黨內(nèi)法規(guī)功能與全面從嚴(yán)治黨

文/車(chē)蕊 鐘錚錚 吳清愉 胡軍

黨內(nèi)法規(guī)功能與全面從嚴(yán)治黨

文/車(chē)蕊 鐘錚錚 吳清愉 胡軍

黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)制度的完善是中國(guó)共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要方式。自黨的十八大以來(lái)，在從嚴(yán)治黨背景下，多部黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺(tái)，完善了相關(guān)制度，為從嚴(yán)治黨提供了依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)要發(fā)揮整體功能，必須實(shí)現(xiàn)內(nèi)部各個(gè)功能的協(xié)調(diào)，但實(shí)踐中往往只重視部分功能，缺少相關(guān)理論基礎(chǔ)。文章研究黨內(nèi)法規(guī)功能對(duì)于全面從嚴(yán)治黨的重要意義，分析黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)功能的概念，以法理學(xué)中“法的功能”理論為工具，探究黨內(nèi)法規(guī)功能的內(nèi)涵與表現(xiàn)，同時(shí)探索黨內(nèi)法規(guī)功能的實(shí)現(xiàn)方式，試圖為黨內(nèi)法規(guī)功能相關(guān)理論的研究做出貢獻(xiàn)。

黨內(nèi)法規(guī)功能研究的重要性

黨內(nèi)法規(guī)研究現(xiàn)狀。自黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”，修改并出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)，并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提出了新的要求。從1927年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨綱》至今，我國(guó)已建成1部黨章、2部準(zhǔn)則、28部條例、18000余件規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則以及不計(jì)其數(shù)的意見(jiàn)、決議、通知等黨內(nèi)其他規(guī)范性文件，基本形成了一個(gè)以黨章為核心、效力層級(jí)區(qū)分、部門(mén)劃分齊全的初具規(guī)模的制度體系。

盡管黨內(nèi)法規(guī)制度在內(nèi)容上基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)關(guān)系調(diào)整范圍的全覆蓋，但是，在實(shí)踐操作中因?yàn)橹T多困難與障礙，無(wú)法全部實(shí)現(xiàn)制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)所期待的調(diào)整效果。這一現(xiàn)實(shí)是由諸多原因共同導(dǎo)致的，參照之前眾多學(xué)者的具體分析，但大體可以歸納到黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施兩個(gè)環(huán)節(jié)中，但是，無(wú)論是對(duì)制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)面對(duì)的缺失、沖突、滯后等諸多缺乏科學(xué)性、規(guī)范性、可行性的問(wèn)題，還是在實(shí)施過(guò)程中面臨的執(zhí)行力度、工作體制等問(wèn)題，其分析對(duì)象主要是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容方面。大多數(shù)研究在分析部分或全體黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的制定和實(shí)施時(shí)，以?xún)?nèi)容為基礎(chǔ)進(jìn)一步分析黨內(nèi)法規(guī)的淵源、分類(lèi)、形式、效力、體系等問(wèn)題，均是對(duì)基本定位屬于社會(huì)法和軟法的黨內(nèi)法規(guī)“法”特性的研究。

然而，在黨內(nèi)法規(guī)的理論研究中，對(duì)于對(duì)應(yīng)法學(xué)的另一基本概念即法的功能的黨內(nèi)法規(guī)的功能較少提及，有提及者，多是依照黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展的過(guò)程，分析其不同階段制定黨內(nèi)法規(guī)所要解決的政治問(wèn)題，在法學(xué)的框架內(nèi)以黨內(nèi)法規(guī)的功能為主要方向的理論研究尚屬空白。

“從嚴(yán)治黨”視閾下黨內(nèi)法規(guī)功能的現(xiàn)實(shí)意義。理論上的關(guān)于功能的研究空白也間接反映出實(shí)踐過(guò)程中，無(wú)論是制定主體還是實(shí)施主體對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)功能的認(rèn)識(shí)都較為模糊而不清晰、不全面，處于一種自然自發(fā)的狀態(tài)而缺少自覺(jué)理性的思考。規(guī)范性文件的制定主體，其制定的行為就是將其在思維層次中設(shè)計(jì)的“應(yīng)然”狀態(tài)，落入紙上，成為規(guī)范性文件的具體內(nèi)容；而實(shí)施主體，其實(shí)施行為就是將規(guī)范性文件的具體內(nèi)容，操作實(shí)施，成為現(xiàn)實(shí)層次中實(shí)現(xiàn)的“實(shí)然”狀態(tài)。在上述過(guò)程中，作為連接“應(yīng)然”與“實(shí)然”內(nèi)容的重要地位無(wú)可厚非，但是在其中，如果無(wú)法正確理解黨內(nèi)法規(guī)的功能，制定和實(shí)施行為本身就會(huì)難以進(jìn)行或者走入歧途。

從黨內(nèi)法規(guī)的制定主體來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)其內(nèi)容本身是制定主體在經(jīng)過(guò)科學(xué)化、民主化規(guī)定程序后思維表達(dá)的產(chǎn)物，是其思想中形成的“應(yīng)然”狀態(tài)的文字描述，由于語(yǔ)言本身和表達(dá)上局限性，其結(jié)果通常具有模糊或者片面的特點(diǎn)，這種原因同“立法技術(shù)”水平限制等其他原因，共同導(dǎo)致了在具體的黨內(nèi)法規(guī)中出現(xiàn)“碎片化”的特點(diǎn)，同樣，因?yàn)檫@樣的原因，我們除了要為因世情、國(guó)情、黨情的新變化帶來(lái)的新問(wèn)題制定、修改黨內(nèi)法規(guī)，還要為之前制定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)解決而未解決的問(wèn)題，重新分配黨內(nèi)資源重新由制定主體再次表達(dá)，而前后之間主體、環(huán)境、條件等不同很可能會(huì)導(dǎo)致前后表達(dá)的結(jié)果產(chǎn)生沖突。

這種浪費(fèi)和沖突盡管無(wú)法完全避免，但是卻可以盡可能減少，重視和強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)規(guī)范功能的體系化和協(xié)調(diào)化就能在一定程度上予以解決。因?yàn)橐?guī)范性文件的功能相比于內(nèi)容更加具有概括性，因此在制定的過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)所制定的黨內(nèi)法規(guī)所包含功能的考量，就會(huì)在此指導(dǎo)下對(duì)文件的形式、內(nèi)容作整體性的調(diào)整，也會(huì)使黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)關(guān)系、問(wèn)題的調(diào)整方式擺脫單一化、碎片化的局限，使黨內(nèi)規(guī)范在內(nèi)容上更加完備、結(jié)構(gòu)上更加科學(xué)、形式上更加規(guī)范。

從黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施主體來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施過(guò)程，其實(shí)是實(shí)施主體充分理解制定主體的思想表達(dá)后，實(shí)踐中予以落實(shí)、執(zhí)行，并通過(guò)監(jiān)督、救濟(jì)等方式使實(shí)施的結(jié)果（“實(shí)然”狀態(tài)）盡可能滿足制定主體當(dāng)初在制定過(guò)程中思想所產(chǎn)生的“應(yīng)然”狀態(tài)。這樣來(lái)看，實(shí)施主體首先應(yīng)當(dāng)對(duì)制定者的思維表達(dá)產(chǎn)物進(jìn)行理解，然后在理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行行為并事后糾察。同之前對(duì)制定主體制定的表達(dá)一樣，黨內(nèi)法規(guī)的功能對(duì)實(shí)施主體的理解實(shí)現(xiàn)同樣具有較大影響。如果沒(méi)有對(duì)功能的體系化研究為基礎(chǔ)，實(shí)施主體對(duì)于具體黨內(nèi)法規(guī)功能的理解就只能停留在自然狀態(tài)下的自發(fā)性層次，缺乏理性思考的結(jié)論作為支撐，只能對(duì)立法者的思維結(jié)果達(dá)到較為淺薄、片面的認(rèn)識(shí)，在這種認(rèn)識(shí)為前提下，實(shí)施主體必然無(wú)法全面理解制定主體所期待的“應(yīng)然”狀態(tài)，進(jìn)而影響到之后的行為過(guò)程，在落實(shí)、執(zhí)行黨內(nèi)規(guī)范內(nèi)容的時(shí)候造成執(zhí)行力度不夠、落實(shí)不全面等諸多問(wèn)題。

介于法理學(xué)領(lǐng)域中對(duì)“法”的作用的研究較為完善，而黨的十八大將依規(guī)治黨納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)當(dāng)中，之前理論研究也對(duì)黨內(nèi)法規(guī)屬于法范疇中的社會(huì)法、軟法產(chǎn)生共識(shí)，上述現(xiàn)狀均為以完善的“法的作用”的研究為工具研究黨內(nèi)法規(guī)的功能奠定了條件與基礎(chǔ)。

黨內(nèi)法規(guī)功能的基本理論

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)功能的概念?！包h內(nèi)法規(guī)”一詞，最早由毛澤東于1938年提出，隨后劉少奇、鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人都相繼提出了類(lèi)似概念，如 “黨的法規(guī)”“黨規(guī)黨法”等。1990年，中共中央出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作出明確定義，自此，“黨內(nèi)法規(guī)”由原有的習(xí)慣性用法，正式成為明確的法定名稱(chēng)。1992年，黨的十四大首次把“黨內(nèi)法規(guī)”寫(xiě)入黨章。隨后的江澤民、胡錦濤、習(xí)近平等領(lǐng)導(dǎo)人多次使用“黨內(nèi)法規(guī)”，黨的十四大至十八大對(duì)黨章的修改以及2013年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》都延續(xù)了這一概念。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)具有法的性質(zhì)，其基本定位應(yīng)該屬于社會(huì)法和軟法。因此，我們可以從法理學(xué)的角度，參照法學(xué)相關(guān)方法對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行研究。

黨內(nèi)法規(guī)具有法的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)也具有法的相關(guān)功能?！肮δ堋痹谠~典中的定義為“事物或方法所發(fā)揮的有利的作用；效能”，法的功能是指法作為一種特殊的社會(huì)規(guī)范對(duì)人們的行為和社會(huì)生活所產(chǎn)生的影響和結(jié)果，黨內(nèi)法規(guī)功能則是指作為一種特殊規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織、黨員等的行為所產(chǎn)生的影響和結(jié)果。黨內(nèi)法規(guī)功能實(shí)質(zhì)上是中國(guó)共產(chǎn)黨的主張與理想的體現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義，必然要求充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)功能，使得黨的行動(dòng)更規(guī)范化和系統(tǒng)化。黨內(nèi)法規(guī)功能也是一定社會(huì)情況下的反映，不同的社會(huì)階段下，黨有不同的情況，黨內(nèi)法規(guī)功能發(fā)揮的側(cè)重點(diǎn)可能不同，但黨內(nèi)法規(guī)功能是一個(gè)整體，不能片面追求部分功能，忽略與其他功能的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的各種功能，黨內(nèi)法規(guī)才能在黨的建設(shè)中起到其應(yīng)有的作用。

黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能。在法理學(xué)領(lǐng)域，廣義的法的功能既包括法的規(guī)范功能，也包括法的社會(huì)功能，后者又稱(chēng)之為法的社會(huì)作用，而狹義的法的功能僅指前者。同樣，我們也可以把黨內(nèi)法規(guī)的功能分為規(guī)范功能和社會(huì)功能，后者往往成為黨內(nèi)法規(guī)的作用，并被諸多黨法學(xué)者所提及并研究，在本文中，筆者將不再深入探討黨內(nèi)法規(guī)的社會(huì)功能，而是專(zhuān)注于其規(guī)范功能，以法理學(xué)中法的功能理論為工具，嘗試構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能體系。

1. 黨內(nèi)法規(guī)的指引功能

法的指引功能的對(duì)象是行為者本人，指引的內(nèi)容是行為人的行為本身，但并非只對(duì)特定人有效，而是對(duì)社會(huì)的所有人均發(fā)揮著作用——當(dāng)這些人作為行為個(gè)體時(shí)就會(huì)感受到這種指引的作用力。法的指引功能表現(xiàn)為：“法律作為一種行為規(guī)范，為人們提供某種行為模式，指引人們可以這樣行為，必須這樣行為或不得這樣行為，從而對(duì)行為者本人的行為產(chǎn)生影響?！被诖耍h內(nèi)法規(guī)的指引功能可以理解為每一位黨員、每一個(gè)黨組織都可以根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定選擇和決定自己是否行為，如何行為，并自覺(jué)地選擇能產(chǎn)生有利后果的行為方式。

法的指引性“是通過(guò)規(guī)定人們的權(quán)利和義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的”，包括有選擇性地指引和確定性的指引，前者從權(quán)利出發(fā)，規(guī)定某種行為模式，人們可以自由選擇為或不為，為A還是為B，這種規(guī)定被稱(chēng)之為授權(quán)性規(guī)范；后者則強(qiáng)調(diào)義務(wù)性，規(guī)定人們必須為某種行為或者不得為某種行為，此為義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)根據(jù)其形式也可以分為授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范，三類(lèi)規(guī)范共同作用，以保證指引功能的實(shí)現(xiàn)。

法律和黨內(nèi)法規(guī)的區(qū)別之一就在于法律以權(quán)利為邏輯起點(diǎn)，黨內(nèi)法規(guī)則以義務(wù)為起點(diǎn)，故而有人認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)中不存在選擇性的指引，一切應(yīng)以確定性為原則。這種想法無(wú)疑混淆了規(guī)范的出發(fā)點(diǎn)與表現(xiàn)形式兩個(gè)不同的概念，它們分屬于不同的維度，前者強(qiáng)調(diào)規(guī)范的產(chǎn)生和效力基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)的形成以全體黨員自愿基于共同的信仰放棄部分權(quán)利而承受部分義務(wù)為前提，當(dāng)然以義務(wù)為前提和出發(fā)點(diǎn)，但從義務(wù)出發(fā)制定的具體規(guī)范在形式上并不排斥授權(quán)性規(guī)范的存在，比如作為黨內(nèi)法規(guī)中的“基本法”的黨章第4條也專(zhuān)門(mén)規(guī)定了黨員的基本權(quán)利。

比起權(quán)利規(guī)范存在于黨內(nèi)法規(guī)中的不容置疑，更加值得探討的一個(gè)問(wèn)題是：黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨員權(quán)利是否可以放棄。法學(xué)界普遍認(rèn)為，除了生命權(quán)等公民基本權(quán)利外，絕大部分的權(quán)利都是可以放棄的，或者說(shuō)可以不予行使的，那么黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的黨員權(quán)利是否也是如此呢？筆者認(rèn)為，黨員權(quán)利與公民權(quán)利相比，其放棄更為困難，要求更高，有些甚至近乎于不能放棄。以選舉權(quán)和被選舉權(quán)為例，對(duì)于公民而言，在選舉人大代表時(shí)，雖然我們鼓勵(lì)公民積極行使自己權(quán)利，但若有人將自己的選民證視若無(wú)物拒不投票，也不會(huì)受到法律的追究；但是對(duì)于黨員而言，黨員在黨代會(huì)上行使表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)，是不能任意決定是否出席的，請(qǐng)假要履行嚴(yán)格的法定程序，并確有正當(dāng)理由，換句話說(shuō)，黨內(nèi)選舉權(quán)和表決權(quán)的放棄行使有嚴(yán)格的條件要求，不能隨心所欲。至于棄權(quán)票本身就是權(quán)利行使的一種表現(xiàn)，無(wú)需過(guò)度探討。

2.黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)功能

法的評(píng)價(jià)功能針對(duì)的是他人，是本人基于一定的行為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)他人行為是否得當(dāng)?shù)囊环N評(píng)價(jià)，其表現(xiàn)為“法律對(duì)人們的行為是否合法或違法及其程度，具有判斷、衡量的作用”。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能大體也是如此，是黨員基于一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其他黨員行為的衡量與判斷，是否合乎規(guī)定以及會(huì)產(chǎn)生何種后果。

黨內(nèi)法規(guī)與法律的不同在于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)本身。法律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是唯一的，或者說(shuō)只有一個(gè)層次，以法律評(píng)價(jià)，要么合法要么違法，不存在中間過(guò)渡階段等問(wèn)題，也不存在有的更合法有的一般合法這種荒謬的論斷。但黨內(nèi)法規(guī)似乎并非如此。我們常說(shuō)“兩學(xué)一做”，其中“做”指的就是學(xué)做優(yōu)秀黨員，“優(yōu)秀”正是一種價(jià)值判斷。黨員行為合乎黨內(nèi)法規(guī)，只能說(shuō)是一名合格的黨員，“合格”是一種規(guī)范判斷，可以說(shuō)不違規(guī)即“合格”，但是“合格”不等于“優(yōu)秀”，由此可以看出，對(duì)黨員的評(píng)判會(huì)在“合格”的基礎(chǔ)上更近一步，有一個(gè)更高的價(jià)值追求和評(píng)判，而“優(yōu)秀”的標(biāo)準(zhǔn)正在逐步量化，包括各類(lèi)評(píng)價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制的創(chuàng)設(shè)，并跟隨“兩學(xué)一做”的步伐在逐步推廣。需要注意的是，這并不是說(shuō)黨內(nèi)法規(guī)本身有了雙重標(biāo)準(zhǔn)，只是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)有了兩個(gè)層次：合格與更合格（優(yōu)秀）。當(dāng)然，對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，我們也會(huì)鼓勵(lì)和倡導(dǎo)“四有”公民等有著較高道德水平和示范作用的公民，但這種“四有”不能從法律本身尋找到規(guī)范依據(jù)，也不會(huì)專(zhuān)門(mén)以某種固定的教育形式來(lái)進(jìn)行推廣，這與黨內(nèi)法規(guī)是有較大區(qū)別的。至于有些學(xué)者主張的法律評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也要分層級(jí)并入法，筆者認(rèn)為是不科學(xué)的，法律本身就是最低層次的道德，把道德入法，使法律的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不唯一，將違背法的公正性和立法的旨意。

黨內(nèi)法規(guī)和法律在規(guī)范功能上的不同還在于調(diào)整對(duì)象上。法的評(píng)價(jià)作用只能針對(duì)人的行為（包括自然人、法人和其他社會(huì)組織的行為），而不包括人的思想，人的思想擁有絕對(duì)自由，無(wú)論思想多么“反動(dòng)”，只要未經(jīng)表達(dá)，就不會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生作用，不能被法律所調(diào)控。但是黨內(nèi)法規(guī)所約束的成員——黨員，本身就是基于共同的信仰才結(jié)合形成了整體，在思想上理應(yīng)具有高度的統(tǒng)一性，不允許出現(xiàn)違背共同理想的“個(gè)人主義”，那么對(duì)于產(chǎn)生“異動(dòng)”思想的黨員，即使這種思想沒(méi)有產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的影響，這種思想一旦被人所感知——不小心說(shuō)出，寫(xiě)在日記本上等，都將意味著思想的不堅(jiān)定和不純潔，理應(yīng)受到黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)價(jià)并承受相應(yīng)的負(fù)面后果。

3.黨內(nèi)法規(guī)的預(yù)測(cè)功能

法的預(yù)測(cè)功能強(qiáng)調(diào)對(duì)行為相對(duì)人的預(yù)測(cè)，多表現(xiàn)于雙方當(dāng)事人之間，“人們可以根據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定事先估計(jì)到當(dāng)事人雙方將如何行為及行為的后果”?；诜ǖ念A(yù)測(cè)性，人們可以在可預(yù)見(jiàn)后果的范圍內(nèi)自由安排自己的行為，從而形成穩(wěn)定而規(guī)范的生活方式。預(yù)測(cè)作用的實(shí)現(xiàn)要求法律規(guī)范本身公開(kāi)、確定、不溯及既往和穩(wěn)定，秘密的法不存在預(yù)測(cè)的問(wèn)題，不確定的法使預(yù)測(cè)毫無(wú)意義，溯及既往等同于朝令夕改，不穩(wěn)定的法會(huì)大大削弱法的預(yù)測(cè)效力。

在這一點(diǎn)上，黨內(nèi)法規(guī)和法律是完全共通的，黨員根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來(lái)預(yù)測(cè)其他黨內(nèi)成員會(huì)如何行為，從而安排自己的行為，參加黨內(nèi)生活，這當(dāng)然要求黨內(nèi)法規(guī)具有公開(kāi)性、確定性和穩(wěn)定性，這對(duì)于制定者而言至關(guān)重要，黨內(nèi)法規(guī)制定者必須保證這些性質(zhì)的實(shí)現(xiàn)。不過(guò)，這種“公開(kāi)”理論上僅指在黨內(nèi)必須公開(kāi)，讓受其調(diào)整的成員有“法”可依，至于全社會(huì)公開(kāi)以吸收群眾的意見(jiàn)并接受群眾的監(jiān)督，是黨的群眾觀和先進(jìn)性決定的，與黨內(nèi)法規(guī)自身的預(yù)測(cè)功能關(guān)系不大。

4.黨內(nèi)法規(guī)的教育功能

法的教育功能的對(duì)象最為廣泛，適用于包括本人在內(nèi)的一切社會(huì)成員。法律是最低層次的道德，“通過(guò)法律的實(shí)施，法律規(guī)范對(duì)人們今后的行為發(fā)生直接或間接的誘導(dǎo)影響”，法律“把自己的規(guī)則和原則中的某種思想、觀念和價(jià)值灌輸給社會(huì)成員，使社會(huì)成員在內(nèi)心中確立對(duì)法律的信念，從而達(dá)到使法律的外在規(guī)范內(nèi)化，形成尊重和遵守的習(xí)慣”。反面教育和正面教育都是行之有效的方式。

黨內(nèi)法規(guī)的教育功能也是如此，各級(jí)黨委黨組通過(guò)黨課、黨內(nèi)學(xué)習(xí)等活動(dòng)形式，集體學(xué)習(xí)黨章為首的黨內(nèi)法規(guī)，深入了解黨的理論與規(guī)范，黨員們通過(guò)這些活動(dòng)吸取黨的思想與觀念，并在內(nèi)心形成黨內(nèi)法規(guī)確信，因而自愿自覺(jué)地遵守和尊重。在學(xué)習(xí)過(guò)程中，往往會(huì)插入先進(jìn)黨員的先進(jìn)事跡讓大家學(xué)習(xí)，也會(huì)列舉“變質(zhì)”的、腐敗的黨員并要求大家引以為戒，正反結(jié)合，充分實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的教育性。

不過(guò)，值得注意的是，法的教育功能“是體現(xiàn)在對(duì)人的尊重的基礎(chǔ)上的，單純的強(qiáng)制并不能帶來(lái)真正的服從，也不可能產(chǎn)生真正的教育作用”。黨內(nèi)法規(guī)也是如此，在加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)教育的過(guò)程中，在要求黨員遵守規(guī)定、履行義務(wù)的過(guò)程中，必須要同時(shí)尊重黨員的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)黨員真正自覺(jué)、自愿遵守黨內(nèi)法規(guī)的最佳狀態(tài)，而不能僅僅依靠強(qiáng)制和懲罰，這并非真正的教育功能。

5.黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制功能

法的強(qiáng)制功能針對(duì)違法者的違法行為，是運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證自身實(shí)施，懲罰違法行為的重要體現(xiàn)，具有最終保障性，“它以有形的物質(zhì)性的力量為表現(xiàn)形式”，通過(guò)警察、監(jiān)獄、法庭等國(guó)家機(jī)器予以實(shí)現(xiàn)，不同于無(wú)形的精神性力量，是其他功能實(shí)現(xiàn)的必要保障，如果沒(méi)有法的強(qiáng)制功能，法的指引功能就會(huì)降低，評(píng)價(jià)功能就會(huì)失去意義，預(yù)測(cè)功能會(huì)面臨質(zhì)疑，教育功能的實(shí)效也會(huì)受到影響。沒(méi)有強(qiáng)制性，法將失去其本性。

黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制功能表現(xiàn)得最為明顯，它將不合格的黨員行為以規(guī)范的形式加以規(guī)定，并以其內(nèi)部的強(qiáng)制力加以保障，這種保障兼具物質(zhì)強(qiáng)制性和精神強(qiáng)制性，違規(guī)違紀(jì)的黨員，不僅要面臨處分等懲罰，也會(huì)因?yàn)樾叛龅膯适АⅫh性的污染承受精神的痛苦。近年來(lái)，反腐倡廉建設(shè)的成果顯著，大量貪污官員紛紛落馬，大量腐敗黨員按照黨內(nèi)法規(guī)接受了相應(yīng)的處分，例如呂梁市官員集體落馬等案例屢見(jiàn)不鮮，黨中央堅(jiān)決反腐“零容忍”的態(tài)度十分堅(jiān)定，行為與舉措也迅速而有效，這一切均離不開(kāi)完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的支持，離不開(kāi)黨內(nèi)規(guī)范強(qiáng)制功能的發(fā)揮。與法的功能相似，黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制性也是其他功能實(shí)現(xiàn)的必要保障和最終保障。

黨內(nèi)法規(guī)功能實(shí)現(xiàn)路徑思考

黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容由“應(yīng)然”貫徹至“實(shí)然”狀態(tài)的過(guò)程中，功能的保障作用十分重要。而黨內(nèi)法規(guī)的功能如何在從嚴(yán)治黨、構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)程中發(fā)揮作用，筆者擬從黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制、執(zhí)行和教育三方面提出路徑構(gòu)想。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制：注重黨內(nèi)法規(guī)功能的全面性與體系性。

首先，黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制必須注重全面性。從功能的角度而言，黨內(nèi)法規(guī)體系的全面性強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)整體功能的全覆蓋性的同時(shí)，呈現(xiàn)出“碎片化”現(xiàn)象。這種“碎片化”現(xiàn)象在內(nèi)容上體現(xiàn)為對(duì)某些領(lǐng)域堆積立法，而某些領(lǐng)域尚處于法規(guī)空白；在功能上，體現(xiàn)為立法對(duì)某些功能的片面強(qiáng)調(diào)，不同地方片面強(qiáng)調(diào)的功能各異，面向黨員和黨員干部時(shí)片面強(qiáng)調(diào)的又各有所異。不可否認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制因根據(jù)實(shí)際情況的不同，功能上有所側(cè)重是能動(dòng)性的體現(xiàn)，然而側(cè)重強(qiáng)調(diào)絕非是片面強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)體系若想在運(yùn)行中能夠經(jīng)久不衰，在整體上必然要具有功能多樣性。

其次，重視黨內(nèi)法規(guī)功能的體系性。功能的體系性可從三個(gè)層面解讀：一、黨內(nèi)法規(guī)的五種功能并非單純的各司其職，而是相輔相成、相互配合的，這種協(xié)調(diào)關(guān)系，既是一個(gè)體系的特色，也是評(píng)判該體系是否合理、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)之一；二、關(guān)于某些具體領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)部門(mén)，各種功能亦是應(yīng)該得到全面體現(xiàn)，但在不同歷史時(shí)期因客觀環(huán)境和任務(wù)使命不同，某些領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)的功能可能側(cè)重不同，但各功能必須是協(xié)調(diào)完備，能夠共同致力于黨內(nèi)法規(guī)在該領(lǐng)域的實(shí)施；三、對(duì)于每條具體的規(guī)定，無(wú)論具有一種功能，還是具有多種或全部功能，必須能與所屬的黨內(nèi)法規(guī)部門(mén)乃至整個(gè)黨內(nèi)法規(guī)體系在功能上協(xié)調(diào)一致。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行：多元方法的綜合運(yùn)用

從功能的角度而言，綜合運(yùn)用多種方法，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)全部功能，是從嚴(yán)治黨要求下，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)有效執(zhí)行的重要保障。目前，部分基層黨組織在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中往往只注重某些執(zhí)行方法的運(yùn)用，如強(qiáng)制性的執(zhí)行方法，或者教育性的執(zhí)行方法。以強(qiáng)制性執(zhí)行方法為例，不可否認(rèn)，在從嚴(yán)治黨的背景下，強(qiáng)制性的執(zhí)行方法對(duì)于發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的效能具有非常重要的保障性意義，是全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的有力落腳點(diǎn)。但是，長(zhǎng)期單一運(yùn)用強(qiáng)制性的執(zhí)行方法會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的其他功能難以實(shí)現(xiàn)，最終導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)體系失去能動(dòng)性與生命力。因而，在黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行環(huán)節(jié)，綜合運(yùn)用教育、評(píng)價(jià)、強(qiáng)制等多元手段才能保障黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)有功能的發(fā)揮。

此外，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行并非簡(jiǎn)單的點(diǎn)面執(zhí)行模式，而是滲透于黨內(nèi)的全方位事務(wù)，并需要依靠完備的相關(guān)配套制度建設(shè)。從始端的公布、推廣至后期的適用、監(jiān)督，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是環(huán)環(huán)相扣、不可忽略的，在建設(shè)相關(guān)配套制度的進(jìn)程中都應(yīng)注重教育、評(píng)價(jià)、強(qiáng)制等多元方法的綜合應(yīng)用。

（三）黨內(nèi)法規(guī)的教育：縱橫并重

黨內(nèi)法規(guī)的面向主體是黨員，黨員既是黨內(nèi)法規(guī)功能的最終受益者，也是黨內(nèi)法規(guī)有效運(yùn)行的推動(dòng)者，因而，黨內(nèi)法規(guī)功能的有效發(fā)揮可以提高黨員的思想意識(shí)，而黨員先進(jìn)的思想意識(shí)又推動(dòng)著黨內(nèi)法規(guī)功能的有效發(fā)揮，形成相互促進(jìn)的循環(huán)機(jī)制，其中，黨內(nèi)法規(guī)的教育發(fā)揮著雙向互推的作用。

十八大以來(lái)，巡視組在九輪巡視的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)大量黨員以及黨員干部貪污腐敗、違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，問(wèn)題的根源仍在于思想上的偏差。盡管黨員的法制意識(shí)與黨規(guī)意識(shí)在不斷增強(qiáng)，然而對(duì)于部分黨員而言，此種意識(shí)增強(qiáng)其實(shí)是有所欠缺的增強(qiáng)以及僅停留在抽象層面的增強(qiáng)：即僅在某些方面培養(yǎng)法制意識(shí)與黨規(guī)意識(shí)，或是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)僅有抽象模糊的認(rèn)識(shí)，并沒(méi)有真正、深刻地了解黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定和內(nèi)容。這種局限的黨規(guī)意識(shí)與畸形的黨內(nèi)法規(guī)教育模式不無(wú)關(guān)系。不難發(fā)現(xiàn)，少數(shù)基層黨組織在黨內(nèi)法規(guī)的教育上會(huì)片面強(qiáng)調(diào)對(duì)某一部分功能的教育，如強(qiáng)制功能或指引功能。這種畸形的教育往往會(huì)相應(yīng)地導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行中要么失去能動(dòng)性，要么流于形式成為口號(hào)式規(guī)定。

中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)建設(shè)和發(fā)展中起著核心作用，依法治國(guó)首先必須要依規(guī)治黨，黨內(nèi)法規(guī)在其中起著重要作用，在當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨背景下更顯突出。從法學(xué)角度研究黨內(nèi)法規(guī)功能有助于彌補(bǔ)當(dāng)前相關(guān)研究的空白，有助于為黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)設(shè)和執(zhí)行提供理論依據(jù)，有助于推動(dòng)黨建設(shè)工作的發(fā)展，為真正實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨、依法治國(guó)提供更大的可能。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)研究與完善并非一朝一夕之事，本文提出的相關(guān)理論與構(gòu)想只是一種初探，仍需更多的深入探討和實(shí)踐檢驗(yàn)。筆者堅(jiān)信，隨著黨內(nèi)法規(guī)逐步得到重視和發(fā)展，依規(guī)治黨必將實(shí)現(xiàn)，從而推動(dòng)中國(guó)特色的社會(huì)主義法治的實(shí)現(xiàn)。

(作者系中國(guó)政法大學(xué) “黨規(guī)與國(guó)法”研究小組成員)