代建制在水利工程中的應(yīng)用及存在的問題分析

張文舉 吉 村 許智宏

(1. 湖南澧水流域水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司， 湖南 長沙 410014；2. 西藏自治區(qū)拉洛水利樞紐及灌區(qū)管理局, 西藏 拉薩 850000)

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代建制在水利工程中的應(yīng)用及存在的問題分析

張文舉1吉 村2許智宏1

(1. 湖南澧水流域水利水電開發(fā)有限責(zé)任公司， 湖南 長沙 410014；2. 西藏自治區(qū)拉洛水利樞紐及灌區(qū)管理局, 西藏 拉薩 850000)

通過代建制在水利工程中的應(yīng)用及存在問題分析，研究其在水利工程中推廣應(yīng)用存在的制約因素，提出建議性對(duì)策。不同的代建模式優(yōu)劣對(duì)比分析表明：代建順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律，亟需大力推廣市場化(招標(biāo))模式、全過程代建模式。

代建制; 組織模式; 水利工程

1 概 述

中國水利工程建設(shè)體制的變遷大體上經(jīng)歷了自營式、項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制和項(xiàng)目法人責(zé)任制三個(gè)階段。自營式為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)物，缺乏監(jiān)督和管理。項(xiàng)目業(yè)主負(fù)責(zé)制即業(yè)主管理制，以工程項(xiàng)目為對(duì)象，以項(xiàng)目業(yè)主管理為基礎(chǔ)，以取得綜合經(jīng)濟(jì)效益為中心的市場管理制度，是水利工程從自營式向項(xiàng)目法人責(zé)任制轉(zhuǎn)變的過渡階段。項(xiàng)目法人責(zé)任制建立了投資責(zé)任約束機(jī)制，以規(guī)范項(xiàng)目法人的行為，有利于提高投資效益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理模式的變革，但項(xiàng)目法人責(zé)任制在政府投資的公益性工程項(xiàng)目上仍存在一些問題。目前，中國可開發(fā)水電資源日益減少，水利工程建設(shè)管理人才趨于飽和，在新的形勢(shì)下建設(shè)管理模式必然會(huì)向市場化、專業(yè)化、精細(xì)化發(fā)展。代建制是一種比較先進(jìn)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理方式，是適應(yīng)市場化、專業(yè)化的管理模式，權(quán)責(zé)清晰，可規(guī)避權(quán)力尋租，有效遏制工程建設(shè)過程中的腐敗現(xiàn)象。

國務(wù)院與水利部從政策上為代建制在水利工程上的運(yùn)用和發(fā)展提供了支持。為進(jìn)一步深化投資體制改革，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)〔2004〕20號(hào))，提出對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。為積極、穩(wěn)妥推進(jìn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化項(xiàng)目管理，水利部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理指導(dǎo)意見的通知》(水建管〔2015〕91 號(hào))，該規(guī)定局限于項(xiàng)目法人責(zé)任制，代建范圍也局限于施工準(zhǔn)備至竣工驗(yàn)收階段。

由于代建體制不完善，工程代建制并沒有完全市場化，普及率相對(duì)較低。水利工程建設(shè)由施工總承包向建設(shè)總承包發(fā)展，建設(shè)管理推行代建制是必然的發(fā)展趨勢(shì)。因此，對(duì)代建制在水利工程中的應(yīng)用及存在問題分析具有重要意義。

2 代建制的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)

公益性水利建設(shè)項(xiàng)目項(xiàng)目法人履行項(xiàng)目管理是一種任務(wù)，具有公益性和一定的政府行為，而代建單位的項(xiàng)目管理具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，是企業(yè)市場行為。項(xiàng)目法人管理與代建管理組織模式對(duì)比見圖1。

圖1 組織模式對(duì)比

自《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》(計(jì)建設(shè)﹝1996﹞673號(hào))頒發(fā)以來，項(xiàng)目法人責(zé)任制成為中國建設(shè)領(lǐng)域主導(dǎo)體制。對(duì)于公益性的水利工程項(xiàng)目，項(xiàng)目法人責(zé)任制仍存在以下幾個(gè)方面問題：?多位一體，存在權(quán)力尋租，容易發(fā)生腐敗問題;?管理水平相對(duì)較低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重;?政企不分，權(quán)責(zé)不明。代建制權(quán)責(zé)清晰，能減少權(quán)力尋租，遏制腐敗，專業(yè)化管理有利于提高項(xiàng)目管理水平。

3 組織形式及應(yīng)用分析

3.1 代建制組織模式

代建制要實(shí)現(xiàn)廣泛推廣，其組織模式不僅要符合國家或水利行業(yè)的相關(guān)要求，還要重點(diǎn)研究其是否符合市場化發(fā)展。目前，對(duì)代建模式在水利工程中還未廣泛應(yīng)用，無明確管理邊界，為方便比較分析，參考他人研究成果[1-3]，并結(jié)合工程實(shí)際應(yīng)用，對(duì)代建組織模式與代建管理范圍分為兩類分別進(jìn)行比較。

a.根據(jù)代建單位組織或選擇形式可以劃分為：?針對(duì)項(xiàng)目組建代建單位；?專門組建代建單位；?市場化(招標(biāo))代建單位。不同組織模式對(duì)比見表1。

表1 不同組織模式對(duì)比

通過表1對(duì)比分析不難看出，通過市場化(招標(biāo))行為選擇專業(yè)化代建管理單位，有利于優(yōu)化資源配置，提高項(xiàng)目管理水平，權(quán)責(zé)清晰，有利于政企分開和監(jiān)督管理。但目前存在的問題是代建制度還不完善，適合招標(biāo)代建的單位還不成熟。

b.根據(jù)代建參與范圍可以劃分為：?全過程代建；?分(兩階段)代建。目前前期代建比較適宜咨詢管理類背景的項(xiàng)目管理企業(yè)，后期代建比較適宜有總承包背景的項(xiàng)目管理企業(yè)。全過程代建與兩階段代建組織模式對(duì)比見表2和圖2。

表2 不同參與范圍代建模式對(duì)比

圖2 組織模式對(duì)比

通過表2和圖2分析可以得出如下結(jié)論：全過程代建模式能夠充分利用資源，適用于各類規(guī)模的項(xiàng)目。但目前市場化、專業(yè)化代建單位并未形成，代建單位的融資能力有限，水利項(xiàng)目一般建設(shè)周期較長，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。

3.2 代建模式與總承包模式比較

工程總承包模式指從事工程項(xiàng)目建設(shè)單位受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)從決策、設(shè)計(jì)、建造到試運(yùn)行的建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展周期實(shí)行全過程或若干階段的承包，有DB模式和EPC模式。DB模式承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造全過程，EPC模式一般包括決策、設(shè)計(jì)、建造和試運(yùn)行等四個(gè)部分。總承包模式與代建制的相關(guān)比較見表3。

表3 總承包模式與代建制的比較

工程總承包與代建制的區(qū)別是合同范圍內(nèi)實(shí)體建設(shè)，代建單位履行的是對(duì)建設(shè)過程的咨詢、監(jiān)督和管理，與工程總承包是相輔相成的關(guān)系，都是充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)、適應(yīng)市場競爭。

4 存在問題及對(duì)策

4.1 制度方面

為積極、穩(wěn)妥推進(jìn)水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制，規(guī)范項(xiàng)目代建管理，2015年水利部印發(fā)《關(guān)于水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理的指導(dǎo)意見》，近年來為推廣代建制在政府投資項(xiàng)目上的應(yīng)用，地方政府或行業(yè)管理部門在上述文件基礎(chǔ)上，陸續(xù)制定了相應(yīng)的制度和管理辦法。但目前這些制度僅從宏觀上對(duì)代建管理進(jìn)行規(guī)定，在水利工程項(xiàng)目上的應(yīng)用并不廣泛，為推動(dòng)代建制的發(fā)展，亟需結(jié)合應(yīng)用市場對(duì)代建管理進(jìn)一步完善，尤其是從法律角度上對(duì)代建單位的地位及權(quán)責(zé)進(jìn)行定義。

4.2 代建市場及代建企業(yè)

目前代建單位的資格要求還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方政府或行業(yè)管理部門針對(duì)項(xiàng)目制定的代建單位資格評(píng)審辦法或代建管理辦法要求較高，一般從注冊(cè)資本、工程業(yè)績和單位資質(zhì)或?qū)I(yè)技術(shù)人員方面進(jìn)行要求，南水北調(diào)中線工程等項(xiàng)目代建投標(biāo)單位較少，也反映出專業(yè)性代建市場并未形成，代建企業(yè)亟需發(fā)展。目前，代建企業(yè)得不到發(fā)展, 也無法吸納和穩(wěn)定優(yōu)秀的管理人才[4]。代建管理從本質(zhì)上講是對(duì)職業(yè)化項(xiàng)目經(jīng)理人和專業(yè)化技術(shù)人才的科學(xué)調(diào)配和優(yōu)化利用，建議降低注冊(cè)資本和單位資質(zhì)方面要求，提高專業(yè)人才要求，在政策上給予鼓勵(lì)，促進(jìn)市場化、專業(yè)化全程代建企業(yè)的形成和發(fā)展。

4.3 代建費(fèi)及激勵(lì)機(jī)制

代建單位管理費(fèi)相對(duì)較低，財(cái)政部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》(財(cái)建﹝2004﹞300號(hào))規(guī)定，不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，水利部關(guān)于《印發(fā)水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建制管理指導(dǎo)意見的通知》規(guī)定，代建管理費(fèi)在工程概算中列支，原則上為項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)一部分，代建項(xiàng)目通過竣工驗(yàn)收后，決算投資較代建合同約定項(xiàng)目投資有結(jié)余，從項(xiàng)目結(jié)余資金中提取一定比例獎(jiǎng)勵(lì)代建單位。相對(duì)固定的代建費(fèi)規(guī)定，代建單取費(fèi)較低，沒有考慮企業(yè)利潤情況，如：南水北調(diào)中線一期工程總干渠黃河北——羑河北段鶴壁段代建項(xiàng)目建設(shè)管理標(biāo)3年，公司利潤僅幾十萬元，沒有體現(xiàn)市場競爭，管理成本使代建單位管理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，不利于科學(xué)管理及決策，更難以激發(fā)管理單位的創(chuàng)新力和活力。因此，必須制定科學(xué)合理的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保證代建單位合法利益，減少惡性競爭及責(zé)權(quán)利不對(duì)等的現(xiàn)象，推動(dòng)代市場及代建企業(yè)發(fā)展。

5 結(jié)論和建議

通過對(duì)代建制的發(fā)展歷程、組織模式及與工程總承包對(duì)比分析，可以得出如下結(jié)論：?代建在水利工程中的應(yīng)用和拓展順應(yīng)市場發(fā)展；?必須大力推廣市場化(招標(biāo))模式的代建與全過程模式的代建；?代建制與工程總承包是相輔相成的關(guān)系，都是市場化的選擇。

針對(duì)上述分析結(jié)論，為進(jìn)一步推動(dòng)代建制在水利工程建設(shè)管理中廣泛應(yīng)用，建議以政府為主導(dǎo)，著力做好以下幾個(gè)方面：

a.完善水利工程建設(shè)項(xiàng)目代建相關(guān)制度，從法律上確定代建單位合法地位，培育專業(yè)化建設(shè)管理市場。

b.政策上給予鼓勵(lì)，促進(jìn)市場化、專業(yè)化的全程代建企業(yè)形成和發(fā)展。

c.制定合理的代建取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，降低全程代建風(fēng)險(xiǎn)。

[1] 王卓甫,李欣蘭,王身軍.中小型水利建設(shè)項(xiàng)目典型代建模式及其發(fā)展[J].中國農(nóng)村水利水電,2012(7):79-82.

[2] 謝穎.政府投資人對(duì)委托代建工程項(xiàng)目的管理理論與方法研究[D].北京：華北電力大學(xué)，2008.

[3] 汪斌.基于項(xiàng)目治理理論的公益性水利工程專業(yè)化建設(shè)管理體制研究[D].南京：河海大學(xué),2007.

[4] 姬宏.水利工程建設(shè)實(shí)行代建制面臨的問題及建議[J].中國水利,2008(8):36-37.

Analysis on application of agent-construction system in water conservancy project and existing problems

ZHANG Wenju1, JI Cun2, XU Zhihong1

(1.HunanLishuiHydro&PowerCo.,Ltd.,Changsha410014,China; 2.TibetAutonomousRegionLaluoHydro-junctionandIrrigationDistrictAdministration,Lhasa850000,China)

The restriction factors of promoting and applying agent-construction system in water conservancy project are studied through analyzing the application in water conservancy project and existing problems. Suggestion countermeasures are proposed. Comparative analysis on advantages and disadvantages in different agent-construction modes shows that agent-construction is consistent with the objective law of market economy development, marketization (bidding) model and whole-process agent-construction should be greatly promoted.

agent-construction system; organization mode; water conservancy project

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.01.015

TV512

A

1005-4774(2017)01- 0055- 04