北極熊保護(hù)法律問(wèn)題的研究

范明遠(yuǎn)

摘要：〖HJ1.3mm〗氣溫普遍變暖，海冰覆蓋面積逐漸萎縮，海水溫度不斷走高等全球變暖帶來(lái)的各種影響威脅著北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，使得北極熊的生存環(huán)境面臨危機(jī)。北極熊保護(hù)問(wèn)題日益受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注?，F(xiàn)有北極熊保護(hù)的法律涉及諸多國(guó)際條約，全球性的國(guó)際公約有針對(duì)北極環(huán)境保護(hù)做出特別的規(guī)定，其中就會(huì)涉及北極熊的保護(hù)。而北極地區(qū)的區(qū)域性條約有針對(duì)北極熊保護(hù)方面做出的規(guī)定，但是大都以“軟法”為主，并具有不成體系性。

關(guān)鍵詞：北極熊；北極五國(guó)；軟法；《保護(hù)北極熊協(xié)議》

中圖分類號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）02-0026-03

一、北極熊生存環(huán)境的現(xiàn)狀

近年來(lái)，北極地區(qū)氣候與地球上其他地區(qū)相比發(fā)生了巨大的變化，冰層覆蓋的面積逐漸縮減、氣溫普遍變暖、海水酸化、臭氧層減少等現(xiàn)象相繼出現(xiàn)。根據(jù)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）的報(bào)告，全球氣候變暖將導(dǎo)致極冰的部分融化和海水熱膨脹，同時(shí)北極地區(qū)氣候變化所帶來(lái)的的后果也將對(duì)全球氣候系統(tǒng)產(chǎn)生影響，引起較大的全球氣候系統(tǒng)的變化。如果存儲(chǔ)在北極冰層的大量淡水流入海洋將導(dǎo)致海平面上升，北極海冰大范圍融化將削弱該地區(qū)反射太陽(yáng)光的能力，進(jìn)而引起氣候變暖。北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)也岌岌可危，這使得北極熊的生存環(huán)境受到巨大威脅。由于北極地區(qū)海水溫度持續(xù)升高，北冰洋的冰面正以前所未有的速度消失，增加了海冰和陸地之間的距離，超出了北極熊游泳的極限，致使其在途中溺水身亡。由于海冰融化，北極熊缺乏海冰的力量的支撐，不能從一個(gè)冰蓋到達(dá)另一個(gè)冰蓋，因此也無(wú)法足夠地狩獵來(lái)補(bǔ)充身體的需要。體質(zhì)的削弱導(dǎo)致北極熊游泳能力日益變差，游泳距離更短，狩獵水平逐漸下降。與此同時(shí)，北極的氣候變化也使得北極熊賴以生存的食物（海豹等生活在北極海冰層下的動(dòng)物）數(shù)量驟減。隨著海冰越來(lái)越薄，也使得北極熊不得不遷徙到更冷的地方。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局的一份報(bào)告預(yù)測(cè)，如果北極海冰以目前的速度融化，北極熊的數(shù)量將在本世紀(jì)中葉減少三分之二，因此也將很難在阿拉斯加地區(qū)看到北極熊的身影。

二、與北極熊保護(hù)有關(guān)的法律制度

現(xiàn)階段不少全球以及區(qū)域性的條約與保護(hù)北極熊有關(guān)，還有個(gè)別北極國(guó)家專門制定有關(guān)保護(hù)北極熊的法律。有一些條約和國(guó)內(nèi)法針對(duì)的北極熊生存環(huán)境的現(xiàn)狀，給予其特別的保護(hù)，在一定程度上對(duì)保護(hù)北極熊有很大的幫助。

（一）《保護(hù)北極熊協(xié)議》以及北極五國(guó)間的合作

由于人類捕獵活動(dòng)的影響，北極熊數(shù)量銳減。為此，1973年北極地區(qū)人口最多的北極五國(guó)（加拿大、丹麥，挪威，美國(guó)和蘇聯(lián)）在奧斯陸簽署了《保護(hù)北極熊協(xié)議》。該協(xié)議禁止隨意、不受監(jiān)管地獵殺北極熊。此外，該協(xié)議成員國(guó)負(fù)責(zé)采取適當(dāng)行動(dòng)，以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，特別是在北極熊數(shù)量較多的地方創(chuàng)建窩點(diǎn)。根據(jù)協(xié)議捕殺北極熊只是保證真正的科學(xué)目的，防止嚴(yán)重干擾北極熊的現(xiàn)存數(shù)量，并且與當(dāng)?shù)鼐用裨趥鹘y(tǒng)領(lǐng)域權(quán)利相結(jié)合。本協(xié)議也規(guī)定成員國(guó)必須禁止出口，進(jìn)口，販賣北極熊毛皮和其他制品，同時(shí)這些成員國(guó)也會(huì)定期分享他們關(guān)于北極熊研究發(fā)現(xiàn)。

北極五國(guó)從2007年起，每?jī)赡暾匍_(kāi)一次如何保護(hù)北極熊的交流和互換意見(jiàn)的會(huì)議，共同承擔(dān)保護(hù)北極熊的責(zé)任。2009年，北極五國(guó)就如何制定管理和保護(hù)北極熊的一系列計(jì)劃達(dá)成一直意見(jiàn)。之后，各國(guó)都開(kāi)始制定自己的保護(hù)計(jì)劃，這些保護(hù)計(jì)劃已成為該北極保護(hù)計(jì)劃的重要基礎(chǔ)。此次北極行動(dòng)計(jì)劃列出了威脅北極熊生存的因素，其中最重要的是氣候變化及其對(duì)北極熊棲息地和食物的影響。針對(duì)諸如此類的威脅，該行動(dòng)計(jì)劃規(guī)定了一系列基本原則和政策并以合作組織的名義發(fā)出聲明，要求各國(guó)提高其管理能力，以適應(yīng)國(guó)情，加強(qiáng)其管理。為了對(duì)北極熊進(jìn)行更為有效的保護(hù)，該行動(dòng)計(jì)劃建議加強(qiáng)對(duì)北極熊的科學(xué)研究和檢測(cè)，并且在也讓北極地區(qū)原住民也參與行動(dòng)計(jì)劃，運(yùn)用他們的傳統(tǒng)知識(shí)以利于對(duì)北極熊保護(hù)。俄羅斯還將北極熊的保護(hù)納入其北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃中，在其北極地區(qū)為北極熊棲息地建立了廣闊的自然保護(hù)區(qū)。此外，俄羅斯也一直在北極地區(qū)進(jìn)行垃圾清理清，特別是對(duì)因科學(xué)研究，生活臨時(shí)搭建的建筑物，后來(lái)又被遺棄的垃圾進(jìn)行清理，以盡可能修復(fù)被破壞的北極自然環(huán)境。

繼2008年《瀕危物種法案》將北極熊列入受威脅動(dòng)物清單之后，美國(guó)還制定了《北極熊保護(hù)管理計(jì)劃草案》，其中涵蓋了管理北極熊種群的五項(xiàng)戰(zhàn)略，其中包括：保護(hù)北極熊的棲息地；支持北極熊國(guó)際保護(hù)工作；減少石油泄漏的風(fēng)險(xiǎn)；管理人類與北極熊之間的沖突，管理阿拉斯加地區(qū)原住民狩獵；并且控制全球溫室氣體水平，以達(dá)到適宜北極熊恢復(fù)和保護(hù)的水平。同時(shí)，在保護(hù)俄羅斯楚科塔地區(qū)及弗蘭格爾島上的北極熊種群的棲息地問(wèn)題上，加強(qiáng)與俄羅斯的合作。

除了北極五國(guó)的行動(dòng)，諸如世界野生動(dòng)物基金會(huì)等相關(guān)國(guó)際組織也投入了大量資金支持北極熊生活環(huán)境的科學(xué)研究，并呼吁保護(hù)北極熊。環(huán)北極五國(guó)及相關(guān)組織又于2013年舉行了一次國(guó)際論壇，該論壇對(duì)《保護(hù)北極熊協(xié)議》簽署的40年以來(lái)各國(guó)的成就和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)北極熊北極熊的生存現(xiàn)狀、面臨的威脅進(jìn)行了討論。2015年9月2日，北極國(guó)家在格陵蘭伊盧利薩特召開(kāi)了北極國(guó)家會(huì)議。會(huì)上，加拿大，丹麥（格陵蘭），挪威，俄羅斯和美國(guó)五國(guó)通過(guò)了“保護(hù)北極熊及其棲息地行動(dòng)計(jì)劃”。該行動(dòng)計(jì)劃為期10年，旨在保護(hù)和管理北極熊及其棲息地。同時(shí)，該計(jì)劃也確認(rèn)了因紐特人的捕獵北極熊的權(quán)利，并認(rèn)為海冰融化以及來(lái)源于北極南部地區(qū)的疾病是導(dǎo)致北極熊數(shù)量急劇減少的主要原因，并表示目前有1/2以上的北極熊種群是跨國(guó)界的活動(dòng)的。因此，加強(qiáng)北極熊保護(hù)的國(guó)際間合作對(duì)于確保其種群繁衍生存起著至關(guān)重要的作用。

（二）《國(guó)際瀕臨絕種動(dòng)植物貿(mào)易公約》

《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（以下簡(jiǎn)稱CITES）簽署于1973年，生效于1975年7月1日。該公約是管理瀕危物種國(guó)際貿(mào)易的多邊環(huán)境協(xié)議，屬于國(guó)際法，其宗旨是為了預(yù)防瀕危物種因國(guó)際貿(mào)易而遭到過(guò)度開(kāi)發(fā)乃至滅絕。CITES所管理的對(duì)象包括三個(gè)附錄：附錄一納入了受影響和可能受貿(mào)易影響的所有瀕危物種，目前該附錄中共納入890多個(gè)物種，包括老虎、大象、熊等，公約嚴(yán)格禁止其商業(yè)性的國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)。附錄二納入了雖然目前沒(méi)有成為瀕危物種，但如果不對(duì)其貿(mào)易嚴(yán)加管理及嚴(yán)防危害其生存的非法利用，就有成為瀕危物種的可能。當(dāng)前，該附錄中納入了33000多個(gè)物種，其中包括穿山甲、河馬、海馬等，針對(duì)這些物種的國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)受到了嚴(yán)格限制。附錄三納入任何締約方認(rèn)為屬于其管轄范圍內(nèi)，受管理并應(yīng)防止或限制開(kāi)發(fā)和利用以及需要與其他締約方合作控制貿(mào)易的物種。目前，附錄中包括160多種物種，其中包括在一定程度上出口受到限制的國(guó)內(nèi)烏龜物種。CITES為這些物種的國(guó)際貿(mào)易管理制定了共同的標(biāo)準(zhǔn)和程序，特別是允許簽發(fā)進(jìn)出口證書，并允許締約國(guó)采取比CITES更嚴(yán)格的國(guó)內(nèi)措施。

在該公約下下減少國(guó)際商業(yè)貿(mào)易的建議，不會(huì)對(duì)原住民以生計(jì)為目的的捕獵產(chǎn)生影響。幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，住在北冰洋地區(qū)的當(dāng)?shù)鼐用褚恢倍荚诓东C北極熊，以獲取其毛皮和肉。早前，美國(guó)和俄羅斯已共同提出將北極熊從公約附錄二轉(zhuǎn)移到附錄一的提議，以此來(lái)完善北極熊保護(hù)體制，避免國(guó)際商業(yè)貿(mào)易。該公約締約方必須挺身表達(dá)他們的顧慮，以此來(lái)保護(hù)全世界的北極熊。但是歐盟已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，在2008年禁止進(jìn)口加拿大凱恩盆地和巴芬群島北極熊種群時(shí)，一些加拿大狩獵變得不可持續(xù)。今天，只有一個(gè)歐盟成員國(guó)——丹麥（格陵蘭）有北極熊存在。在格陵蘭，雖然以生計(jì)為目的利用北極熊是被允許的，但格陵蘭主動(dòng)禁止了將北極熊出口到國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)行商業(yè)貿(mào)易。同樣，將北極熊轉(zhuǎn)移到該公約附錄一不會(huì)對(duì)歐盟國(guó)家管理北極熊產(chǎn)生很大影響，因而很難理解為什么這些國(guó)家不會(huì)支持這樣一項(xiàng)重要提議。因?yàn)檫@種轉(zhuǎn)移不會(huì)禁止北極熊捕獵，亦不會(huì)禁止獵物的跨國(guó)轉(zhuǎn)移，而僅僅是要求進(jìn)口國(guó)家鑒別出捕獵活動(dòng)是否是在一種對(duì)環(huán)境負(fù)責(zé)的方式下進(jìn)行，當(dāng)然獵人們也應(yīng)當(dāng)對(duì)這事關(guān)重大的附錄一名單表示支持。將北極熊列入CITES附錄一，并不會(huì)影響當(dāng)?shù)鼐用窭^續(xù)以狩獵北極熊為生計(jì)的生活方式，只會(huì)阻止北極熊及其制品在國(guó)際市場(chǎng)上的商業(yè)貿(mào)易活動(dòng)。這種國(guó)際商業(yè)貿(mào)易活動(dòng)具有不可持續(xù)性。將北極熊列入該公約附錄一亦不會(huì)阻止加拿大國(guó)民或外籍人士進(jìn)行捕獵活動(dòng)。首先，該公約只是管理限制此類國(guó)際貿(mào)易，如果北極熊作為獵物并留在加拿大境內(nèi)，將不受該公約影響。第二，該公約并不禁止非商業(yè)屬性的國(guó)際交易，例如只是將獵物從加拿大轉(zhuǎn)移到其他國(guó)家。總而言之，不論是加拿大還是其他地方，這種轉(zhuǎn)移不會(huì)影響到當(dāng)?shù)鼐用褚陨?jì)為目的的捕獵，所以該公約將北極熊列入附錄一不會(huì)對(duì)這種傳統(tǒng)的北極熊利用方式產(chǎn)生任何影響。

（三）《養(yǎng)護(hù)和管理阿拉斯加-楚科齊北極熊數(shù)量協(xié)定》

全球變暖造成北極熊的棲息地北極冰蓋不斷縮小，生活在阿拉斯加與俄羅斯最東北端的楚科奇半島之間的北極熊，目前的數(shù)量可能只有2000頭或更少。因此，2000年美俄共同簽署了《養(yǎng)護(hù)和管理阿拉斯加-楚科齊北極熊數(shù)量協(xié)定》，該協(xié)定于2007年生效。由美國(guó)魚類和野生動(dòng)物管理局及其俄羅斯的合作伙伴——俄羅斯自然資源與環(huán)境部分別為兩國(guó)負(fù)責(zé)管理阿拉斯加-楚科齊地區(qū)北極熊的合作項(xiàng)目的主導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)。根據(jù)這項(xiàng)協(xié)議還同時(shí)成立了美國(guó)-俄羅斯北極熊委員會(huì)，由兩國(guó)政府和土著居民的代表組成，旨在為阿拉斯加和楚科奇半島土著居民從事可持續(xù)維持生計(jì)的北極熊狩獵活動(dòng)設(shè)定限額，該委員會(huì)設(shè)定的年度捕獲限額為58頭北極熊。在楚科奇半島上合法狩獵北極熊預(yù)期將使偷獵行為減少，這種合法狩獵只有在島上建立監(jiān)管與執(zhí)法制度后才會(huì)開(kāi)始。除了北極熊外，更往北的地區(qū)的許多其他物種也已受益于美國(guó)與俄羅斯在野生動(dòng)物保護(hù)方面的合作。兩國(guó)的科學(xué)家還在針對(duì)北極熊保護(hù)研究課題上進(jìn)行合作，參與這些聯(lián)合項(xiàng)目的俄羅斯與美國(guó)自然保護(hù)專家的雙向聯(lián)系繼續(xù)使他們不僅能獲取有價(jià)值的科學(xué)數(shù)據(jù)，而且還能加強(qiáng)個(gè)人關(guān)系和專業(yè)交流。

（四）《美國(guó)瀕臨滅絕物種保護(hù)法》

2005年2月16日，美國(guó)內(nèi)政部秘書處收到了一份來(lái)自生物多樣性中心的請(qǐng)?jiān)笗?，該?qǐng)?jiān)笗髮⒈睒O熊列為“受威脅”物種，以便于重點(diǎn)保護(hù)北極熊。2008年5月15日，美國(guó)內(nèi)政部魚類和野生動(dòng)物管理局（以下簡(jiǎn)稱FWS）作出了一個(gè)裁決。該裁決提出將北極熊列為“受威脅”物種，并于2007年1月9日在《聯(lián)邦登記》上公布了將北極熊列為《瀕危物種法》保護(hù)下的“受威脅”物種的議案，以利于對(duì)北極熊的保護(hù)。在美國(guó)馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保局案中，《清潔空氣法》被用來(lái)督促聯(lián)邦環(huán)保局出臺(tái)控制溫室氣體排放規(guī)則并獲得了成功。由于北極熊保護(hù)牽涉氣候變化問(wèn)題，將北極熊列入《瀕危物種法》保護(hù)下的“受威脅“物種的一系列訴訟案是美國(guó)國(guó)內(nèi)繼該案后又一重要的氣候變化訴訟案。由于冰層是北極熊賴以生存的棲息地，而溫室氣體人為排放導(dǎo)致的氣候變化問(wèn)題是北極冰層的迅速消融的主要原因。根據(jù)《瀕危物種法》第9條，任何人的任何導(dǎo)致該物種生境退化的騷擾行為都應(yīng)被禁止。因此，我們也期待北極熊案能使《瀕危物種法》成為對(duì)抗氣候變化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要法律武器。

三、北極熊保護(hù)現(xiàn)行法律的不足

（一）“軟硬兼施”治理模式缺乏約束力

全球性的國(guó)際公約有針對(duì)北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出特別的規(guī)定，其中就涉及北極熊的保護(hù)問(wèn)題，北極地區(qū)的區(qū)域性條約也對(duì)北極熊保護(hù)方面做出專門的規(guī)定，有關(guān)北極熊保護(hù)的一系列法律大都以“軟法”為主。目前，保護(hù)北極熊最有效的合作方式是加強(qiáng)環(huán)北極國(guó)家之間的合作，但是北極熊保護(hù)一直被迫服從于各國(guó)主權(quán)，這就導(dǎo)致其屬于是“低級(jí)政治”的窘境。宣言、協(xié)議、項(xiàng)目等是當(dāng)前環(huán)北極國(guó)家間合作的主要形式，而非公法或條約，其法律地位大大降低。以“軟法”的形式實(shí)施的國(guó)際合作機(jī)制也缺乏強(qiáng)有力的保證，對(duì)許多問(wèn)題沒(méi)有明確的承諾，很難去應(yīng)對(duì)全球環(huán)境日趨惡劣對(duì)北極熊生存環(huán)境所造成的損害。而且，當(dāng)前北極各國(guó)對(duì)于北極熊保護(hù)方面的規(guī)定也不一致，且各條約在適用范圍、權(quán)利義務(wù)、調(diào)整方式等方面的規(guī)定也都不盡相同，這就造成了各個(gè)條約間的沖突，這不利于條約的適用。此外，許多條約沒(méi)有關(guān)于履行締約國(guó)義務(wù)的強(qiáng)制性規(guī)定，這極大地影響了條約行動(dòng)的實(shí)際效果。北極國(guó)家特別是在北極擁有主權(quán)利益的國(guó)家，都制定了保護(hù)北極熊的法律，但這些國(guó)家所制定的法律常常向其國(guó)家主權(quán)的利益傾斜，最終導(dǎo)致這些法律與有關(guān)國(guó)際條約相沖突。在這種情況下，關(guān)于北極熊保護(hù)方面的法律中，以各國(guó)磋商為基礎(chǔ)的、沒(méi)有法律約束力的軟法規(guī)定發(fā)揮了重要的作用，使得各國(guó)間在北極熊保護(hù)問(wèn)題上采用軟法和硬法協(xié)同治理，以軟法推動(dòng)硬法制定。

（二）北極熊保護(hù)法律制度的不完整性

氣候變化及其對(duì)北極熊生存環(huán)境的影響引起了全球的關(guān)注，但關(guān)于北極熊保護(hù)的國(guó)際公約，條約和協(xié)定以及在北極國(guó)家對(duì)北極熊保護(hù)缺乏全面的立法和宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)注。整個(gè)北極地區(qū)沒(méi)有制定統(tǒng)一的國(guó)際條約加強(qiáng)對(duì)北極熊的保護(hù)，對(duì)于北極熊的保護(hù)大多也只是通過(guò)保護(hù)北極環(huán)境相關(guān)的法律來(lái)解決。與此同時(shí)，北極各國(guó)簽署了關(guān)于保護(hù)北極熊的多邊協(xié)定，北極國(guó)家也通過(guò)其國(guó)內(nèi)立法加強(qiáng)對(duì)北極熊的保護(hù)，但現(xiàn)實(shí)情況是，大量有關(guān)北極的國(guó)際條約并沒(méi)有把保護(hù)北極熊納入其法律保護(hù)的范圍之內(nèi)。然而，在整個(gè)北極環(huán)境保護(hù)法律制度的建設(shè)中也存在著這種零散的立法模式，北極地區(qū)是一個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境體系，如果沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)際條約就無(wú)法以一個(gè)整體的方式對(duì)整個(gè)北極地區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)的保護(hù)。相比之下，《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》的保護(hù)范圍則涵蓋了整個(gè)南極的生態(tài)系統(tǒng)。因此，現(xiàn)有的北極法律制度只能在一定程度上緩解北極污染問(wèn)題以及遏制北極熊滅絕的態(tài)勢(shì)，不能從根本上解決北極熊逐漸惡劣的生存環(huán)境問(wèn)題，也無(wú)法維護(hù)北極環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。雖然許多全球性條約適用于北極，例如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，但這些條約并非專為北極地區(qū)而設(shè)定的，并且不能考慮到北極的特殊性，相比南極環(huán)境保護(hù)北極環(huán)境保護(hù)法制度亟待完善。

四、小結(jié)

北極熊保護(hù)的問(wèn)題并非一朝一夕就能解決的，北極環(huán)境問(wèn)題是全球氣候變化的政治博弈中最為棘手的問(wèn)題之一，其中北極熊已成為北極氣候變化危害的標(biāo)志性形象。從整個(gè)北極地區(qū)來(lái)看來(lái)說(shuō)，不僅只有北極熊生存環(huán)境面臨破環(huán)，在整個(gè)北極地區(qū)的動(dòng)植物的生存環(huán)境都面臨著危機(jī)。因此，要想解決北極熊生存環(huán)境問(wèn)題，要從保護(hù)整個(gè)北極地區(qū)的環(huán)境開(kāi)始。但是和保護(hù)北極熊法律制度一樣，現(xiàn)有北極法律以“軟法”為主，缺乏整體性；北極諸多環(huán)境法律存在于不同法域，不成體系性。同時(shí)，目前科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平還不能足夠精確地運(yùn)用于北極地區(qū)，這并不意味著不開(kāi)展有關(guān)北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、法律和政治方面的行動(dòng)。惟有各國(guó)參能夠懷著和平共處的理念去構(gòu)建北極地區(qū)的法律地位，竭盡全力去營(yíng)造一個(gè)安全和諧的北極，加強(qiáng)北極地區(qū)的國(guó)際法律上的合作，這樣才能更有利于北極熊的保護(hù)。

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