公投后意大利政局走向及對歐洲的影響

2016年12月4日，意大利就憲法改革舉行全民公投。公投以“慘敗”收場。隨后，該國總理倫齊履行先前承諾宣布辭職。中長期而言，意大利憲法改革公投失敗不僅不利于自身政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對于歐洲經(jīng)濟(jì)政治前景亦會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。分析在民意背后起推動(dòng)作用的歷史文化、政治文化、政治經(jīng)濟(jì)、國際環(huán)境等重要因素由此變得非常必要。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.01.015

2016年12月4日，意大利就憲法改革舉行全民公投。鑒于近兩年歐洲一體化進(jìn)程陷入低谷，作為歐元區(qū)第三大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是公共債務(wù)規(guī)模最大的成員國，意大利舉行此次公投受到國際社會(huì)與金融市場的廣泛關(guān)注，甚至被認(rèn)為是年內(nèi)繼英國脫歐公投后影響歐洲一體化前景的最重大事件。最終計(jì)票結(jié)果顯示，投“否”的民眾比率高達(dá)59.1%，較之投“是”的民眾比率高出接近20個(gè)百分點(diǎn)，公投以“慘敗”收場。隨后，該國總理倫齊履行先前承諾宣布辭職。由于此前各方對公投結(jié)果普遍持悲觀預(yù)期，并相應(yīng)做了預(yù)案，此次公投最終并未演變成真正意義上的“黑天鵝”事件。從經(jīng)濟(jì)上看，公投結(jié)果出爐后意大利國債收益率進(jìn)一步攀升，此前已明顯走低的歐元再次大跌，但是并未造成金融市場混亂崩潰。從政治上看，總統(tǒng)馬塔萊拉果斷授權(quán)原外交與國際合作部部長保羅·真蒂洛尼“閃電”組閣，也避免了意大利政局陷入劇烈動(dòng)蕩。然而，不可否認(rèn)的是，中長期而言，此次公投失敗不僅會(huì)對意大利自身政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇造成沖擊，對歐洲一體化前景亦會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

憲法改革公投的背景與內(nèi)容

近幾年，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的意大利一直面臨著進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革的巨大壓力。然而，過去幾年推行改革并不順利，進(jìn)展也不大。究其原因，除既得利益者阻撓之外，政治體系效率低下，政府太“弱”，缺乏政策制定與執(zhí)行力可謂是最大的障礙。鑒于此，倫齊政府2014年上臺(tái)后不久即啟動(dòng)政治體系改革，意在強(qiáng)化政府，提高立法與決策效率，為后續(xù)一系列經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造政治前提。

2014年2月，倫齊以“改革者”姿態(tài)取代前任萊塔，成為意大利共和國歷史上最年輕的總理。上臺(tái)伊始，倫齊政府即明確提出，當(dāng)前的“對等”兩院制議會(huì)架構(gòu)與選舉法是導(dǎo)致意大利政府極不穩(wěn)定、立法與決策效率低下的最主要原因。要提高政治體系效率，調(diào)整議會(huì)架構(gòu)與選舉法刻不容緩。[1]由于調(diào)整議會(huì)架構(gòu)涉及對國家政體“動(dòng)刀”，必須修改諸多憲法條款，難度極大，因而被倫齊政府視為第一改革要?jiǎng)?wù)。

簡言之，倫齊政府調(diào)整議會(huì)架構(gòu)的方向是將“對等”兩院制改為以眾議院為主導(dǎo)的“非對等”兩院制。二戰(zhàn)結(jié)束后，基于對法西斯時(shí)期獨(dú)裁政治的深刻反思，意大利實(shí)行了以多黨制為基礎(chǔ)的議會(huì)共和制，且在議會(huì)架構(gòu)設(shè)計(jì)上特別規(guī)定，眾、參兩院享有完全等同的立法權(quán)。政府必須同時(shí)對兩院負(fù)責(zé)，所有立法必須經(jīng)兩院都通過方可生效。上述設(shè)計(jì)固然有助于更充分地實(shí)現(xiàn)民主，卻不可避免地造成決策過程漫長，效率低下。尤其是，由于議會(huì)內(nèi)黨派眾多、小黨林立、黨派結(jié)盟隨意，眾、參兩院又常因派系紛爭而相互掣肘，常常會(huì)出現(xiàn)立法提案在兩院之間往返遞轉(zhuǎn)長達(dá)數(shù)年最終被迫擱置的情況。[2]近年來，面對日趨激烈的國際經(jīng)濟(jì)競爭，意大利所表現(xiàn)出的應(yīng)對上的“力不從心”使得該國立法效率低下的弊端進(jìn)一步突顯出來。按照倫齊政府的設(shè)計(jì)，改革后的議會(huì)將以眾議院為主導(dǎo)，參議院人數(shù)由此前的315人減至100人，且被降格為主要由地區(qū)代表組成的議事機(jī)構(gòu)，立法權(quán)被大幅縮減。這一改革方向無疑有助于提高該國政治體系的運(yùn)行效率。

雖然議會(huì)架構(gòu)改革自2014年即已啟動(dòng)，但是因多方反對遲遲無法落地。依意大利憲法規(guī)定，修改憲法條款須議會(huì)兩院均達(dá)到三分之二多數(shù)通過方可進(jìn)行。若這一條件無法滿足，也可訴諸全民公投的方式。具體程序是，由政府（或黨派）發(fā)起全民公投提議，集齊50萬有選舉權(quán)的公民簽名支持，再由憲法法院確認(rèn)，授權(quán)政府正式舉行全民公投。由于此次修改憲法的提案在議會(huì)兩院均只獲得簡單多數(shù)通過，未達(dá)到三分之二多數(shù)的法定門檻，倫齊政府只好訴諸全民公投。除調(diào)整議會(huì)架構(gòu)這一核心內(nèi)容之外，公投還涉及在有些領(lǐng)域重新劃分中央與地方事權(quán)、廢除省級(jí)行政區(qū)劃等內(nèi)容。為表達(dá)與改革共進(jìn)退的決心，倫齊甚至不惜以個(gè)人政治前途做賭注，提出若公投失敗將立即辭去總理職務(wù)。

憲法改革公投失敗原因剖析

據(jù)意大利內(nèi)政部統(tǒng)計(jì)，此次公投投票率為68.5%，明顯高于之前大多數(shù)預(yù)測，說明當(dāng)前意大利民眾借助公投表達(dá)自身訴求的愿望頗為強(qiáng)烈。從策略上看，倫齊過早地將個(gè)人政治前途與公投結(jié)果捆綁，無疑是公投失敗的重要原因。然而，不可否認(rèn)，公投“大比分”慘敗的確在很大程度上反映了當(dāng)前該國的主流民意。那么，在民意背后起推動(dòng)作用的又有哪些重要因素呢？以下嘗試從歷史文化、政治經(jīng)濟(jì)、國際環(huán)境等角度逐一做剖析。

首先，不希望甚至懼怕政府過于強(qiáng)大的心理在意大利民眾中頗具普遍性。追溯歷史，在公元476年西羅馬帝國滅亡后長達(dá)1400年的時(shí)間里，意大利始終處于四分五裂之中，割據(jù)嚴(yán)重，群龍無首。雖然自1861年以來在政治上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，但是至今在經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面仍高度“碎片化”。基于此，“無政府主義”在該國一直大有市場，很多民眾對政府尤其是中央政府持懷疑態(tài)度，不愿看到政府過于強(qiáng)大。這種心理也解釋了為什么屬于“精英”群體的諸多法學(xué)界人士和大學(xué)教授也公開反對憲法改革，其理由是認(rèn)為降格參議院地位可能會(huì)導(dǎo)致某個(gè)政黨或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人的獨(dú)裁，是民主的倒退。[3]

其次，經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷導(dǎo)致民眾對倫齊政府的失望與不滿情緒日趨嚴(yán)重。實(shí)際上，倫齊可謂是近年來意大利最為銳意進(jìn)取的總理，上任以來在推進(jìn)改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與改善民生方面做了不少努力，包括推行勞動(dòng)力市場改革、啟動(dòng)憲法改革、推動(dòng)選舉法改革、成功舉辦世博會(huì)、與歐盟討價(jià)還價(jià)爭取財(cái)政寬松、有序組織地震救災(zāi)行動(dòng)，等等。然而，受制于全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、歐盟經(jīng)濟(jì)“緊縮”主基調(diào)未變、改革發(fā)揮效應(yīng)尚需時(shí)日等一系列因素，上述努力并未令意大利經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁復(fù)蘇，尤其是沒能明顯改善就業(yè)狀況，目前該國整體失業(yè)率仍高達(dá)11.6%，青年失業(yè)率仍在38%以上。[4]基于上述狀況，兩年來倫齊本人的民眾支持率一路下滑，由上臺(tái)時(shí)高達(dá)74%跌至公投前的35%。最終，民眾選擇對憲法改革說“不”，順勢也將倫齊趕下了臺(tái)。

再次，以極端政黨為主的各反對黨因抵制倫齊而在公投中形成“合力”。包括近幾年異軍突起的反建制政黨“五星運(yùn)動(dòng)”、貝盧斯科尼領(lǐng)導(dǎo)的“意大利力量黨”和極右翼政黨“北方聯(lián)盟”等三個(gè)最大的在野黨，從一開始即明確反對憲法改革方案。這三個(gè)黨派在觀點(diǎn)與利益上存在很大分歧，但是共同點(diǎn)在于都反對倫齊及其政府。因此，在倫齊宣布賭上個(gè)人政治前途后，上述政黨就將公投視為迫使其下臺(tái)的機(jī)會(huì)，并很快形成了事實(shí)上的聯(lián)合反對陣營。尤其是，近兩年勢如破竹的“五星運(yùn)動(dòng)”已通過2016年5月的地方選舉奪得關(guān)鍵城市羅馬、都靈等地的執(zhí)政權(quán)，民眾支持率緊追倫齊所在的民主黨?！拔逍沁\(yùn)動(dòng)”等反對黨不遺余力地宣傳造勢，加劇了民眾對倫齊政府的怨氣，從而影響投票結(jié)果。由此可見，倫齊承諾“若公投失敗即辭職”的確是缺乏黨派政治經(jīng)驗(yàn)的輕率之舉。

最后，英國脫歐公投與美國大選的示范效應(yīng)也不容忽視。英國公投與美國大選的結(jié)果反映出當(dāng)前歐美國家大部分民眾已對傳統(tǒng)政黨與政客失去信心乃至“厭倦”，求變求新的愿望迫切。這也給了意大利反建制政黨“五星運(yùn)動(dòng)”以巨大鼓舞。英國脫歐公投結(jié)果公布后，“五星運(yùn)動(dòng)”創(chuàng)建人格里洛即在博客中聲稱“意大利人民看到了希望！”美國大選后，格里洛又呼吁“意大利人民做出與美國人民同樣的選擇！”雖然意大利公投的內(nèi)容并非脫歐，但是并不妨礙“五星運(yùn)動(dòng)”等反對黨效仿英國脫歐派進(jìn)行大量情緒化的輿論宣傳，而這對搖擺選民的影響顯然不可小覷。

公投后意大利政局

走向與經(jīng)濟(jì)前景

雖然真蒂洛尼政府在倫齊辭職后“火速”就位避免了政治動(dòng)蕩，但是公投失敗不可避免地令原本錯(cuò)綜復(fù)雜的意大利政局再添新變數(shù)，同時(shí)也使得該國經(jīng)濟(jì)前景更顯黯淡。

真蒂洛尼本人是民主黨人士，此前深得倫齊信任，其內(nèi)閣成員較之倫齊政府變動(dòng)也不大，因此其執(zhí)政方向也將與上屆政府保持較高的延續(xù)性。雖然很可能將是一屆過渡政府，但是真蒂洛尼內(nèi)閣肩上的“擔(dān)子”并不輕松，內(nèi)政外交領(lǐng)域均有諸多重要任務(wù)需迅速接手。在內(nèi)政方面，趕在下屆大選之前敲定選舉法是當(dāng)務(wù)之急。倫齊政府在任時(shí)曾大力推動(dòng)選舉法改革，但是尚未完成即卸任，造成目前議會(huì)兩院適用的選舉法差異甚大：眾議院選舉法已修改為多數(shù)制原則，目前在憲法法院等待最終裁定，而參議院仍保持舊的比例制原則。真蒂洛尼政府必須盡快協(xié)調(diào)敲定選舉法，方能為下屆大選掃清障礙。在外交方面，未來數(shù)月意大利將參加或舉辦多次重要的國際活動(dòng)。2017年2月3日，歐盟國家領(lǐng)導(dǎo)人非正式峰會(huì)將在馬耳他舉行，峰會(huì)將重點(diǎn)討論細(xì)化“布拉迪斯拉發(fā)路線圖”與移民問題等對意大利至關(guān)重要的議題。2017年3月25日，慶?！读_馬條約》簽署60周年紀(jì)念大會(huì)將在羅馬召開。2017年5月26日至27日，意大利將作為主席國舉辦七國集團(tuán)（G7）峰會(huì)?？紤]到時(shí)間緊迫，而原本參與執(zhí)政的個(gè)別中間小黨又在公投后宣布不再支持民主黨，真蒂洛尼政府要順利完成上述任務(wù)并不容易，尤其是修改敲定選舉法的難度不可低估。

與真蒂洛尼政府能否有所作為相比，未來意大利政局走向的不確定性更多地來自于下屆全國大選。鑒于公投后各主要政黨均明確表態(tài)希望盡快舉行大選，預(yù)計(jì)真蒂洛尼政府難以維持至2018年2月的法定任期，提前舉行全國大選似已在所難免。值得注意的是，公投后該國政黨格局更趨復(fù)雜，下屆大選結(jié)果也變得更加難以預(yù)料。從民主黨方面看，過去兩年該黨始終是第一大黨，雖然來自“五星運(yùn)動(dòng)”的威脅漸增，但是其執(zhí)政地位一直較為穩(wěn)固。然而，此次公投慘敗嚴(yán)重挫傷了該黨士氣，而真蒂洛尼政府要扭轉(zhuǎn)該黨支持率下滑的局面困難重重。此外，公投還暴露出當(dāng)前該黨內(nèi)部嚴(yán)重分裂的狀況，要在短期內(nèi)重整旗鼓迎接下屆大選并非易事。從“五星運(yùn)動(dòng)”方面看，該黨無疑是公投失敗的最大贏家，不僅通過宣傳造勢影響了投票結(jié)果，還借機(jī)收獲了更多支持率。根據(jù)意大利多家市場調(diào)查機(jī)構(gòu)在公投結(jié)束后所做的民意調(diào)研，“五星運(yùn)動(dòng)”的支持率已達(dá)到約30%，與民主黨不相上下，在個(gè)別民調(diào)結(jié)果中甚至超過了后者。[5]雖然目前看來“五星運(yùn)動(dòng)”依靠一己之力在下屆大選中上臺(tái)執(zhí)政的可能性不大，但是不能排除屆時(shí)該黨會(huì)丟掉“不與其他政黨結(jié)盟”的承諾，尋求同其他極端政黨聯(lián)合競選的可能性。尤其是，公投后“五星運(yùn)動(dòng)”、“北方聯(lián)盟”與“意大利兄弟黨”的反應(yīng)以及抵制真蒂洛尼政府的做法均表現(xiàn)出高度的相似性，若此三個(gè)黨派在下屆大選中最終聯(lián)合起來，勝算將大大增加。[6]未來數(shù)月，民主黨與“五星運(yùn)動(dòng)”支持率的相對變動(dòng)以及黨派結(jié)盟態(tài)勢仍需進(jìn)一步觀察。

此外，公投失敗對意大利經(jīng)濟(jì)造成的沖擊也不容忽視。一方面，憲法改革擱淺意味著后續(xù)一系列經(jīng)濟(jì)自由化改革也將難以推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇動(dòng)力進(jìn)一步被抑制；另一方面，該國棘手的銀行業(yè)不良貸款問題恐受累于未來政局走向的不確定性而延誤解決時(shí)機(jī)。這兩方面的結(jié)果都使得該國本就缺乏后勁的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇前景更加不樂觀。

意大利公投失敗對歐洲的影響

中長期而言，意大利憲法改革公投失敗不僅不利于自身政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對于歐洲經(jīng)濟(jì)政治前景亦會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

首先，意大利憲法改革擱淺將進(jìn)一步拖延歐洲整體改革進(jìn)程。自歐債危機(jī)爆發(fā)以來，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革成為擺在諸多歐洲國家面前的緊迫任務(wù)。法國與意大利是歐元區(qū)第二、第三大經(jīng)濟(jì)體，且都面臨著經(jīng)濟(jì)競爭力不斷下滑的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因而被看作評(píng)估歐洲整體改革進(jìn)程的重要風(fēng)向標(biāo)。此次憲法改革被倫齊政府視為本國結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵一步，也因此得到了歐盟層面的認(rèn)可與支持。公投慘敗意味著意大利政治改革擱淺，后續(xù)經(jīng)濟(jì)改革也將被迫放緩腳步乃至停滯，而要摘掉“歐元區(qū)最大重債國”這頂帽子變得更加遙遙無期。這無疑將拖延歐洲整體改革進(jìn)程，也會(huì)影響投資者對于歐洲經(jīng)濟(jì)改革前景的預(yù)期，從而不利于歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程。

其次，意大利憲法改革公投失敗令歐洲一體化前景再蒙陰影。近兩年歐洲一體化進(jìn)程趨于停滯，尤其是在英國脫歐公投之后，國際社會(huì)對歐洲一體化前景的悲觀預(yù)期漸趨普遍。雖然此前外界對于公投失敗后極端政黨“五星運(yùn)動(dòng)”借機(jī)上臺(tái)，進(jìn)而迫使意大利退出歐元區(qū)的擔(dān)憂的確有些過頭，但是卻真實(shí)反映了悲觀情緒的蔓延之勢。目前來看，雖然短期內(nèi)“五星運(yùn)動(dòng)”不會(huì)上臺(tái)執(zhí)政，但是公投失敗顯然有利于該黨繼續(xù)擴(kuò)大影響，其反歐主張也將進(jìn)一步影響民眾。若該黨在下屆大選中聯(lián)合其他極端政黨得以組閣執(zhí)政，即便不會(huì)直接令意大利退出歐元區(qū)，[7]也很可能會(huì)引起投資者恐慌，進(jìn)而對歐洲一體化造成不小的沖擊。此外，當(dāng)前意大利銀行體系不良貸款累積額高達(dá)3600億歐元，占?xì)W元區(qū)不良貸款總額的近三分之一，近期正處于資本重組的關(guān)鍵階段。公投失敗一方面將銀行業(yè)問題的緊迫性進(jìn)一步突顯出來，另一方面也因沖擊投資者信心而增加了推行重組計(jì)劃的難度。未來數(shù)月，該國銀行業(yè)問題能否得到妥善解決尚需觀察，其走向也必將影響金融市場對歐洲一體化的信心。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院歐洲研究所副研究員，歐洲科技政策研究室副主任，中國意大利研究會(huì)秘書長）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

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[1] 周弘、黃平、江時(shí)學(xué)主編：《歐洲發(fā)展報(bào)告（2014—2015）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年版，第291頁。

[2]有關(guān)意大利議會(huì)架構(gòu)與立法效率的評(píng)述，可參見戎殿新、羅紅波、郭世琮著：《意大利經(jīng)濟(jì)政治概論》，北京：經(jīng)濟(jì)日報(bào)出版社，1988年版，第439—445頁；孫彥紅：“意大利公共債務(wù)問題評(píng)析”，《歐洲研究》，2015年第2期，第107頁。

[3] 例如，佛羅倫薩大學(xué)歷史學(xué)教授萊茨爾（Walter Leszl）2016年10月在該國“自由與公正”組織（Libertà e Giustizia）網(wǎng)站上刊文分析倫齊政府憲法改革的內(nèi)容，認(rèn)為改革方向很可能助長獨(dú)裁政治滋生與發(fā)展。參見Walter Leszl， “Perchévotare no allariformacostituzionaleRenzi-Boschiancheindipendentemente da modifiche （ormaiimprobabile） allItalicum”， http：//www.libertaegiustizia.it/2016/10/24/perche-votare-no-alla-riforma-costituzionale-renzi-boschi-anche-indipendentemente-da-modifiche-ormai-improbabili-allitalicum/.

[4] 此處意大利整體失業(yè)率與青年失業(yè)率為2016年10月數(shù)據(jù)，來源為意大利國家統(tǒng)計(jì)局（ISTAT）官方網(wǎng)站。

[5] 意大利知名選情調(diào)研分析機(jī)構(gòu)Termometro Politico在一篇文章中對比分析了EMG、Tecnè、IPR Marketing、Index Research和SWG等五家重要市場調(diào)查機(jī)構(gòu)在2016年12月12日至18日期間公布的下屆大選民調(diào)結(jié)果，該文題為“Sondaggipoliticielettorali： Confronto 12-18 dicembre： ilGovernoGentiloni non fa bene al PD edètesta a testa con il M5S”，該文網(wǎng)址：http：//www.termometropolitico.it/sondaggi-politici-elettorali.

[6] 倫齊辭職后，“五星運(yùn)動(dòng)”、“北方聯(lián)盟”和“意大利兄弟黨”三個(gè)極端政黨均要求立即舉行全國大選，且都宣稱真蒂洛尼政府是倫齊的“傀儡”，拒絕參加議會(huì)對新政府的信任投票。此外，根據(jù)意大利多家機(jī)構(gòu)在公投后所做的選情民調(diào)，這三個(gè)極端政黨的支持率合計(jì)已接近50%。

[7] 意大利共和國憲法第75條明確規(guī)定，該國不得就授權(quán)批準(zhǔn)國際條約的法律舉行全民公投。這意味著即使“五星運(yùn)動(dòng)”通過下屆大選上臺(tái)執(zhí)政后提出意大利退出歐元區(qū)的提案，考慮到該提案幾乎不可能在議會(huì)獲得2/3多數(shù)贊成，也無法訴諸全民公投，因此最終通過的可能性極低。參見Art. 75， CostituzionedellaRepubblicaItaliana.