地方政府法治化實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與路徑研究

楊鵬

摘要：加快法治政府建設(shè)，大力推進(jìn)全面依法行政，這是當(dāng)前地方政府管理服務(wù)職能轉(zhuǎn)型的基本要求。本文針對地方政府法治化建設(shè)有關(guān)問題，首先概述了地方政府法治化建設(shè)的基本內(nèi)涵以及目標(biāo)要求，進(jìn)而深入分析了我國地方政府法治化建設(shè)面臨的實(shí)踐困境，并就推進(jìn)地方政府法治化建設(shè)的實(shí)踐路徑，進(jìn)行了相關(guān)探討。

關(guān)鍵詞：地方政府；法治化；目標(biāo)；路徑

中圖分類號：D630；D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）02-0049-03

一、引言

黨的十八屆四中全會專題研究了全面推進(jìn)依法治國重大若干問題，提出了建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會一體化的目標(biāo)體系，對國家的整體法制建設(shè)進(jìn)行了完備的頂層設(shè)計(jì)。依法治國是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，推進(jìn)法治國家建設(shè)，對地方政府法治化建設(shè)也提出了一系列的全面系統(tǒng)要求，只有堅(jiān)持以中央層面依法治國的整體規(guī)劃為指導(dǎo)，按照各地實(shí)際加快推進(jìn)地方法治政府建設(shè)，依法治國這項(xiàng)基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性的工作才能得到順利推進(jìn)，依法治國的建設(shè)水平才能不斷提升。

二、地方政府法治化的基本內(nèi)涵要求

地方政府作為國家權(quán)力的地方執(zhí)行機(jī)關(guān)，推進(jìn)地方政府的法治環(huán)建設(shè)，也就是要堅(jiān)持在黨領(lǐng)導(dǎo)各級政府法治建設(shè)核心地位的基礎(chǔ)上，按照憲法和法律要求，建立權(quán)責(zé)法定、公正廉潔的法治政府，保證地方政府的基本職能、決策機(jī)制、行政執(zhí)法、權(quán)力運(yùn)行、行政事務(wù)等都在憲法和法律法規(guī)框架內(nèi)運(yùn)作。我國作為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，在地方政府法治化建設(shè)的推進(jìn)中，也有著我們社會主義國家獨(dú)有的政治特色和優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）我國地方政府法治化建設(shè)中更加注重對人民群眾權(quán)利和自由的保障。我國政府本質(zhì)屬性就是人民政府，政府權(quán)力行使的初衷就在于保障和維護(hù)人民群眾的權(quán)利和自由，因而這也是我國地方政府推進(jìn)法治化建設(shè)的應(yīng)有之義。

（二）我國地方政府法治化建設(shè)中更注重體現(xiàn)政治制度優(yōu)勢。我們國家的社會主義制度是國家經(jīng)濟(jì)和政治制度的基礎(chǔ)，這一制度優(yōu)勢也是中國特色，在地方政府法治化建設(shè)過程中，就要堅(jiān)持按照社會主義制度優(yōu)勢，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的要求，不斷推進(jìn)完善。

（三）我國地方政府法治化建設(shè)必須突出堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。共產(chǎn)黨是中國特設(shè)社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在推進(jìn)地方政府法制化的建設(shè)過程中，必須堅(jiān)持這一核心基礎(chǔ)，堅(jiān)持以制度自信、理論自信、道路自信、文化自信，穩(wěn)步推進(jìn)法治政府建設(shè)。

（四）我國地方政府法治化建設(shè)更加注重頂層設(shè)計(jì)引導(dǎo)。依法治國是我國推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，我國推進(jìn)法治政府建設(shè)，就要立足于全面深化改革各項(xiàng)要求，對法治政府建設(shè)進(jìn)行了統(tǒng)籌和規(guī)劃。

三、地方政府法治化目標(biāo)要求分析

按照我國十八屆四中全會精神要求，推進(jìn)地方政府法治化建設(shè)，在具體的目標(biāo)要求上，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）建設(shè)法治行政型政府。長期以來，我國地方政府行政職能發(fā)揮方面，很多時候還是通過政策來推進(jìn)社會治理。推進(jìn)地方政府法制化建設(shè)，重要的內(nèi)容就是要逐步推進(jìn)地方政府從政策行政向依法行政轉(zhuǎn)變，行政過程決不能以政策代替法律、支配法律。在這方面，作為地方政府就要在加強(qiáng)法律內(nèi)涵建設(shè)、規(guī)范政策運(yùn)作體系上下功夫，要確保地方政府管理服務(wù)的各個領(lǐng)域都有著邏輯嚴(yán)密、便于遵循的法律，并堅(jiān)持法治原則來制定執(zhí)行政策，促進(jìn)形成地方政府管理服務(wù)過程中政策和法律之間的良性互動。

（二）建設(shè)權(quán)力約束型政府。建設(shè)法治政府，核心就是對政府的權(quán)力進(jìn)行制約，保證政府權(quán)力在法律界限內(nèi)運(yùn)作。要堅(jiān)持法律優(yōu)先對地方政府行為進(jìn)行約束，以法律授予的權(quán)力作為行政機(jī)關(guān)權(quán)力的來源，確保每一項(xiàng)行政權(quán)力的行使，都有著法律依據(jù)，按照法律對行政機(jī)關(guān)權(quán)力的范圍和要求行使，真正做到職權(quán)法定、越權(quán)無效，進(jìn)而保證地方政府在行使行政權(quán)力活動的時候，自覺地對照法律依據(jù)，保證行政權(quán)力運(yùn)作流程的主體合法、權(quán)力運(yùn)作程序合法、執(zhí)法內(nèi)容合法。

（三）建設(shè)權(quán)責(zé)對等型政府。推動地方政法法制化建設(shè)，既要保證地方政府的權(quán)力受到法律約束，同時也要確保必須履行的責(zé)任得到充分履行，真正發(fā)揮公共權(quán)力服務(wù)群眾的作用。一方面，應(yīng)該按照政府進(jìn)行社會管理的需要，依法行使法律賦予的自由裁量權(quán)，承當(dāng)份內(nèi)的職責(zé)義務(wù)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共秩序、公民權(quán)益進(jìn)行維護(hù)，為人民群眾提供高水平的公共服務(wù)。另一方面，在地方政府自由裁量權(quán)的運(yùn)作過程中，必須做到嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，決不能借口維護(hù)公共秩序?yàn)E用自由裁量權(quán)。

（四）建設(shè)誠信廉潔型政府。建設(shè)誠信、高校、鏈接的政府，是地方政府推進(jìn)法治建設(shè)的基本取向。體現(xiàn)出地方政府法治化建設(shè)過程中的誠信，就要對地方政府行政運(yùn)作的理念、制度和行為進(jìn)行約束，保證地方政府在行政活動過程中，堅(jiān)持維護(hù)法律尊嚴(yán)，帶頭遵法守法，在維護(hù)法治精神過程中，進(jìn)一步提高地方政府的公信力和執(zhí)行力。另一方面，推進(jìn)地方政府法治化建設(shè)，地方政府就要帶頭模范遵法守法，在法治化建設(shè)推進(jìn)過程中，必須堅(jiān)持反腐倡廉這一主題，嚴(yán)格落實(shí)法治建設(shè)對地方政府權(quán)力控制制約，以黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)建立以權(quán)力制約權(quán)力的用權(quán)監(jiān)督體系，防范貪腐問題發(fā)生。

四、地方政府法治化建設(shè)面臨的困境分析

現(xiàn)階段，雖然我國地方政府法治化建設(shè)取得了不少的成績，但同時也出現(xiàn)了不少問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）地方政府的法制觀念落后，行政管理中對法治思維和法治方式運(yùn)用不夠?，F(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，在新常態(tài)下，社會管理過程中面臨的各種內(nèi)部矛盾越來越多，一些地方政府在解決這些內(nèi)部矛盾，處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項(xiàng)問題的過程中，往往存在著高度依賴行政手段的問題，在依靠法治思維，運(yùn)用法治方式解決各類矛盾問題上，凸顯了能力不足的問題。

（二）社會價值的日益多元化對于地方政府推進(jìn)法治化建設(shè)帶來了新的困難?，F(xiàn)代社會上的價值和利益多元化問題日益突出，社會管理過程中民眾維權(quán)意識不斷增強(qiáng)，在這種情況下，要求政府必須妥善的運(yùn)用好各種法律手段，來對社會范圍內(nèi)存在的一些不穩(wěn)定因素進(jìn)行積極地化解，特別是一方面要求地方政府必須規(guī)范、公正的行使公權(quán)力，同時在決策處理問題的過程中也必須高效、有序，落實(shí)難度較大。

（三）地方政府的執(zhí)法與立法方面還存在不少問題。在立法方面，現(xiàn)在存在的較為突出問題就是地方政府重視權(quán)力，輕視立法，有些時候一些政府規(guī)章和行政法規(guī)只是被作為管理手段或者是工具，維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性方面還有不少的問題。在地方政府的執(zhí)法方面，還存在著執(zhí)法效果較差、執(zhí)法存在趨利性以及執(zhí)法過程中存在人治現(xiàn)象等一系列的問題。

（四）地方政府決策在一定程度上存在著失范的問題。推進(jìn)地方政府法制化建設(shè)，現(xiàn)在面臨的最大困難就是地方政府決策程序的法治化程度水平不高，依法決策方面還存在著制度依據(jù)不全面的問題，造成了地方政府在決策的過程中容易出現(xiàn)盲目性。同時，地方政府的決策責(zé)任制度還不夠完善，在出現(xiàn)決策失誤以后，追責(zé)問責(zé)執(zhí)行力度不夠，在決策失誤責(zé)任人確認(rèn)以及責(zé)任約束方面還需要加強(qiáng)管理。

地方政府推進(jìn)法治化建設(shè)過程中出現(xiàn)的這些問題，因素主要有三方面：第一，是受到經(jīng)濟(jì)因素的影響，法治政府的建設(shè)是一項(xiàng)長期系統(tǒng)的工程，很多依法行政工作履行到位，需要較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、資源保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得不到較大的提升改善，建設(shè)法治政府就會面臨硬約束。第二，是受到制度因素的影響，法治政府的建設(shè)，需要一整套的制度體系進(jìn)行配套補(bǔ)充，對地方政府公權(quán)運(yùn)作過程中的資源分配和權(quán)力分配進(jìn)行完善，但是現(xiàn)階段不同層級方面無論是法規(guī)體系建設(shè)，還是在規(guī)章制度體系建設(shè)方面，還有不少的問題。第三，是受到治理理念的影響，很多地方政府長期以來存在著人治的觀念，法制觀念還沒有充分滲透到地方政府社會管理的方方面面，對地方政府法治化建設(shè)的推進(jìn)動力不足。

五、推進(jìn)地方政府法治化建設(shè)的路徑研究

（一）積極培育強(qiáng)化地方政府的法治理念，推進(jìn)地方政府職能法定。樹立牢固的法治理念是推進(jìn)地方政府法治化建設(shè)的重要內(nèi)容。這就要求地方政府在推進(jìn)法治化建設(shè)的過程中，應(yīng)該堅(jiān)決打破傳統(tǒng)的權(quán)力至上或者是權(quán)力本位的人治觀念，堅(jiān)持向法律至上轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)法律在地方政府治理社會中的作用發(fā)揮，確保法律高于其他相關(guān)社會規(guī)范的地位。同時，在推進(jìn)地方政府法治化建設(shè)的進(jìn)程中，還應(yīng)該重點(diǎn)對地方政府的職能以及機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)行法定。首先，對地方政府的各項(xiàng)行政職權(quán)進(jìn)行全面的梳理，凡是沒有法定依據(jù)或者是法律依據(jù)不充分的內(nèi)容及時進(jìn)行清理，保證地方政府各項(xiàng)政策類的相關(guān)規(guī)范文件都是在法律框架范圍內(nèi)，而且經(jīng)過法律確認(rèn)后發(fā)布的。其次，對地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行依法規(guī)范，特別是要注重對有關(guān)的行政職能權(quán)力嚴(yán)格下放，凡是可以通過法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)范化管理的一些行政審批事項(xiàng)，應(yīng)該盡可能的交由基層部門管理，真正讓法律成為規(guī)范地方政府行政的主要決策依據(jù)。

（二）進(jìn)一步完善有關(guān)的法制體系建設(shè)，為地方政府法治化建設(shè)提供基本遵循。推進(jìn)地方政府法制化建設(shè)，在立法方面還有許多工作迫切需要開展。首先，應(yīng)該根據(jù)不同地方政府的實(shí)際情況，加強(qiáng)地方立法，特別是要注重通過立法評估，堅(jiān)持科學(xué)、民主立法，規(guī)范立法程序，真正對地方法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)完善，保障地方法律法規(guī)與國家相關(guān)法律政策相配套，并為地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會管理提供可以遵循的法律依據(jù)。其次，充分發(fā)揮好人大立法的作用，提高人大立法工作的針對性，依靠人大準(zhǔn)確的調(diào)查研究，進(jìn)一步完善依法行政的全局性基礎(chǔ)性工作。同時，在人大立法工作中，還應(yīng)該注重加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法，將立法工作與地方的發(fā)展戰(zhàn)略、頂層設(shè)計(jì)、全面深化改革等充分結(jié)合起來，通過各種具有較強(qiáng)導(dǎo)向性的地方性法規(guī)，促進(jìn)地方政府各項(xiàng)社會治理工作的良好有序。

（三）在地方政府行政能力建設(shè)中充分體現(xiàn)法律的約束作用。在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。因此，推進(jìn)地方政府法治化建設(shè)，關(guān)鍵要落實(shí)好這些要求，把法律的約束力度體現(xiàn)到行政能力中。一是在地方政府的行政決策過程中，要保證行政決策嚴(yán)格遵循憲法、法律以及國家政策法規(guī)，行政決策的整個過程遵循依法、科學(xué)、民主的基本原則，所有行政權(quán)涉及領(lǐng)域以及問題決策裁定，都能體現(xiàn)法律歸屬。二是注重不斷提升地方政府的行政執(zhí)法能力，特別是在地方政府的自由裁量度的把握方面。地方政府的自由裁量權(quán)不允許超出法律所賦予行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，防范出現(xiàn)自由裁量權(quán)濫用的問題。三是應(yīng)該注重不斷提升地方政府的行政服務(wù)能力，打造地方政府誠信、守法、高效的形象，特別是在帶頭遵守和執(zhí)行法律以及接受法律監(jiān)督等方面，加強(qiáng)管理，努力做到嚴(yán)格的依法行政。

（四）建立完善的監(jiān)督體系為法治政府建設(shè)提供保障。加強(qiáng)對政府部門依法行政的考核也是四中全會提出的一項(xiàng)新課題，全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施，加快法治政府建設(shè)，必須加強(qiáng)依法行政的監(jiān)督管理。一方面是進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府依法行政的內(nèi)部監(jiān)督管理，特別是明確政府法制部門的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)限，成立執(zhí)法監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組，以規(guī)范性文件的申請審查、執(zhí)法信息公開、制定和使用行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)的公開為突破口，加大對行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督。同時，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督管理，比如通過對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋等措施，督促實(shí)現(xiàn)依法行政。另一方面，應(yīng)該加強(qiáng)外部監(jiān)督管理。加強(qiáng)公眾監(jiān)督，調(diào)動全社會的力量，充分聽取群眾意見，搭建群眾與政府的交流平臺，引導(dǎo)群眾發(fā)表意見、檢舉不法行為，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。并注重加強(qiáng)加強(qiáng)新聞媒體監(jiān)督，對于新聞媒體曝光的違法違紀(jì)行為要嚴(yán)肅處理，行政部門營主動接受媒體監(jiān)督，并建立暢通合理的答復(fù)機(jī)制，督促實(shí)現(xiàn)依法行政。

六、結(jié)語

法治政府建設(shè)在我國依法治國戰(zhàn)略推進(jìn)中具有非常關(guān)鍵的作用，只有法治政府建設(shè)取得成就，法治國家和法治社會建設(shè)才能不斷向前。順利實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各級地方政府就必須嚴(yán)格遵循依法治國戰(zhàn)略部署要求，堅(jiān)持轉(zhuǎn)變政府管理服務(wù)觀念，創(chuàng)新各項(xiàng)制度建設(shè)，加強(qiáng)地方政府行為約束，促進(jìn)法治政府各項(xiàng)機(jī)制和制度的不斷完善，持續(xù)推動地方政府法治化水平的不斷提高。

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