西方國(guó)家如何管理公務(wù)員

高榮偉

實(shí)行公務(wù)員制度的各個(gè)國(guó)家，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中逐漸建立了一套完整的國(guó)家公務(wù)員制度。西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員的職位分類、考試、錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免升降等已形成比較成熟的、法律化和制度化的管理。良好且嚴(yán)格的約束機(jī)制既可以有效地發(fā)揮激勵(lì)作用，還能夠促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍廉潔自律和公共服務(wù)效率的提升。

在現(xiàn)代，公務(wù)員系指代表國(guó)家從事社會(huì)公共事務(wù)管理、行使國(guó)家權(quán)力，履行國(guó)家公務(wù)的人員。公務(wù)員的稱謂，西方各國(guó)不盡一致，英國(guó)叫“文官”或“文職服務(wù)人員”，美國(guó)則稱“聯(lián)邦政府雇員”，或者“州政府雇員”，在其他國(guó)家，一般稱為公務(wù)員或文官。

實(shí)行公務(wù)員制度的各個(gè)國(guó)家，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中逐漸建立了一套完整的國(guó)家公務(wù)員制度。西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員的職位分類、考試、錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)任免升降等已形成比較成熟的、法律化和制度化的管理。良好且嚴(yán)格的約束機(jī)制既可以有效地發(fā)揮激勵(lì)作用，還能夠促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍廉潔自律和公共服務(wù)效率的提升。

嚴(yán)格的規(guī)章制度和內(nèi)部管理

英國(guó)的文職官員被普遍認(rèn)為是世界上最優(yōu)秀的官員隊(duì)伍之一，廉潔與高效為其贏得了巨大聲譽(yù)，也成為世界各國(guó)文官制度建設(shè)的樣板與楷模。這一切源于其構(gòu)架良好而又合理的文官制度。英國(guó)的文官制度是資產(chǎn)階級(jí)在反對(duì)封建君主的“恩賜官爵制”過程中，并在總結(jié)資產(chǎn)階級(jí)的“政黨分肥制”經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，逐步形成和完善起來的。1776年，英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提議，每個(gè)人“被獲準(zhǔn)在任何機(jī)構(gòu)自由從事某一職業(yè)前，必須經(jīng)過考試或試用”。斯密提出選拔人才的原則為歐洲各國(guó)普遍接受，法國(guó)在1791年進(jìn)行了文職人員的考試，德國(guó)大約是在1800年。

公職人員被錄用后，許多國(guó)家通過制定內(nèi)部紀(jì)律和規(guī)章制度來約束公職人員的行為，著力提高公職人員素質(zhì)。日本《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定，政府負(fù)有組織培訓(xùn)的義務(wù)，文官享有接受培訓(xùn)、領(lǐng)取培訓(xùn)期間工資和自修時(shí)政府提供的學(xué)費(fèi)等權(quán)利。法國(guó)政府也有諸多公務(wù)員基本行為規(guī)范，比如政府機(jī)構(gòu)調(diào)整后失去原職的公務(wù)員連續(xù)3次拒絕新崗位，一年中被公眾投訴且查證屬實(shí)累計(jì)達(dá)6次，對(duì)公眾進(jìn)行人格侮辱且造成惡劣影響等行為都將被辭退。美國(guó)、日本、加拿大等國(guó)對(duì)于政府的辭退、責(zé)令辭職等行為也有著嚴(yán)格的程序規(guī)定，包括事先預(yù)告、提交審理部門、審理部門征求公務(wù)員本人和所在單位意見等。與此同時(shí)，按照申訴控告制度規(guī)定，公務(wù)員可在申訴時(shí)效內(nèi)提出申訴。比如在日本，被辭退公務(wù)員可向獨(dú)立于各級(jí)行政單位之外的人事院公平局提出申訴，公平局將組織公平委員會(huì)進(jìn)行審查，最終的評(píng)估報(bào)告將作為申訴結(jié)果的依據(jù)。

無(wú)論是美國(guó)的《彭德爾頓聯(lián)邦文官法》，還是英國(guó)的《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》、德國(guó)的《反腐敗法》、日本的《防止腐敗法》，都嚴(yán)格禁止公共機(jī)構(gòu)任何人員在與公共機(jī)構(gòu)有關(guān)的任何交往中收受任何形式禮物、貸款、酬勞或利益，公共機(jī)構(gòu)成員即便被動(dòng)受賄也被定義為腐敗行為。

美國(guó)的《美國(guó)聯(lián)邦政府組織與雇員法》規(guī)定 ， 政府工作人員不許要求或鼓勵(lì)外國(guó)政府及其代理人贈(zèng)送價(jià)值 100 美元以上的禮品，外國(guó)政府主動(dòng)贈(zèng)送的這類物品，個(gè)人應(yīng)在 60 天內(nèi)轉(zhuǎn)交本人所在的政府部門；由于個(gè)人的成功或杰出成就為政府所承認(rèn)而給予的獎(jiǎng)品，也須得到本人所在機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)方可接受。司法部門可以對(duì)違反以上法律的政府工作人員，在地區(qū)法院提起民事訴訟，法院的判處是按違法所接受物品的估價(jià)金額為依據(jù)，并另加 5000 美元的罰金。瑞士《聯(lián)邦公務(wù)員章程法》第26條規(guī)定：“禁止公務(wù)員利用職權(quán)索取、接受或讓人答允給他本人或別人各種饋贈(zèng)或其他好處；公務(wù)員與第三者默契索要、接受或讓人提供各種饋贈(zèng)或其他好處，同樣有違職責(zé)?！比鸬湟灿蓄愃频囊?guī)定，但在具體操作時(shí)反瀆職機(jī)構(gòu)將接受禮品的限額定在300克朗以內(nèi)。德國(guó)的《聯(lián)邦德國(guó)公務(wù)員法》第70條規(guī)定，官員即使在公職關(guān)系結(jié)束時(shí)，也只有經(jīng)他所在單位或公職關(guān)系結(jié)束時(shí)的最高行政機(jī)關(guān)的同意，才可以接受與其職務(wù)有關(guān)的酬謝或禮品。澳大利亞規(guī)定，公務(wù)員“不得接受饋贈(zèng)，但微不足道的小紀(jì)念品，工作午餐款待，或出于不同文化背景，拒收會(huì)招致冒犯的情況不在此列”。

原則上不允許公務(wù)員兼職

為了使公務(wù)員把必要的時(shí)間和精力用在公務(wù)活動(dòng)上，避免發(fā)生私人利益與公共利益的沖突，大部分國(guó)家都對(duì)公務(wù)人員的兼職和經(jīng)商活動(dòng)進(jìn)行了限制。如加拿大的《已經(jīng)和將要離任公職人員守則》、聯(lián)合國(guó)的《公職人員國(guó)際行為守則》等，這些法律文件和公務(wù)員法主要規(guī)定公務(wù)人員應(yīng)遵守以下義務(wù)：禁止公職人員經(jīng)商和營(yíng)利性兼職、限制公職人員接受饋贈(zèng)，禁止收受額外報(bào)酬等。

西方國(guó)家禁止公務(wù)員經(jīng)商，原則上禁止公務(wù)員兼任有報(bào)酬的其他公職。德國(guó)、法國(guó)、葡萄牙、瑞士、瑞典等國(guó)出臺(tái)《公務(wù)員總法》《國(guó)家公務(wù)員法》《公務(wù)員章程》《公務(wù)員職業(yè)回避法》等專門法律，主要針對(duì)公職人員以權(quán)謀私、從事與其職務(wù)有利益沖突的第二職業(yè)以及在履職時(shí)摻雜商業(yè)或個(gè)人利益等腐敗行為?！堵?lián)邦德國(guó)公務(wù)員法》第65條規(guī)定：公務(wù)員從事商業(yè)活動(dòng)，合伙經(jīng)營(yíng)一個(gè)企業(yè)或者參加某一團(tuán)體、合作社或其他合法形式經(jīng)營(yíng)的企業(yè)的理事會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)、行政管理委員會(huì)或其他機(jī)構(gòu)以及接受某種信托活動(dòng)，必須事先獲得批準(zhǔn)。法國(guó)《公務(wù)員總章程》（1978年）第8條第1款規(guī)定：“禁止任何在職公務(wù)員以職業(yè)身份從事任何一項(xiàng)有利可圖的私人活動(dòng)；禁止任何公務(wù)員親自或通過中間人，以某種名義在其行政部門或公共事業(yè)部門所管轄的或與之有關(guān)的企業(yè)中，謀求會(huì)損害其本身職務(wù)獨(dú)立性的利益?！薄度鹗抗珓?wù)員章程》第15條規(guī)定：“擔(dān)任聯(lián)邦職務(wù)的公務(wù)員不得兼營(yíng)副業(yè)?！比毡尽秶?guó)家公務(wù)員法》第103條規(guī)定：職員不得兼任商業(yè)、工業(yè)、金融業(yè)等以營(yíng)利為目的的私營(yíng)企業(yè)、公司和其他團(tuán)體的負(fù)責(zé)人、顧問或評(píng)議員，也不得自辦贏利企業(yè)。不少國(guó)家關(guān)于這方面的限定一直延伸到官員的親屬，如新加坡規(guī)定官員子女不得借助父母的地位非法經(jīng)商牟利。法國(guó)規(guī)定公務(wù)員的配偶若以其職業(yè)身份從事有利可圖的私人活動(dòng)，該公務(wù)員必須向其所屬部門說明情況。

此外，許多國(guó)家對(duì)公務(wù)員離職也有嚴(yán)格的限制。因?yàn)檎賳T離開公職后，仍然有可能利用其掌握的信息和原來的人事關(guān)系為個(gè)人或特殊組織謀取私利。因此，限制政府官員離職后的活動(dòng)，也是當(dāng)今西方國(guó)家廉政建設(shè)的重要內(nèi)容。如《法國(guó)公務(wù)員總章程》規(guī)定：任何已退職的公務(wù)員，在任職不少于20年的情況下，允許利用過去的職稱或職務(wù)作為名譽(yù)頭銜，離職5年后方可到私營(yíng)企業(yè)工作、咨詢或參與資本活動(dòng)。1993 年克林頓出任美國(guó)總統(tǒng)不久，對(duì)退職文官的游說活動(dòng)進(jìn)行了更嚴(yán)格的限制：政府的高級(jí)官員在離職后5年內(nèi)，不得向他們影響所及的部門進(jìn)行游說。澳大利亞還規(guī)定：公務(wù)人員退休或辭職后，不得泄露過去所掌握的文件或機(jī)密，否則以犯法論處，也不得利用過去的關(guān)系謀取利益。

嚴(yán)格的責(zé)任追究制度

國(guó)外有關(guān)公務(wù)員責(zé)任追究規(guī)定十分明確，操作性強(qiáng)。一方面，國(guó)外關(guān)于公務(wù)員法、道德準(zhǔn)則、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、反貪污專門法等規(guī)定配套成龍。另一方面，國(guó)外的公務(wù)人員犯罪立法中，在非刑事法律中的行政、經(jīng)濟(jì)法規(guī)規(guī)定職務(wù)犯罪時(shí)，不但犯罪構(gòu)成較為詳備，對(duì)法定刑也有獨(dú)立的規(guī)定。

如法國(guó)《公務(wù)員總章程》（1978年）第11條規(guī)定：“一個(gè)公務(wù)員在任中或行使職權(quán)中所犯的任何錯(cuò)誤應(yīng)受紀(jì)律制裁，必要時(shí)，按刑法論處?！狈▏?guó)刑法規(guī)定，一切公務(wù)員、公職官員和政府工作人員不得參與與其身份不相稱的營(yíng)業(yè)貿(mào)易，如果他們公開地或隱蔽地通過代理人，“在其正在或曾經(jīng)管理或監(jiān)督的經(jīng)營(yíng)、拍賣、企業(yè)、稅收和專賣等方面獲取或接受利益”，那么將“被判處6個(gè)月至2年的監(jiān)禁，并課以相當(dāng)于退賠款數(shù)的二十分之一至四分之一的罰款”，此外將“永遠(yuǎn)不能擔(dān)任任何公職”。丹麥《刑法典》明確受賄入刑，規(guī)定官員可收取禮品金額上限約為500元人民幣。德國(guó)反腐法清晰界定了“不可為”的事項(xiàng)及后果，明確規(guī)定公務(wù)員兼職、收受禮品和宴請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)。如將受賄金額定為5歐元，15歐元以上禮品必須上交，受賄三次開除公職。

不少國(guó)家針對(duì)全球化、信息化背景下腐敗的流動(dòng)性和外溢性等新特征，將國(guó)內(nèi)反腐觸角延伸至海外，通過國(guó)際合作彌補(bǔ)本國(guó)反腐網(wǎng)絡(luò)的“盲區(qū)”和“死角”。如美國(guó)的《反海外腐敗法》和巴西的《誠(chéng)信公司法》，均要求本國(guó)上市公司建立完備的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，禁止向外國(guó)政府官員、政黨領(lǐng)導(dǎo)人直接或間接行賄以獲取不正當(dāng)利益，一旦涉嫌國(guó)內(nèi)和海外賄賂行為，將承擔(dān)嚴(yán)重的民事和行政責(zé)任。吸收公眾參與是國(guó)外廉潔國(guó)家的共同做法。在對(duì)公務(wù)員監(jiān)督過程中，吸收公眾的參與，則增強(qiáng)了權(quán)力的可接受性，有利于創(chuàng)造一種政府和公眾共同治理的新秩序。例如美國(guó)在各州縣都成立了民權(quán)自由聯(lián)盟，專門收集群眾對(duì)政府的意見，監(jiān)視其違規(guī)行為。西班牙政府建立了“護(hù)民官”制度，由市民選舉、議會(huì)任命在市民中享有崇高威望的人擔(dān)任“護(hù)民官”。通過吸收公眾參與，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，既提高了公民的積極性，又保證了政府行為的透明度。

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