住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿續(xù)期的法律問題

程瑤

摘要：本文首先介紹了城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)，選擇其概念與特點(diǎn)兩個(gè)視角入手加以分析，把這類土地的使用權(quán)和地上權(quán)加以對(duì)比分析。之后探討了國(guó)內(nèi)城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度所具有的問題，涵蓋了此類土地使用權(quán)期滿國(guó)家無償收回房屋存在不合理之處與自動(dòng)續(xù)期操作性不足兩塊問題。最后，經(jīng)過對(duì)于上述問題的探討分析，給出了健全國(guó)內(nèi)城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度有關(guān)意見。

關(guān)鍵詞：住宅建設(shè)用地；使用權(quán)；續(xù)期制度

中圖分類號(hào)：D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）02-0055-02

一、城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)簡(jiǎn)述

所謂建設(shè)用地使用權(quán)，按照國(guó)內(nèi)《物權(quán)法》第135條有關(guān)規(guī)定，指的是單位或是個(gè)人依照法律規(guī)定申請(qǐng)并且獲得了國(guó)家土地管理機(jī)關(guān)審批的對(duì)于國(guó)有土地所擁有的占有、使用與收益等用益物權(quán)，作為使用權(quán)人有權(quán)使用這一土地來建造建筑物、構(gòu)筑物以及相應(yīng)附屬設(shè)施。因此，這一土地使用權(quán)的定義為于規(guī)劃用途是住宅的建設(shè)用地之上，建設(shè)住宅以及相應(yīng)附屬設(shè)施，而且擁有占有、使用與收益之權(quán)利。

建設(shè)用地使用權(quán)這個(gè)法律術(shù)語，事實(shí)上物權(quán)法正式頒行以前，學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的稱呼，始終存在著不小的分歧。國(guó)內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)究其本質(zhì)而言，同大陸法系所規(guī)定的地上權(quán)概念極為相似，可是因?yàn)閲?guó)內(nèi)的土地使用權(quán)和西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家所規(guī)定的地上權(quán)兩者形成社會(huì)基礎(chǔ)存在區(qū)別，因此兩者之間有著不小的區(qū)別，用地上權(quán)來指代其實(shí)際上是不適宜的。諸如陳華彬等國(guó)內(nèi)學(xué)界人士指出，我們能夠運(yùn)用基地權(quán)這個(gè)術(shù)語去指代西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家所稱呼的地上權(quán)。另外諸如郭明瑞等知名學(xué)者則指出應(yīng)該繼續(xù)使用土地使用權(quán)這一術(shù)語，其依據(jù)在于以前的國(guó)內(nèi)立法始終使用土地使用權(quán)這一術(shù)語，它的概念于法律實(shí)踐當(dāng)中運(yùn)用范圍最大、時(shí)間最長(zhǎng)、頻率最高，行政機(jī)關(guān)處理業(yè)務(wù)的時(shí)候同樣大規(guī)模運(yùn)用這一術(shù)語，已經(jīng)成為社會(huì)的共識(shí)，因此我國(guó)法律里面應(yīng)該繼續(xù)運(yùn)用土地使用權(quán)這一定義。

按照國(guó)內(nèi)物權(quán)法相關(guān)規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)存在下列兩類設(shè)立方式：其一，國(guó)家劃撥方式給予存在需求的企事業(yè)單位進(jìn)行使用，單位無償獲取建設(shè)用地使用權(quán)，大體沿用過去土地使用權(quán)制度所確定的方式，主體劃撥對(duì)象是關(guān)涉公共利益的行業(yè)，諸如醫(yī)療、教育等，此類形式能夠被叫做行政劃撥設(shè)立；其二，國(guó)家使用招拍掛等方式公開出讓建設(shè)用地使用權(quán)，作為使用權(quán)人必須按規(guī)定繳納土地出讓金有償使用，這一形式能夠被叫做市場(chǎng)出讓設(shè)立。筆者在這里所要探討的實(shí)際上即為市場(chǎng)出讓形式所設(shè)立的住宅建設(shè)用地使用權(quán)。

二、我國(guó)城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度存在的問題

《物權(quán)法》第149條規(guī)定：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。但是對(duì)于續(xù)期次數(shù)、有償與無償?shù)柔槍?duì)如何續(xù)期的問題并沒有細(xì)致說明。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于自動(dòng)續(xù)期的系列問題展開了探討。

高富平先生所撰寫的《物權(quán)法講義》一書里面指出，我國(guó)物權(quán)法所確立的住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度實(shí)際上是建立在我國(guó)特色的實(shí)際國(guó)情之上的正確選擇。自動(dòng)續(xù)期的基本含義是，在居住用途的土地使用權(quán)到期之后，房屋所有權(quán)人（即土地使用權(quán)人）無須與出讓人（國(guó)家）重新簽訂合同即可以繼續(xù)使用土地。其中許多規(guī)則尚不明晰，需要討論并確立相應(yīng)規(guī)則，從以下方面進(jìn)行了論述：一是怎么去區(qū)別住宅與非住宅兩類土地使用權(quán)；二是自動(dòng)續(xù)期適用范圍：一般唯有存在期限的建設(shè)用地使用權(quán)方存在屆滿續(xù)期這一問題，也就是僅僅針對(duì)存在確定期限的出讓土地使用權(quán)。

關(guān)于續(xù)期費(fèi)用問題，有學(xué)者認(rèn)為，物權(quán)法草案第四稿曾經(jīng)有需要繳納使用費(fèi)，之后被刪除。顯然繼續(xù)繳納使用金方式很不現(xiàn)實(shí)，可以采取繳納稅收方式替代之。（高富平，2011）有學(xué)者認(rèn)為：根據(jù)中國(guó)國(guó)情不收費(fèi)是合理的。由于國(guó)內(nèi)實(shí)行的是土地國(guó)有制，土地使用權(quán)按照規(guī)定繳納了相應(yīng)年限費(fèi)用，必須同時(shí)考量到普通民眾的民生問題。關(guān)于續(xù)期期限，其認(rèn)為不要有期限限制，即為永久自動(dòng)延期。若之后國(guó)家按照公共利益等正當(dāng)需要取得所有權(quán)，可以依照征收制度進(jìn)行處理。（李永軍，2016）有學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)交出讓金的做法是不合理的，其減損了公民的權(quán)利，增加了自然人的義務(wù)。（劉保玉，2016）

關(guān)于續(xù)期的期限問題，有學(xué)者認(rèn)為，自動(dòng)續(xù)期意味著續(xù)期期限與房屋的安全使用期限相同（高富平，2011）；有的學(xué)者的看法是，物權(quán)法149條所確定的自動(dòng)續(xù)期表明不會(huì)出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)由于存續(xù)期間屆滿進(jìn)而消滅的效果（崔建遠(yuǎn)，2014）?？墒?，另外部分學(xué)者的看法是，存續(xù)期滿以后，原來的建設(shè)用地使用權(quán)是不是會(huì)歸于消滅，實(shí)際上是由合同兩方意志所決定的。（高圣平，2016）

總而言之，國(guó)內(nèi)學(xué)界有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期方面的研究最主要是聚焦于建設(shè)用地使用權(quán)制度研究、同宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等的對(duì)比分析、使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期出現(xiàn)的問題與處理原則等。

三、完善我國(guó)城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的建議

（一）堅(jiān)持公有制土地歸國(guó)家所有

中國(guó)作為社會(huì)主義制度國(guó)家，堅(jiān)持土地公有制，其中城市土地屬于國(guó)有。進(jìn)入改革開放之后，國(guó)內(nèi)以公有制為基礎(chǔ)迅速構(gòu)建了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，調(diào)節(jié)了生產(chǎn)關(guān)系，大力推動(dòng)了生產(chǎn)力進(jìn)步，我國(guó)的綜合國(guó)力與人民生活水平都得到了巨大的提高，取得了舉世矚目的成績(jī)。中國(guó)可以長(zhǎng)久的維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，實(shí)際上是眾多要素合力的成果，這里面很重要的一個(gè)要素即為城市土地實(shí)行國(guó)家所有制，該制度使得國(guó)家能夠依照自身的發(fā)展需求有效地調(diào)節(jié)控制土地的利用，特別是土地開利用效率上擁有土地私有制所無法比擬的優(yōu)點(diǎn)，大大的推動(dòng)了國(guó)內(nèi)工業(yè)化與城市化進(jìn)程。因此，今后還必須保持土地公有制，確保城市土地國(guó)有制。

（二）續(xù)期需收費(fèi)

國(guó)內(nèi)的物權(quán)法并未就住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆期之時(shí)續(xù)期是不是應(yīng)該給付費(fèi)用做明確規(guī)定，當(dāng)前還有著巨大的爭(zhēng)論，部分學(xué)者提出不應(yīng)繳費(fèi)，部分學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)。前一種觀點(diǎn)的理由在于因?yàn)榉擅鞔_指出這類土地使用權(quán)期滿以后自動(dòng)續(xù)期，因此作為使用權(quán)人無需做出任何行為，故無需進(jìn)行繳費(fèi)。并且，作為公民辛勞一生方購(gòu)置一套房子，假如其土地使用權(quán)期滿以后還需繳費(fèi)，會(huì)加大負(fù)擔(dān)，普通公民難以接受這一規(guī)定。

就筆者看來，建設(shè)用地使用權(quán)期滿以后應(yīng)該堅(jiān)持付費(fèi)續(xù)期，原因是土地作為稀缺資源進(jìn)行免費(fèi)使用實(shí)際上是違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。從古到今，土地都屬于最主要的生產(chǎn)資料，并且屬于非可再生資源，如此伴隨城市規(guī)模的日益擴(kuò)張，土地資源必然會(huì)越發(fā)稀少，其價(jià)值對(duì)應(yīng)的不斷增加，所以應(yīng)該付費(fèi)進(jìn)行適用。此外，政府實(shí)際上是土地財(cái)政，地方政府財(cái)政收入當(dāng)中的土地出讓金比重極高，部分地方政府乃至完全依靠土地出讓金維持財(cái)政，假如期滿免費(fèi)續(xù)期肯定會(huì)損害到地方政府財(cái)政收入穩(wěn)定，進(jìn)而影響到政府工作。

（三）收費(fèi)需低價(jià)

關(guān)于收費(fèi)，最重要的便是收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)民眾而言，大家毫無疑問都想要可以低收費(fèi)乃至不收費(fèi)，可是由于地方政府需要土地帶來財(cái)政收入，因此想要收費(fèi)，可是假如收費(fèi)太多，必然會(huì)導(dǎo)致民眾負(fù)擔(dān)加重，無益于政策的落實(shí)，乃至導(dǎo)致社會(huì)矛盾的爆發(fā)。就筆者看來，國(guó)內(nèi)在住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的時(shí)候確定土地使用費(fèi)方面應(yīng)該借鑒香港模式，其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該不高，不可以使普通大眾承受過大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，要確保民生。香港所采取的續(xù)期付費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是房產(chǎn)年租金的1.5%，這種模式使用了很多年，已然為香港社會(huì)所認(rèn)可。

就筆者看來，國(guó)內(nèi)城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度能夠從下列幾個(gè)視角出發(fā)加以健全：（1）建設(shè)用地使用權(quán)期滿以后地上房屋屬于業(yè)主所有，國(guó)家收走房產(chǎn)必須對(duì)業(yè)主給予合理補(bǔ)償；（2）土地國(guó)有，建設(shè)用地使用權(quán)期滿以后續(xù)期必須繳納費(fèi)用，可是費(fèi)用不可過高；（3）聯(lián)系房屋安全評(píng)估和城市發(fā)展規(guī)劃確定續(xù)期期限和次數(shù)；（4）整合目前已有資源，構(gòu)建統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)電子信息登記網(wǎng)絡(luò)，健全其功能，提高服務(wù)水準(zhǔn)與工作效率。最后拿出于法有據(jù)、于情有理、于民有益的具體解決方案，早日消除盤桓公眾心頭的憂慮，讓居民安居樂業(yè)。

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