京津冀生態(tài)治理可探索的制度創(chuàng)新

徐明

區(qū)域合作過程中的金融創(chuàng)新、服務創(chuàng)新能不能得到更好地落實與開展，與制度創(chuàng)新有著直接關(guān)系，在我國環(huán)境治理日益迫切的當下，推進京津冀生態(tài)環(huán)保一體化，亟待深化改革，創(chuàng)新制度，積極探索區(qū)域生態(tài)環(huán)保新體制、新機制和新模式。

建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護

協(xié)調(diào)和管理機制

區(qū)域的合作需要大量的溝通協(xié)調(diào)，具體到京津冀的生態(tài)環(huán)境治理，亟待成立區(qū)域生態(tài)環(huán)保協(xié)調(diào)機構(gòu)?？梢劳芯┙蚣絽f(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組和辦公室，以及京津冀三地市長（省長）組成的指導小組，共同組成京津冀生態(tài)環(huán)境發(fā)展的聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會，負責研究制定京津冀生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略規(guī)劃，協(xié)調(diào)三地生態(tài)環(huán)境保護重大問題，推動生態(tài)環(huán)境合作的順利實施。

探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)。整合三地的環(huán)境保護力量，在聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會下設專門的區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護管理機構(gòu)，負責戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行，開展環(huán)保執(zhí)法，保障京津冀生態(tài)環(huán)境保護日常工作的開展。

同時，成立生態(tài)環(huán)保合作督導組，進一步監(jiān)督協(xié)同工作的開展?？捎蓢野l(fā)改委、環(huán)保部、國土部、水利部、林業(yè)局等部門共同組成京津冀生態(tài)環(huán)境合作督導組，負責監(jiān)督區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃執(zhí)行、大氣和水污染防治行動計劃執(zhí)行、環(huán)保執(zhí)法、項目環(huán)評等情況。

建立區(qū)域環(huán)境污染

聯(lián)防聯(lián)控機制

京津冀經(jīng)濟發(fā)展程度不同，生態(tài)環(huán)境治理的階段不同，實現(xiàn)協(xié)同治理，應統(tǒng)一區(qū)域生態(tài)環(huán)保標準。進一步加大政策整合力度，統(tǒng)一并完善京津冀生態(tài)環(huán)保標準，研究區(qū)域一體化的產(chǎn)業(yè)準入和退出機制，實現(xiàn)三地生態(tài)環(huán)境保護指標的無縫對接。

在標準統(tǒng)一的基礎(chǔ)上還應建立信息共享機制。加快推行京津冀生態(tài)環(huán)境信息平臺建設，實現(xiàn)污染源和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測信息共享，建立京津冀統(tǒng)一的實時在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)。

同時，還需要建立環(huán)境預警、聯(lián)合監(jiān)察和交叉執(zhí)法機制。建立跨區(qū)域的大氣、地下水、地表水和海域等環(huán)境預警協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，提高突發(fā)環(huán)境事件的應急響應能力。形成京津冀環(huán)境聯(lián)合監(jiān)察機制和交叉執(zhí)法機制，針對區(qū)域性重大問題開展聯(lián)合執(zhí)法。

建立區(qū)域生態(tài)紅線

保護制度

吸取過往經(jīng)濟發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓，京津冀協(xié)同必須跳出各自的“一畝三分地”，在開展生態(tài)環(huán)境治理的過程中，統(tǒng)籌考慮京津冀地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及資源環(huán)境承載力，設立并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護紅線。

既要建立三地統(tǒng)一的紅線區(qū)管護問責制度，落實管護部門，明確單位、人員、職責與任務，形成生態(tài)紅線區(qū)的組織保障體系。

也要建立三地統(tǒng)一的生態(tài)準入制度，將生態(tài)紅線區(qū)保護要求納入環(huán)?！叭瑫r”體系，作為項目環(huán)保審批的先決條件，對與生態(tài)紅線區(qū)保護要求沖突的項目實施“零容忍”。對于生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)的違法違規(guī)行為，開展污染整治與生態(tài)修復專項行動，對于不符合要求的企業(yè)和行為進行清理。

按照工作職能和管理權(quán)限，以條塊結(jié)合的方式，將各生態(tài)紅線區(qū)域的保護和建設職能分解到各市及各部門，共同推進生態(tài)紅線區(qū)管護。

建立流域和橫向生態(tài)

補償機制

水源治理是京津冀生態(tài)環(huán)保一體化的重點內(nèi)容，圍繞海河流域上下游，結(jié)合三北防護林和北京風沙源建設，可劃定京津冀張承水源地保護區(qū)，做好產(chǎn)權(quán)界定，按照生態(tài)有價的理念，堅持“誰受益誰補償、誰保護誰受償”的原則，在總結(jié)官廳和密云水庫上游、津冀引灤等現(xiàn)有水源地生態(tài)補償實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快建立并完善以補償主體、補償對象、補償標準、補償方式、監(jiān)管評估為主要內(nèi)容的流域和橫向生態(tài)補償制度，設立區(qū)域生態(tài)補償專項資金（專項資金由中央財政以及京津冀三方政府財政資金撥付形成）。

在確定補償資金規(guī)模時要充分考慮供水地的生態(tài)保護和用于治理污染的必要成本，以及為保障供水量與水質(zhì)而失去的機會成本，包括為提供生態(tài)服務所支付的直接支出與間接支出等。

同時，突出國家在京津冀區(qū)域橫向生態(tài)補償機制中的牽頭、引導和監(jiān)督作用，加強斷面水質(zhì)水量監(jiān)測，強化水生態(tài)補償資金和項目的監(jiān)管、考核、評估，確保生態(tài)補償資金合理使用和工程效益充分發(fā)揮。

探索建立排污權(quán)交易制度

在治理的同時，還應通過制度性的設計避免新的污染產(chǎn)生，特別是應發(fā)揮市場作用，在京津冀地區(qū)探索建立排污權(quán)交易制度，通過市場化機制解決生態(tài)環(huán)境問題。

首先應完善排污權(quán)交易技術(shù)支撐體系。加大構(gòu)建污染源基礎(chǔ)信息平臺、排污指標有償使用分配管理平臺、排污權(quán)交易信息管理平臺的力度。實施企業(yè)和地方環(huán)保部門兩級監(jiān)控措施，建立排污跟蹤、許可證跟蹤和年度調(diào)整三個信息系統(tǒng)，完善排污監(jiān)測系統(tǒng)。

其次是確立配額總量和初始分配方案。在科學監(jiān)測的基礎(chǔ)上，確立京津冀區(qū)域內(nèi)的污染氣體排放總量，并進一步確定排污交易中的配額總量。配額總量要小于目前京津冀區(qū)域內(nèi)大氣中的污染氣體排放總量，要與當前京津冀的經(jīng)濟相協(xié)調(diào)，并根據(jù)京津冀的環(huán)境變化不斷調(diào)整和優(yōu)化。

再者是設計合理的排污權(quán)定價機制。排污權(quán)初始指標有償使用的定價所定價格高于社會最優(yōu)治理費用水平，低于社會最差治理費用水平，從而客觀上促進排污權(quán)交易的活躍開展，并依據(jù)鼓勵污染減排的原則，在確定社會最優(yōu)治理水平時，要激勵那些技術(shù)先進、有減排潛力的企業(yè)積極開展污染物的減排活動，要鼓勵這些企業(yè)不斷應用和研發(fā)先進的減排技術(shù)。

最終要培育形成完善的排污權(quán)交易市場。通過完善激勵機制，出臺扶持政策，加強監(jiān)督管理，切實把京津冀排污權(quán)二級市場培育好，保障市場的正常秩序。

（作者：國家開發(fā)銀行北京分行行長）