身優(yōu)勢，從而有效地盤活了大量閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)的利用率。

（四）開展高校與地方資源共享項目績效評價，確保財政管理有效實現(xiàn)

績效是效率和效能的總和。其中效率是對投入與產(chǎn)出比率的測量，而效能則是將實際成果與原定的預(yù)期成果之間的比較。開展高校與地方資源共享項目績效評價是促進提高資產(chǎn)回報水平的重要環(huán)節(jié)。其評價指標(biāo)主要包括：項目實施的戰(zhàn)略性評價；資源配置的合理性評價；項目成本效益評價；項目建成的社會影響及貢獻等四個方面的指標(biāo)。

一是項目實施的戰(zhàn)略管理評價主要包括：資源共享規(guī)劃是否具有科學(xué)性，市民對資源共享規(guī)劃的認知度，實施規(guī)劃的保障措施、執(zhí)行力實施效果等方面的情況。

二是資源配置的合理性評價主要包括：政府財政投入支持的項目是否屬于國家公共產(chǎn)品的性質(zhì)，是否符合國家的發(fā)展政策和優(yōu)先發(fā)展的重點，項目的產(chǎn)出是否與當(dāng)前地方與高校發(fā)展需求相符，有無違犯國家規(guī)定的現(xiàn)象。

三是項目成本效益評價主要包括：共享項目責(zé)任單位是否按照計劃時間開工，項目實際與預(yù)期的實施周期相符程度怎樣；是否按照計劃的資金預(yù)算實施，有無超預(yù)算的現(xiàn)象；項目是否按照規(guī)定進行使用、保養(yǎng)和維護，利用的情況如何，有無重大決策失誤；項目是否實現(xiàn)了所有的預(yù)期產(chǎn)出，項目完工后是否達到了預(yù)期的經(jīng)濟收益等方面的措施和成效。

四是社會影響和貢獻評價主要反映政府在實施高校與地方資源共享項目所采取的各項管理措施和管理成效。主要包括：政府實施高校與地方資源共享后對高校服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的影響和帶動力如何，社會公眾的認可度怎樣，是否持續(xù)發(fā)揮作用，是否具有借鑒和指導(dǎo)意義；共享項目中在資源節(jié)約、環(huán)境保護以及和諧社會建設(shè)等方面的貢獻程度和社會責(zé)任的履行情況。

四、結(jié)束語

高校與地方政府資源共享在實踐上是可行的，在制度上有可以有借鑒的先例的。高校與地方政府資源共享的推行將有利于實現(xiàn)高校國有資產(chǎn)的層次化和集中化管理，簡化國有資產(chǎn)共建共享管理工作流程，有效提高國有資產(chǎn)管理效率，同時大大降低管理成本，減少財政開支；有利于有效降低或消除高校國有資產(chǎn)管理共建共享過程中的非客觀因素影響，保證國有資產(chǎn)管理共建共享的流程化、科學(xué)化、規(guī)范化；有利于加強國有資產(chǎn)共建共享的管理和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)閑置或浪費國有資產(chǎn)，促進國有資產(chǎn)共建共享的重組或調(diào)配，優(yōu)化國有資產(chǎn)共建共享配置和分布，保證國有資產(chǎn)共建共享的保值增值。

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