產(chǎn)業(yè)政策何去何從

陳芳芳

2016年11月9日，林毅夫和張維迎兩位學(xué)者于北大朗潤園進(jìn)行了一場引人矚目的公開辯論，將有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的全民討論推向高潮。

什么是“產(chǎn)業(yè)政策”

在進(jìn)行討論之前，我們有必要給產(chǎn)業(yè)政策下一個定義，以免落入許多無謂的爭論。產(chǎn)業(yè)政策由于研究的角度不同，在國際上尚沒有統(tǒng)一的定義。不可否認(rèn)，張維迎和林毅夫兩位教授此次辯論所定義的產(chǎn)業(yè)政策也有所不同。

張維迎定義的產(chǎn)業(yè)政策是狹義的、更微觀層面的，優(yōu)點(diǎn)在于非常明確。其在思辨會發(fā)言伊始就明確指出：“產(chǎn)業(yè)政策是政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或其他目的，對私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行的選擇性干預(yù)和歧視性對待，其手段包括市場準(zhǔn)入限制、投資規(guī)?？刂啤⑿刨J資金配給、稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼、進(jìn)出口關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘、土地價格優(yōu)惠等?！?/p>

林毅夫的定義則更為廣義寬泛：“產(chǎn)業(yè)政策是指中央政府或者是地方政府為了促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)在該國或該地區(qū)的發(fā)展而有意識采取的一些政策的措施?！彼仓赋觥斑@些政策的措施包含的范圍非常廣，像關(guān)稅保護(hù)、貿(mào)易保護(hù)政策、稅收優(yōu)惠，還有各種補(bǔ)貼，比如土地補(bǔ)貼、信貸補(bǔ)貼，還有工業(yè)園加工出口區(qū)，還有一些對研發(fā)的補(bǔ)助……”林毅夫?yàn)榱藦?qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與市場機(jī)制的區(qū)別，與張維迎基本界定一致。然而他在后續(xù)與張維迎教授的辯論中，為給自己提供支持，有意無意地寬泛了范圍，將政府提供軟硬基礎(chǔ)設(shè)施、政府支持基礎(chǔ)科研等也納入其在一開始并沒有涵蓋的產(chǎn)業(yè)政策組合中。這種隨意的做法混淆了通常所說的產(chǎn)業(yè)政策范疇，從而使辯論失去焦點(diǎn)。

兩位教授關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策定義的差異也引發(fā)了很多不必要的爭論。本文認(rèn)為過于寬泛的定義不利于理解與聚焦。從這個層面上，張維迎教授提到的兩個關(guān)鍵詞“選擇性干預(yù)”和“歧視性對待”，更有助于我們直觀、準(zhǔn)確地理解產(chǎn)業(yè)政策。因此，本文更贊同張維迎教授關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的定義。

剖析產(chǎn)業(yè)政策之爭

此次產(chǎn)業(yè)政策思辨會無疑是中國經(jīng)濟(jì)思想形成過程中十分重要的標(biāo)志性事件。它促使人們?nèi)ダ硇运伎颊穆毮芎投ㄎ?，以及市場?jīng)濟(jì)的真諦?；仡欉@場猶如華山論劍的曠世辯論，針鋒相對過后仍讓人意猶未盡、回味無窮。

張維迎、林毅夫之爭是兩種主要的經(jīng)濟(jì)理論、兩種不同的發(fā)展模式在中國新經(jīng)濟(jì)、新路徑背景下的正面交鋒?？v觀整場辯論，兩人都不可避免地走向了兩個極端。前者過度夸大了市場的作用并完全否定了產(chǎn)業(yè)政策，認(rèn)為市場不會失靈。后者則過度夸大了政府及其產(chǎn)業(yè)政策的作用，認(rèn)為要建立“有為政府”而不是“有限政府”。

張維迎認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策就是“披著馬甲的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，他旗幟鮮明地反對行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)，主張廢除任何形式的產(chǎn)業(yè)政策，政府不能給任何行業(yè)、企業(yè)特殊政策，而應(yīng)遵從法治規(guī)則。關(guān)于改革的成功經(jīng)驗(yàn)和未來方向，張維迎具有明確的方向感，即發(fā)揮經(jīng)濟(jì)自由化、市場化、民營化過程中的企業(yè)家精神。然而張維迎見解中有很多極端化的看法有失偏頗。產(chǎn)業(yè)政策有時可起到類似于羅盤的導(dǎo)向作用，這在很多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體甚至歐美智庫中都有肯定，不可視而不見。此外，他對奧地利學(xué)派的觀點(diǎn)推崇備至，從而將企業(yè)家的作用絕對化的做法也值得商榷。絕不能將企業(yè)家和政府官員對立起來，認(rèn)為企業(yè)家在生產(chǎn)競爭性產(chǎn)品上更聰明。美國有企業(yè)家比爾·蓋茨，但同時還有政客林肯。中國有無數(shù)杰出企業(yè)家，但中國政府同樣也有很多好官員。這需要我們辯證地看待。

林毅夫的立場也非常堅(jiān)定，認(rèn)為追趕發(fā)達(dá)國家必須采用產(chǎn)業(yè)政策，根據(jù)要素稟賦比較優(yōu)勢制定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)最優(yōu)，同時非常強(qiáng)調(diào)“有為政府”的作用。他說：“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)根據(jù)一個國家和地區(qū)現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)與世界產(chǎn)業(yè)的差距，給政府產(chǎn)業(yè)政策制定上面提供一個分析的框架，幫助政府發(fā)揮因勢利導(dǎo)的作用，助推經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。”他也特別指出“政府不是幫企業(yè)做決定”，而是“幫助企業(yè)解決企業(yè)解決不了的問題”。這些說法非常有助于我們理解產(chǎn)業(yè)政策的好處。但他似乎沒有意識到，無論他是否出于本意，他提出的關(guān)于“有為政府”、產(chǎn)業(yè)政策的一系列觀點(diǎn)，很容易為干預(yù)行為提供“理論依據(jù)”，從而為政府加強(qiáng)干預(yù)背書，而不是向放松管制、鼓勵創(chuàng)新的方向發(fā)展。這就引發(fā)了包括著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉、許小年在內(nèi)的很多人的擔(dān)憂。此外，我們不可忽視，中國許多行業(yè)的發(fā)展，比如阿里巴巴、騰訊等具有國際競爭能力的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，以及華為所引領(lǐng)的行業(yè)都不是靠產(chǎn)業(yè)政策而出現(xiàn)的。最近處于輿論風(fēng)口浪尖的格力集團(tuán)董事長董明珠曾對李克強(qiáng)總理直言不諱：“我們不需要國家的產(chǎn)業(yè)政策扶持！只要有公平競爭的環(huán)境，企業(yè)自己就可以做好！”

正確看待產(chǎn)業(yè)政策

張維迎推崇哈耶克，是典型的市場派人士，主張由市場發(fā)揮作用，出清庫存，否則價格必遭扭曲，資源出現(xiàn)錯配。林毅夫推崇凱恩斯，一如既往地大力推廣政府的作用，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，“有為政府”必不可缺。

仔細(xì)推敲會發(fā)現(xiàn)，雖然兩位教授表面上刀劍相向，實(shí)質(zhì)上卻有相通之處。

張維迎教授認(rèn)為政府應(yīng)該為企業(yè)提供“法治，社會公平和正義環(huán)境”，而這些在某種程度上被林毅夫教授從宏觀上納入了產(chǎn)業(yè)政策。林毅夫教授也反對政府對企業(yè)的錯誤指導(dǎo)。如此看來，產(chǎn)業(yè)政策問題終究還是政府和市場的問題，話題又回歸到如何正確處理“看得見的手”與“看不見的手”的關(guān)系上來了。有關(guān)于此的問題，黨的十八屆三中全會已經(jīng)明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題?！?/p>

本文認(rèn)為市場和政府都不可缺少。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，還未達(dá)到甚至還遠(yuǎn)未接近“有限政府”的目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)中每個國家都會適當(dāng)?shù)夭扇∫恍┻^渡性的制度安排，特別是產(chǎn)業(yè)政策，但絕不應(yīng)該過度使用。我們之所以強(qiáng)調(diào)讓政府更好發(fā)揮作用，就是要盡量減少直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的行為，處理好政府和市場關(guān)系。站在司馬遷的肩膀上思考，借其名言“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭”說開去。政府應(yīng)在“有限政府”所界定的基本職能范疇內(nèi)有為、補(bǔ)位，發(fā)揮因勢利導(dǎo)的作用，而不應(yīng)該無為或者缺位。在政府職能之外的地方、能讓市場發(fā)揮作用的方面，特別是競爭行業(yè)，不應(yīng)該有為，更不應(yīng)該亂為。

所以，產(chǎn)業(yè)政策在中國該何去何從呢？中國面臨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的關(guān)鍵時刻，政府應(yīng)該思考如何成為企業(yè)的“幫助之手”，企業(yè)則要真正理解國家干預(yù)的實(shí)質(zhì)意義，不只是把國家的產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)成唐僧肉。重要的不僅是限制政府的權(quán)力，更要找準(zhǔn)政府的定位、激發(fā)政府的活力。

我們不需要無謂爭論要不要產(chǎn)業(yè)政策，亦不需要反復(fù)界定政府和市場的邊界，而是要切實(shí)地使政府和市場相互交融合作。一手之力有限，只有“看不見的手”和“看得見的手”同時揮舞，相互協(xié)調(diào)合作，而非互相掐架，才能起到事半功倍的效果。