完善我國住房公積金制度之我見

賈江濤

摘要：公積金制度是住房保障制度的重要內(nèi)容，在推動房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展和建立住房融資體系，解決職工住房問題上發(fā)揮了積極的作用。黨的十八屆三中全會所做的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”，為處于轉(zhuǎn)型期的的住房公積金制度明確了改革方向。本文通過剖析現(xiàn)行住房公積金制度存在的問題，就理論內(nèi)涵和規(guī)則構(gòu)建進(jìn)行一定的探索，以期為住房公積金制度的順利轉(zhuǎn)型發(fā)展，為建立規(guī)范的公積金管理體系添磚加瓦。

關(guān)鍵詞：公積金制度 住房保障制度 住房融資

一、我國住房公積金制度的概述

公積金也被眾多國家稱之為住房基金，盡管其實現(xiàn)方式各不相同，但也有其共同特征：一是必須通過國家立法的形式予以確立住房基金，并保證基金體制的完善和順利運(yùn)行；二是在本國法律支撐下，采用信用和信托的方式，實現(xiàn)資金的保值和增值；三是住房基金的資金主要來源是社會從業(yè)人員及其所服務(wù)的單位；其四，住房基金主要作用是采用住房消費(fèi)信貸的方式，建立低成本的住房融資平臺，支持履行了義務(wù)的成員獲得購房資金支持。

我國公積金制度的概念隨著制度的發(fā)展不斷演變和完善。1991年，上海市政府頒布的《上海市住房制度改革實施方案》中將住房公積金定義為：“住房公積金是指一種義務(wù)性的長期儲金。實行公積金辦法的職工個人按月繳交占工資一定比例的公積金；單位亦按月提供占職工工資一定比例的公積金，兩者均歸職工個人所有?！?002年修訂的《住房公積金管理條例》指出：住房公積金是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體及其在職職工繳存的長期住房儲金。概念的內(nèi)涵和外延的不斷完善使制度的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。住房公積金具有以下幾方面的特征：互助性、保障性、義務(wù)性、強(qiáng)制性、福利性、專用性。

二、我國住房公積金制度中亟需解決的問題

（一）住房公積金法律體系不健全

某一領(lǐng)域法律體系的健全完善必須要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會認(rèn)知程度相一致，這樣健全的法律體系是推動事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)有力保障。反觀我國的公積金法律體系，現(xiàn)行《住房公積金管理條例》于1999年4月頒布， 2002年3月重新修訂，已有13年時間，內(nèi)部凌亂，外部無章，有效的體系尚未形成。

（二）住房公積金的行業(yè)屬性不明確

明確界定住房公積金的行業(yè)屬性，將直接決定發(fā)生住房公積金爭議的法律適用。由于在理論和實踐中對公積金性質(zhì)認(rèn)識不同，導(dǎo)致在解決公積金爭議和糾紛時，適用法律混亂和錯誤，對住房公積金問題的及時解決產(chǎn)生影響。因此對住房公積金性質(zhì)加以研究和明確在理論和實踐中都具有重要的意義。

（三）住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)確

公積金的主要功能是建立住房融資平臺，向中低收入繳存職工發(fā)放個人住房貸款，那么風(fēng)險是資金運(yùn)營的必然。公積金管理機(jī)構(gòu)作為公積金的管理和運(yùn)營主體，應(yīng)當(dāng)是公積金債務(wù)的實際承擔(dān)者，所以必須具備獨(dú)立的法人資格，有充足的資產(chǎn)對外承擔(dān)責(zé)任。住房公積金管理中心作為資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)，定性為“不以營利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”的法律定位，與其實際承擔(dān)住房公積金的保值、增值、核算等職責(zé)難以對稱，難以具備獨(dú)立承擔(dān)住房公積金運(yùn)作風(fēng)險的能力。

（四）住房公積金增值收益分配不公平

根據(jù)《住房公積金管理條例》第二十九條規(guī)定“住房公積金的增值收益應(yīng)當(dāng)存入住房公積金管理中心在受委托銀行開立的住房公積金增值收益專戶，用于建立住房公積金貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金?！痹撛鲋凳找娴姆峙浞秶`背了基本的法理原則：收益權(quán)是所有權(quán)的基本權(quán)能，《住房公積金管理條例》規(guī)定：“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。”那么根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

（五）住房公積金運(yùn)作監(jiān)督存在盲區(qū)

為了維護(hù)住房公積金繳職工的合法權(quán)益，保障公積金的安全，《住房公積金管理條例》規(guī)定了公積金的監(jiān)督機(jī)制，包括政府和公積金管理委員會的決策監(jiān)督，住建部門的上級監(jiān)督，職能部門的專業(yè)監(jiān)督，公眾的民主監(jiān)督等。這種監(jiān)督模式看似分工明確，實質(zhì)是“九龍治水”，形同虛設(shè)，處于上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太弱，社會監(jiān)督無效的尷尬境地。

三、完善我國住房公積金制度的建議

（一）加強(qiáng)立法保障住房公積金制度的有效運(yùn)行

完善的法律制度將對住房公積金的不斷發(fā)展提供強(qiáng)大的引領(lǐng)和推動作用，是加強(qiáng)住房公積金制度頂層設(shè)計的必然選擇。 首先要升級立法層次，由全國人大制定出臺符合我國國情和現(xiàn)階段發(fā)展需要的住房公積金基本法《住房公積金法》，以高層次和高水平的法律制度推動住房公積金制度的完善，引領(lǐng)用人單位和勞動者積極繳存住房公積金，以法律的力量更好的維護(hù)勞動者權(quán)益。 其次要完善配套法律法規(guī)。完善的住房公積金法律體系應(yīng)當(dāng)由基本法和相配套的子法共同構(gòu)成?；痉础蹲》抗e金法》，配套的子法可以是住房公積金管理的單行法律，也包括國務(wù)院的行政法規(guī)和部門規(guī)章，還包括根據(jù)地方住房公積金管理需要制定的地方性行政法規(guī)和政府規(guī)章以及其他規(guī)范性法律文件。最后，任何一項制度除本部門法要發(fā)揮重要作用外，其他相鄰的部門法給予有效的支撐也是必不可少的，住房公積金制度做為住房保障制度的重要內(nèi)容，同時也是社會保障體系的組成部分，更是勞動者權(quán)益的重要內(nèi)容，因此在有關(guān)保護(hù)勞動者權(quán)益的法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)予以規(guī)定。

（二）準(zhǔn)確界定住房公積金的行業(yè)屬性

公積金法律屬性的確定關(guān)系到職工權(quán)益的保護(hù)，關(guān)系到公積金爭議的法律適用，是公積金管理中重要的法律問題。公積金制度建立的目的是為勞動者解決住房問題提供資金積累和支持，充分保護(hù)勞動者的勞動權(quán)益，與其他社會保障制度的目的是一致的；那么基于此公積金的法律屬性應(yīng)當(dāng)置于整個勞動者權(quán)益保護(hù)和整個社會保障制度中進(jìn)行定位，既要與其他保障制度有效銜接，又要最大限度的有利于勞動者權(quán)益的保護(hù)；因此，在制定《住房公積金法》時應(yīng)當(dāng)將公積金定性為強(qiáng)制性的住房保障資金，作為社會保障資金的組成部分；這樣的法律屬性定位能夠以更強(qiáng)的法律手段確保勞動者權(quán)益，推動公積在勞動者中的廣覆蓋。

（三）明確住房公積金管理機(jī)構(gòu)的定性

住房公積金管理機(jī)構(gòu)要想成為真正獨(dú)立的享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的法人主體，必須進(jìn)行去行政化的轉(zhuǎn)變，將行政化的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎》勘Ｕ闲再|(zhì)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)，成立全國性的住房公積金管理總局，實行垂直管理，政府財政要向其撥款，作為法人資本，對外承擔(dān)責(zé)任。住房公積金管理總局領(lǐng)導(dǎo)全國的住房公積金管理工作，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的大統(tǒng)一，定期向住房公積金決策機(jī)構(gòu)報告工作。各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立省級住房公積金局，地市設(shè)立市一級住房公積金局。

（四）重新確定增值收益分配原則

目前的增值收益分配原則損害了公積金繳存職工的收益權(quán)。既然住房公積金的資金性質(zhì)是受限制的職工個人財產(chǎn)，那么根據(jù)物權(quán)法律精神，應(yīng)當(dāng)按照“誰所有，誰受益”的法律原則確定住房公積金的增值收益分配，在提取風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理運(yùn)營費(fèi)用后，增值收益的剩余部分應(yīng)當(dāng)在住房公積金繳存職工內(nèi)部進(jìn)行再分配，以維護(hù)住房公積金所有人的合法財產(chǎn)收益權(quán)。增值收益在繳存職工內(nèi)部的再分配應(yīng)當(dāng)包括兩個層次，一方面應(yīng)當(dāng)按照一定比例定期向全體繳存職工派發(fā)“紅利”，由全體繳存職工共享住房公積金的增值收益；另一方面可以用住房公積金增值收益直接建設(shè)城市公共租賃住房，向符合條件的住房公積金繳存職工家庭出租。

（五）構(gòu)建有效的住房公積金監(jiān)督機(jī)制

要想打破“多頭管就無人管” 的局面，就必須重新構(gòu)建住房公積金監(jiān)督體系，在制定《住房公積金法》時，建立獨(dú)立、具體、透明和可操作的監(jiān)督機(jī)制。

1、建立絕對獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

第一、為避免監(jiān)督上的關(guān)聯(lián)關(guān)系，政府及其所屬部門不再承擔(dān)直接監(jiān)管責(zé)任；第二、監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成既要絕對獨(dú)立，又要具備多元化，能夠切實代表繳存者利益；第三、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源渠道要單獨(dú)列支，保持其經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立；第四、監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是常設(shè)性的專職的機(jī)構(gòu)，以保證其有足夠的精力開展監(jiān)管工作。

2、豐富監(jiān)管措施

主要包括公積金管理機(jī)構(gòu)要定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告、報備管理和業(yè)務(wù)運(yùn)行情況；公積金管理機(jī)構(gòu)的重大事項要及時向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告；監(jiān)管機(jī)構(gòu)要定期對公積金管理機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)行情況進(jìn)行巡查并對外發(fā)布報告；監(jiān)管機(jī)構(gòu)對發(fā)現(xiàn)的公積金違規(guī)違法情況可以直接向本行政區(qū)域的主要行政負(fù)責(zé)人直接報告；監(jiān)管機(jī)構(gòu)要與公積金管理機(jī)構(gòu)實施聯(lián)網(wǎng)，形成監(jiān)管平臺。

3、實施信息公開

應(yīng)當(dāng)在公積金管理中依法實施信息公開和定期披露制度，讓繳存者與管理者實現(xiàn)信息對等，實施有效監(jiān)督。信息公開的形式和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)，公開機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括責(zé)任主體、公開形式、公開時間、公開內(nèi)容、審查機(jī)制、保障措施以及監(jiān)督管理；公開內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括業(yè)務(wù)運(yùn)行情況、財務(wù)管理情況、資產(chǎn)風(fēng)險狀況和社會經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容。