淺談加強基層法律援助體系建設

江一帆

摘要：〖HJ1.2mm〗本文通過作者走訪調查一些基層法律援助工作現(xiàn)狀，法律援助制度的實施情況，淺析存在的問題及其原因，并提出相應的對策，試圖為基層法律援助體系建設提供幫助和借鑒。

關鍵詞：法律援助；體系；基層；機制

中圖分類號：D926.5文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0125-02

法律援助工作是一項貼近群眾，直接面對群眾，為群眾提供無償法律服務的一項重要民生工程，法律援助工作的重心在基層，法律援助體系建設的重心也在基層，因此基層法律援助體系建設是否科學、合理和完善，關系著國家法律援助制度的貫徹實施，關系著人民群眾特別是困難群眾的合法權益是否得到及時有效的法律幫助。帶著這一問題，最近，筆者對有關基層法律援助工作情況開展了調查。

一、基層法律援助體系建設的現(xiàn)狀

（一）組織架構情況

某縣法律援助中心成立于2002年，為縣司法局下屬正股級機構，核定行政編制4名，實有4名工作人員，其中1人為法律援助注冊律師。2007年初，該縣法律援助中心以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所作依托，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建法律援助工作站；以村民委員會為憑借，在各村創(chuàng)建法律援助點，初步構建了法律援助縱向組織體系。之后，該縣法律援助中心相繼在縣看守所、總工會、殘聯(lián)、婦聯(lián)等多家單位設立犯罪嫌疑人法律援助工作站、企業(yè)職工法律援助工作站、殘疾人法律援助工作站等專門的援助站點，從橫向進一步完善了法律援助組織體系。

（二）規(guī)章制度建設情況

該縣法律援助中心建立健全了來訪接待、案件審批、案件辦理、經濟困難審查、立卷歸檔等10多項規(guī)章制度，從程序上和實體上規(guī)范法律援助的申請、受理、指派、結案、歸檔等環(huán)節(jié)。同時，建立重大疑難和涉及社會穩(wěn)定的案件交由司法局黨組、律師集體討論制度，以及案件考評制度，做到案件實時跟蹤，案卷件件評查。

（三）便民利民措施情況

1.設置便民服務窗口。該縣法律援助中心設立了約600平方米法律援助服務大廳，安排專職工作人員從事法律接待咨詢工作，現(xiàn)場解答群眾咨詢，受理法律援助申請，實行一站式辦結。

2.搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請平臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難群眾可在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法律援助工作站就近申請法律援助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站初審通過后，送交縣法律援助中心審查備案。2014年，該縣通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助站受理的法律援助案件127件，約占該縣全年受理案件的39%，充分實現(xiàn)了法律“面對面”，援助“零距離”。

3.擴大受援范圍。該縣法律援助中心拓展思路，創(chuàng)新舉措，將法律援助對象一般以經濟困難的群眾為主，擴大到農民工、老年人、未成年人、殘疾人、婦女等五類弱勢群體，讓更多的困難群眾、弱勢群體能夠得到法律援助。

4.取得的成效。自成立以來，該縣法律援助中心共辦理法律援助案件1800多件，接待群眾法律咨詢1萬人次以上，每年發(fā)放律師的辦案補貼20多萬元；參與處理群體性事件7起，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所調解矛盾糾紛82起，較好地發(fā)揮了職能優(yōu)勢，為維護全縣困難群眾和特殊案件當事人的合法權益、社會的公平正義，以及促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用，弘揚了法治精神。

二、當前基層法律援助體系建設存在的問題及原因

（一）法律援助缺少統(tǒng)一的法律保障

2003年之前，法律援助制度在國家層面的法律上只有零星的規(guī)定，如《刑事訴訟法》中的相關規(guī)定，有的省頒布了地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，如湖南省人大2002年頒布了《湖南省法律援助條例》。2003年國務院頒布行政法規(guī)《法律援助條例》，13年過去了，該條例未作修訂，也未將法律援助上升為全國人大立法的高度。由于上述原因，法律援助規(guī)定得不系統(tǒng)，甚至不相協(xié)調，法律援助缺少統(tǒng)一的法律保障。綜觀世界上法治程度較高的國家和地區(qū)，均對法律援助進行了立法，用法律來保障法律援助制度的統(tǒng)一實施，如美國頒布了《法律援助公司法》，我國臺灣地區(qū)2004年公布了《法律扶助法》。

（二）現(xiàn)有法律援助制度不夠完善

一是將法律援助完全規(guī)定為政府的責任與現(xiàn)實存在著反差。以湖南省為例，湖南省對法律援助律師的補貼標準是刑事案件每件600元、民事案件每件800元，而地方財政尤其是基層財政由于財力有限，又缺少硬性規(guī)定。不到1000元的法律援助補貼對于承辦律師來說，不僅勞務付出沒有回報，而且有時貼本辦案。二是基層法律援助機構設置規(guī)定不明確。對于法律援助機構的設置，僅國務院《法律援助條例》第五條第一款規(guī)定：“直轄市、設區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機構?！痹撘?guī)定本身就不具有強制性，而且又缺少具體的規(guī)定，因此基層法律援助機構怎么設置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站是否屬法律援助機構，都沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定。三是法律援助質量監(jiān)管機制不健全。盡管目前基層建立了援助案件評查機制，但主要側重于對案件數(shù)量、案卷檢查、受援人電話調查等方面，這些情況并不一定能真實反映法律援助質量。四是社會力量參與法律援助的機制沒有建立。目前基層法律援助經費基本靠省級撥付，承辦法律援助案件的人員要靠法律援助機構帶有強制性地分派，社會力量缺少引導，幾乎沒有參與，機制也沒有形成。

（三）基層法律援助覆蓋面亟需擴大

盡管目前基層法律援助范圍在《法律援助條例》的規(guī)定上有所擴大和創(chuàng)新，將困難群體擴大到弱勢群體，但范圍仍然比較狹窄，而且面臨無法可依的局面，法律援助難以惠及更多的需求群體。

（四）基層法律援助工作專業(yè)人員嚴重不足

基層法律援助工作人員由司法行政部門調配，一是人員崗位變動頻繁，二是難以配備專業(yè)人員，三是基層本身從事法律服務人員較少，由于缺乏激勵機制，能夠自愿專職從事法律援助的執(zhí)業(yè)人員更是少之又少?；鶎臃稍ぷ魅藛T配備不強不齊，隊伍建設需待加強。

三、完善基層法律援助體系建設的建議

（一）完善法律援助制度

“工欲善其事，必先利其器”，法律援助的利器就是制度建設。盡管2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善法律援助制度的意見》，司法部及各省制訂了相關的實施意見，對法律援助體系建設提出了大量的富有建設性的要求，對國家立法具有指導意義，但仍未上升到國家法律層面，難以得到法律的保障實施。因此建議盡快推進法律援助立法和相關配套法規(guī)的制定和完善，亟需對法律援助的機構設置、人員配備、經費保障、范圍和工作程序、社會參與、綜合評價及責任追究等加以規(guī)范。

（二）拓寬基層法律援助經費來源渠道，提高援助案件補貼標準

一是中央、省財政要進一步加大專項經費下?lián)芰Χ?，縣、鄉(xiāng)兩級財政也要將法律援助經費納入預算，按規(guī)定配套相應的經費。二是遵循“政府主導、社會參與”的原則，多方籌措資金，通過成立法律援助基金會、建立法律援助資金募集捐獻機制等方式，開展多種形式的社會捐助活動，接受社會團體、企業(yè)、商社及個人捐贈和贊助，讓全社會關愛法律援助，推動法律援助事業(yè)健康發(fā)展。三是建立科學合理的辦案補貼制度，根據(jù)案件的難易程度、辦案成本和勞務消耗量，調整援助律師辦案補貼標準，使之與非援助案件律師的收費標準基本相適應，提高援助律師工作的積極性。

（三）加強基層法律援助隊伍建設

一是要針對專職法律援助隊伍薄弱、部分工作人員不能適應法律援助工作要求的實際，加強自身建設。一方面，面向社會招錄優(yōu)秀的法律專業(yè)人員，特別是具備司法資格的專業(yè)人員；另一方面，加大司法系統(tǒng)內部人員交流力度，將基層法律援助機構不能勝任工作的人員調整出去，從系統(tǒng)內現(xiàn)有人員中選調業(yè)務精通、工作能力強的人員到法律援助機構工作，逐步建立一支高素質的專職法律援助隊伍，承擔起法律援助的重擔。二是積極引導全社會注冊律師參與到法律援助工作中來，壯大專業(yè)隊伍。三是通過在職培訓、脫產學習等方式，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)法律工作者的培訓力度。四是積極招募法律援助志愿者，為法律援助廣泛深入地開展提供強有力的人力資源保障。五是積極與政法類高校聯(lián)系，共建理論聯(lián)系實際基地，爭取專業(yè)技術支持。

（四）建立科學合理的法律援助考核評價機制

對法律援助的考核評價是保證法律援助服務質量的關鍵一環(huán)，考核評價制度是否科學合理直接影響考核結果是否真實準確，因此必須完善原有考核評價機制，制定更加科學合理的考核評價標準。要實行分類考核，一方面要對法律援助日常工作人員和援助案件承辦人員實行分類考核，法律援助日常工作人員要從法律援助的接待、受理、審查、指派以及案件的全程跟蹤督辦方面量化考核細則，援助案件承辦人員主要從援助案件辦理質量上進行考核，改變過去重數(shù)量輕質量現(xiàn)象；另一方面，根據(jù)法律援助范圍，對法律援助案件進行分類，根據(jù)不同類別案件分別細化考核標準，實行個案評比評分。要將考核評價結果與工資績效、辦案補貼掛鉤，促進法律援助服務質量的提高。

（五）提高法律援助在社會的認知度

法律援助既是一項專業(yè)性很強的工作，更是一項群眾性工作。要進一步利用報紙、雜志、電臺、網絡等新聞媒體，通過法律下鄉(xiāng)、法律咨詢等途徑，加大對法律援助工作的宣傳力度，使法律援助工作家喻戶曉，讓需要法律援助的人知道怎么去尋求法律保護，讓社會弱勢群體及時得到法律幫助，以使他們“請不起律師，打不起官司”的難題得到解決。要讓有能力支持法律援助的社會力量來關心和支持法律援助事業(yè)。要使領導干部深刻意識到法律援助工作是依法治國、依法理政不可或缺的重要組成部分，從而把法律援助工作納入當?shù)攸h委、政府的重要議事日程。同時，加大督查考核力度，使困難群眾的利益落到實處，切實維護社會和諧穩(wěn)定，推動法制化建設。

[參考文獻]

[1]<法律援助條例>（國務院令第385號）.

[2]<社會救助暫行辦法>（國務院令第649號）.

[3]<中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關于完善法律援助制度的意見〉的通知>（中辦發(fā)〔2015〕37號）.

[4]<司法部關于認真學習宣傳貫徹中共中央辦公廳國務院辦公廳<關于完善法律援助制度的意見>的通知>（司發(fā)〔2015〕11號）.