中國集體土地征收決策機(jī)制：現(xiàn)狀、由來與前景

彭 錞

中國集體土地征收決策機(jī)制：現(xiàn)狀、由來與前景

彭 錞*

目 次

一、我國集體土地征收決策機(jī)制之現(xiàn)狀

二、我國集體土地征收決策機(jī)制的由來

三、我國集體土地征收決策機(jī)制的前景

以內(nèi)部視角描述我國集體土地征收決策制度的現(xiàn)狀，回溯其歷史由來可見，我國集體土地征收決定具有非本地化、非個(gè)案化的特征，本質(zhì)上是通過政府內(nèi)部封閉的層級審批，將自上而下形成的空間規(guī)劃在微觀層面予以延伸和落實(shí)。這種獨(dú)特的制度源于改革開放前依經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃審批征地的做法，從20世紀(jì)80年代中期至1998年《土地管理法》逐步細(xì)化收緊，其核心目的始終在于確保上級政府對下級政府征地行為的控制，防止征地權(quán)濫用，減少征地浪費(fèi)。但這種自上而下的封閉決策機(jī)制面臨三種困境，即審批效率不高、控權(quán)實(shí)效不彰和民主公開不足。現(xiàn)實(shí)可行的改革前景在于打破征地決定不可訴的制度障礙與認(rèn)識(shí)誤區(qū)，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對征收決定的合規(guī)性審查，同時(shí)逐步提高代議機(jī)關(guān)及公眾在空間規(guī)劃編制過程中的話語權(quán)。

集體土地 征收 空間規(guī)劃 司法審查 公眾參與

近十余年來，基于眾所周知的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，集體土地征收成為最受中國法學(xué)界關(guān)注的話題之一。既存研究以現(xiàn)行《憲法》第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”為出發(fā)點(diǎn)，集中探討集體土地征收的公共利益前提、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與法定程序。除了批評征地補(bǔ)償之不公，就集體土地征收決定本身，現(xiàn)有研究直指現(xiàn)行制度的種種缺陷，包括作為征地決定前提的公共利益之泛化甚至虛無〔1〕蔡樂渭：《從擬制走向虛無——土地征收中“公共利益”的演變》，載《政法論壇》2012年第6期。、被征收人或公眾無法參與征收決策過程〔2〕劉國乾：《土地征收審批的正當(dāng)程序改革》，載《法學(xué)研究》2012年第4期；章劍生：《行政征收程序論——以集體土地征收為例》，載《東方法學(xué)》2009年第2期。、征地信息不透明〔3〕陳若英：《信息公開——強(qiáng)制征地制度的第三維度》，載《中外法學(xué)》2011年第2期。以及地方人大審議〔4〕張千帆：《“公共利益”的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》，載《中國法學(xué)》2005年第5期。和法院訴訟審查的缺位〔5〕鄒愛華：《被征收人土地征收救濟(jì)難困境及其對策——以國務(wù)院土地征收決定權(quán)為視角》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。。很大程度上，這些對現(xiàn)行集體土地征收決策機(jī)制的批評都指向其封閉特征，即以政府內(nèi)部審批的方式一家拍板，少受甚至不受來自代議機(jī)關(guān)與司法部門或被征收人和社會(huì)公眾的影響。

在此背景下，論者從各角度提出的改革建議，本質(zhì)上都是為了打破我國集體土地征收決策機(jī)制的封閉性，引入外部參與和監(jiān)督，從而增強(qiáng)征地決定的公益性，限制征收權(quán)，保障被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。然而，既有研究并未回答如下問題：中國的集體土地征收決策機(jī)制為何呈現(xiàn)今天這般樣態(tài)？事實(shí)上，這一問題只能歷史性地解答。本文從內(nèi)部視角梳理該體制現(xiàn)狀，回溯其生成及演變歷程，揭示其運(yùn)行邏輯與困境，最終研判改革發(fā)展的可行前景。

一、我國集體土地征收決策機(jī)制之現(xiàn)狀

眾所周知，根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條和第45條的規(guī)定，集體土地征收由縣、市政府發(fā)起，上報(bào)省級、中央政府審批。前者是征地報(bào)批和實(shí)施機(jī)關(guān)，后者是征地決定或批準(zhǔn)機(jī)關(guān)。集體土地征收審批權(quán)由國務(wù)院和省級政府壟斷?！?〕兩者之間的審批權(quán)限分工，參見《土地管理法》第44、45條和《報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查辦法》第1、2條，國函[1999]131號(hào)。而面臨正當(dāng)性和效率危機(jī)，既有研究并未有效揭示國務(wù)院和省級政府在實(shí)踐中如何作出征地決定，即它們究竟基于什么理由決定征收或者不征收某一塊集體土地。缺少這種觀察征地決策機(jī)制的內(nèi)部視角，一方面導(dǎo)致決策過程本身成為學(xué)術(shù)分析的“黑匣子”，另一方面更遮蔽集體土地征收決定的特點(diǎn)和性質(zhì)。下文通過梳理相關(guān)規(guī)范，從內(nèi)部視角描述我國集體土地征收決策機(jī)制的現(xiàn)狀。

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》，市、縣政府向中央或省級政府提出集體土地征收報(bào)批存在兩種情形。首先，該法第20條規(guī)定：“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃占用土地的，市、縣人民政府按照土地利用年度計(jì)劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。”這是針對某一地區(qū)同一年內(nèi)不同時(shí)間段的多次征收。為使報(bào)批過程更有效率，報(bào)批政府將多批征收歸總提交有權(quán)政府批準(zhǔn)。其次，該法第23條規(guī)定：“能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案，經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。”據(jù)此，我國集體土地征收既可以是分批次報(bào)批，也可以是單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批。筆者稱之為“批次征收”和“個(gè)別征收”。前者是在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)為實(shí)施城市規(guī)劃供地；后者則是為處在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍之外的項(xiàng)目供地。兩類征收的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于征收對象是否位于土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)。要理解這一區(qū)分，首先須認(rèn)識(shí)我國的土地利用總體規(guī)劃制度。

1.理解土地利用總體規(guī)劃制度

自1986年頒布《土地管理法》以來，我國實(shí)施土地利用總體規(guī)劃制度，迄今已經(jīng)歷三輪規(guī)劃，規(guī)劃期分別為1985年至2000年、1997年至2010年及現(xiàn)行的2006年至2020年。1986年《土地管理法》第3條規(guī)定：“各級人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為?！?998年《土地管理法》第4條明確國家實(shí)行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，要求“使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地”，并專辟第三章做細(xì)化規(guī)定。2014年，黨的十八屆三中全會(huì)決定將土地用途管制制度擴(kuò)展為國土空間用途管制制度。2016年，國土資源部《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》進(jìn)一步明確：“建立國土空間用途管制制度。以土地用途管制為基礎(chǔ)，將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度?！庇纱丝梢?，20世紀(jì)80年代至今，從“管理”到“管制”再到“開發(fā)保護(hù)”，我國不斷深化探索土地資源公有制正當(dāng)有效的實(shí)現(xiàn)方式。在此進(jìn)程中，土地利用總體規(guī)劃制度始終承擔(dān)著落實(shí)國家管控土地資源的功能，本質(zhì)上是一種空間規(guī)劃（spatial planning）機(jī)制，具有“定用途”“定數(shù)量”“定空間”和“定時(shí)間”等四項(xiàng)規(guī)制手段和自上而下（top-down）的規(guī)制方式。

首先，土地利用總體規(guī)劃將全國土地按使用狀況分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類，規(guī)定任何用地者必須嚴(yán)格遵守規(guī)劃確定的用途，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意變更或突破?！?〕現(xiàn)行《土地管理法》第21條。換言之，規(guī)劃列明的土地用途必須在現(xiàn)實(shí)中得到反映。這正是土地用途管制制度的核心，即“定用途”，其關(guān)鍵目的在于保證至規(guī)劃期末全國范圍內(nèi)仍保有一定數(shù)量的耕地，即著名的“十八億畝紅線”。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，土地利用總體規(guī)劃制度從數(shù)量、空間和時(shí)間三個(gè)維度進(jìn)行規(guī)制?，F(xiàn)行土地利用規(guī)劃中，數(shù)量規(guī)制主要通過下表所示的十五項(xiàng)指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)：

土地利用的主要調(diào)控指標(biāo)〔8〕資料來源：http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/24/content_1129838.htm，2016年11月20日訪問。單位：萬公頃

注：1.表中括號(hào)內(nèi)的數(shù)據(jù)單位為萬畝；2.表中2005年林地面積為當(dāng)年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地和苗圃，不包括園地和林業(yè)部門統(tǒng)計(jì)口徑的宜林地。2010年和2020年林地規(guī)劃目標(biāo)也按上述林地分類；3.表中2005年牧草地面積為當(dāng)年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，包括天然草地、改良草地和人工草地，不包括農(nóng)業(yè)部門草地資源調(diào)查中的荒草地、葦?shù)?、田坎等用地類型?010年和2020年牧草地規(guī)劃目標(biāo)也按上述牧草地分類。

由上表可知，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃制度的數(shù)量規(guī)制指標(biāo)分為兩類，六項(xiàng)為約束性指標(biāo)，九項(xiàng)為預(yù)期性指標(biāo)。前者要求嚴(yán)格落實(shí)、不得突破，后者則須通過經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段加以引導(dǎo)，力爭實(shí)現(xiàn)。兩類指標(biāo)都為規(guī)劃期內(nèi)特定類型的土地用途及其轉(zhuǎn)化設(shè)定了上限或下限。存量方面，耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積確定到2020年必須保有的數(shù)量底線，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模則劃定同期不能突破的上限。增量方面，為了保證上述存量在我國持續(xù)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及農(nóng)用地繼續(xù)向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的背景下得以維系，新增建設(shè)占用耕地規(guī)模和整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量從節(jié)流和開源兩個(gè)角度確定耕地轉(zhuǎn)用的最大值和耕地補(bǔ)充的最小值，進(jìn)而確保動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)《土地管理法》第33條對省級政府施加的“確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少”之義務(wù)。與此類似，人均城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)旨在限制建設(shè)用地的擴(kuò)張速度，使其不過分超過人口增速，同時(shí)亦可提高土地利用效率，因?yàn)橥恋孛娣e/人口數(shù)量的比例越小，城鎮(zhèn)工礦用地集約程度越高。因此，現(xiàn)行全國土地利用總體規(guī)劃要求2020年該比例較2010年水平減少2平方米。

數(shù)量規(guī)制解決各類土地用途依據(jù)土地利用總體規(guī)劃“有多少”的問題，與之并行的空間規(guī)制則通過“三界四區(qū)”確定這些用途具體“在哪里”，如下表所示：〔9〕《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》第3條，國土資發(fā)[2012]2號(hào)； 《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》，中華人民共和國國土資源部令第43號(hào)；《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》，TD/T1023-2010；《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》，TD/ T1024-2010；《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》，TD/T1025-2010。

三界城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界：按照土地利用總體規(guī)劃確定的指標(biāo)，劃定用作建設(shè)用地的地區(qū)的外部邊界城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界：為適應(yīng)建設(shè)發(fā)展的不確定性，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外劃定用作建設(shè)用地的地區(qū)的外部邊界禁止建設(shè)用地邊界：為保護(hù)生態(tài)、環(huán)境、歷史文化的需要，劃定禁止建設(shè)地區(qū)的外部邊界允許建設(shè)區(qū)：土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的建設(shè)用地區(qū)域有條件建設(shè)區(qū)：城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界外、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)的區(qū)域四區(qū)限制建設(shè)區(qū)：除城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界、禁止建設(shè)區(qū)外的其他區(qū)域禁止建設(shè)區(qū)：為了保護(hù)重要自然資源、生態(tài)、環(huán)境和歷史文化價(jià)值，禁止建設(shè)開發(fā)的區(qū)域

“三界四區(qū)”通過以下途徑將土地用途、特別是建設(shè)用地的數(shù)量規(guī)制落實(shí)到現(xiàn)實(shí)空間。第一，土地總體規(guī)劃限定數(shù)量的新增建設(shè)用地只能在允許建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行。第二，只有在允許建設(shè)區(qū)面積不改變的前提下，建設(shè)用地空間布局可在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行形態(tài)調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界。第三，限制建設(shè)區(qū)的主導(dǎo)土地用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是開展土地整理復(fù)墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域。第四，禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地應(yīng)加以保護(hù)，不得轉(zhuǎn)用?！?0〕《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》第3條第2項(xiàng)，國土資發(fā)[2012]2號(hào)；國土資源部《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》第5.10.4-5.10.11條，TD/T1024-2010。

除了在數(shù)量和空間上確定土地用途，土地利用總體規(guī)劃制度還具有時(shí)間維度，即根據(jù)土地利用總體規(guī)劃安排，制定土地利用年度計(jì)劃，對計(jì)劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補(bǔ)充耕地量和耕地保有量做具體安排?！?1〕《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》第2、3條，中華人民共和國國土資源部令第2號(hào)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第13條規(guī)定：“土地利用年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)；（二）耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)；（三）土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)。”可見，土地利用年度計(jì)劃是土地利用總體規(guī)劃的分期形態(tài)，把整個(gè)規(guī)劃期內(nèi)的數(shù)量指標(biāo)分解到每一年份落地。

須指出的是，上述數(shù)量、空間和時(shí)間三種規(guī)制手段皆以自上而下的方式實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《土地管理法》第17條、第18條、第20條和第21條，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃，2012年國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》及1999年國土資源部《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》，我國土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施具有四個(gè)特點(diǎn)。第一，中央、省、市、縣和鄉(xiāng)五級政府均編制土地利用總體規(guī)劃。下級地方政府總體規(guī)劃由上級政府審批，具體內(nèi)容依據(jù)上一級總體規(guī)劃確定，尤其是規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。同樣的，在土地利用年度計(jì)劃中，下級地方政府每年的用地?cái)?shù)量指標(biāo)也是由上級政府設(shè)定，指標(biāo)層層下放分配。第二，地方政府應(yīng)嚴(yán)格遵守分配下來的用地?cái)?shù)量指標(biāo)，并接受相應(yīng)的監(jiān)督與問責(zé)。地方政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域內(nèi)土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)。若某年實(shí)際用地超過年度用地計(jì)劃，將扣減下一年度用地計(jì)劃指標(biāo)。第三，最基層的鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，確保規(guī)劃圖紙與實(shí)際空間的對應(yīng)。第四，地方政府進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)審和審查各類用地，均應(yīng)嚴(yán)格依照土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃。無土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地的，按照違法批準(zhǔn)用地追究法律責(zé)任。

綜上，在宏觀層面，土地利用總體規(guī)劃自上而下編制審批旨在實(shí)現(xiàn)上級政府對下級政府轄區(qū)內(nèi)土地利用的管控。中觀層面，通過數(shù)量、空間和時(shí)間維度的規(guī)制，土地利用總體規(guī)劃制度使得政府有權(quán)決定和控制任意一片國土的用途，牢牢把控農(nóng)地轉(zhuǎn)用、尤其是新增建設(shè)用地占用耕地的規(guī)模與速度。微觀層面，這種空間規(guī)劃機(jī)制體現(xiàn)在各級、各地政府的每一次用地審批中，特別是農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，從而實(shí)現(xiàn)紙面規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)空間的嚴(yán)格對應(yīng)。因此，從理論上講，我國任何一塊土地在當(dāng)下和未來的用途都取決于土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，其中就包括某塊農(nóng)用地將于何時(shí)轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第43條，這種轉(zhuǎn)化在我國一般通過國家征收完成。正是在此背景下，市、縣政府向省級和中央政府提出集體土地征收申請。那么，怎樣確保征地報(bào)批與決策符合土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃？

2.土地利用總體規(guī)劃制度下的征地報(bào)批與決策

前文已述，我國集體土地征收從程序上可分為批次征收和個(gè)別征收。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第20條和1999年國土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第10條，批次征收申請材料包括“一書三方案”，如下表：

一書建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說明書：包括項(xiàng)目用地安排情況、擬使用土地情況等，附具經(jīng)批準(zhǔn)的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案：詳述占用農(nóng)用地的種類、位置、面積、質(zhì)量補(bǔ)充耕地方案：詳述補(bǔ)充耕地或者補(bǔ)劃基本農(nóng)田的位置、面積、質(zhì)量，補(bǔ)充的期限、資金落實(shí)情況等征用土地方案：詳述征用土地的范圍、種類、面積、權(quán)屬，土地補(bǔ)償費(fèi)，安置途徑等三方案〔14〕

〔12〕 建設(shè)只占用農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂征用土地方案和供地方案?！督ㄔO(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第8條，中華人民共和國國土資源部令第3號(hào)。

值得注意的是，據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第19條和第20條，市、縣政府?dāng)M訂“一書三方案”應(yīng)按照土地利用年度計(jì)劃，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，還應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)。因此，建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)說明書必須附具經(jīng)批準(zhǔn)的當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃圖。同時(shí)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和補(bǔ)充耕地方案也應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃，且符合土地利用年度計(jì)劃確定的控制指標(biāo)?！?3〕《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第13條，中華人民共和國國土資源部令第3號(hào)。為保證同一年度多次報(bào)批整體合規(guī)，2002年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)用地審查報(bào)批工作有關(guān)問題的通知》指出：依法報(bào)批的城市分批次建設(shè)用地，下半年報(bào)批時(shí)，須對上半年已批分批次建設(shè)用地利用情況及當(dāng)年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)使用情況作出說明，作為建設(shè)用地項(xiàng)目呈報(bào)材料附件一并上報(bào)?？梢姡袷赝恋乩每傮w規(guī)劃和年度計(jì)劃是對批次報(bào)批材料的核心合規(guī)性要求，也是有權(quán)政府審批征地申請的首要標(biāo)準(zhǔn)?！?4〕除此以外，根據(jù)《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第14條，征地方案應(yīng)符合下列條件：“（一）被征用土地界址、地類、面積清楚,權(quán)屬無爭議的；（二）被征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合法律、法規(guī)規(guī)定的；（三）被征用土地上需要安置人員的安置途徑切實(shí)可行”，中華人民共和國國土資源部令第3號(hào)。

與批次征收不同，個(gè)別征收針對土地利用總體規(guī)劃劃定的城市建設(shè)用地范圍之外的建設(shè)項(xiàng)目，為的是一事一議、特事特辦，靈活滿足用地需求。然而，這并不意味著個(gè)別征收就可以違反土地利用總體規(guī)劃。個(gè)別征收的報(bào)批材料包括“一書四方案”，〔15〕《土地管理法實(shí)施條例》第23條；國土資源部《單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查辦事指南》第3條。比批次征收增加了供地方案，以說明被征土地?cái)M用于的具體建設(shè)項(xiàng)目?！?6〕《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第15條，中華人民共和國國土資源部令第3號(hào)。但與批次征收一樣，有權(quán)政府同樣審查個(gè)別征收是否符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃?！?7〕《關(guān)于改進(jìn)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審查報(bào)批工作的通知》第5條，國土資發(fā)[2009]8號(hào)。特事特辦的個(gè)別征收如何合規(guī)？答案是修訂土地利用總體規(guī)劃，進(jìn)而容納這些原本屬計(jì)劃外的建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)2012年國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》第4條第3項(xiàng)，單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目“未列入土地利用總體規(guī)劃，但符合《土地管理法》第26條規(guī)定的，要按照有關(guān)規(guī)定，根據(jù)國務(wù)院和省級人民政府對項(xiàng)目的批準(zhǔn)文件，及時(shí)修改規(guī)劃，并將規(guī)劃修改方案與建設(shè)用地報(bào)批資料一并報(bào)批；未列入土地利用總體規(guī)劃，也不符合《土地管理法》第26條規(guī)定的，不得批準(zhǔn)用地，確需建設(shè)的項(xiàng)目，需先修改規(guī)劃，按規(guī)定程序報(bào)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才能審批用地?！?/p>

綜上，如果說批次征收是靜態(tài)地遵守土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，個(gè)別征收則動(dòng)態(tài)地達(dá)到同樣效果。兩者都應(yīng)反映并實(shí)施空間規(guī)劃。上文已經(jīng)表明，我國的土地利用規(guī)劃和計(jì)劃決定了任意一片國土的用途及轉(zhuǎn)用。在此背景下，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)用的集體土地征收就并非個(gè)案式、本地化的決定，而是自上而下編定的空間規(guī)劃在微觀層面的延伸與落實(shí)。這就使我國的征地決定從根本上區(qū)別于西方國家，如美國的征地決定。以近年來頗受關(guān)注的2005年凱洛訴新倫敦市案為例。〔18〕Kelo v. City of New London, 545 U. S. 469 （2005）.現(xiàn)有研究基本聚焦于該案的核心爭議，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否屬于美國憲法第五修正案所規(guī)定的“公共用途”（public use），意在以此觀照我國憲法征收條款之公共利益前提的現(xiàn)實(shí)命運(yùn)。〔19〕汪慶華：《土地征收、公共使用與公平補(bǔ)償——評Kelo v. City of New London一案》，載《北大法律評論》2007年第2期；宋志紅：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展型征收合憲嗎——美國凱洛案后的征收法制及其對我國的啟示》，載《法治研究》2014年第12期。但既有研究忽略了一個(gè)細(xì)節(jié)：新倫敦市議會(huì)（city council）為改造舊城、復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)，在談判收購未果后，決定征收凱洛的私有房產(chǎn)。此決定是由本地民選政府考量個(gè)案情境作出，既無需上級審批，也非依據(jù)某種自上而下形成的空間規(guī)劃。這種本地化、個(gè)案式的征收決策與我國形成鮮明對比。接下來的問題是：我國這種獨(dú)特的征地決策體制是如何形成的？又為何如此？

二、我國集體土地征收決策機(jī)制的由來

在1998年《土地管理法》奠定現(xiàn)行集體土地征收決策機(jī)制之前，我國共有四部與集體土地征收相關(guān)的法律規(guī)范，即1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》、1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》、1982年《國家建設(shè)征用土地條例》和1986年《土地管理法》。下表整理了其中的相關(guān)規(guī)定。

規(guī)范審批決策機(jī)制用地單位本著節(jié)約用地的原則，提出征用土地計(jì)劃書，按業(yè)務(wù)系統(tǒng)報(bào)經(jīng)其上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，再轉(zhuǎn)請中央人民政府政務(wù)院或大行政區(qū)行政委員會(huì)或省、市、縣人民政府審批1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》征用土地，須由有權(quán)批準(zhǔn)本項(xiàng)建設(shè)工程初步設(shè)計(jì)的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)批準(zhǔn)用地的數(shù)量，然后由用地單位向土地所在地的省級或縣級人民委員會(huì)申請核撥1982年《國家建設(shè)征用土地條例》用地單位持經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)計(jì)劃任務(wù)書或上級主管機(jī)關(guān)的有關(guān)證明文件，向擬征地所在地的縣、市土地管理機(jī)關(guān)申請，經(jīng)縣、市人民政府審查同意后，進(jìn)行選址。建設(shè)項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)經(jīng)批準(zhǔn)后，用地單位持有關(guān)批準(zhǔn)文件和總平面布置圖或建設(shè)用地圖，向所在地的縣、市土地管理機(jī)關(guān)正式申報(bào)建設(shè)用地面積，經(jīng)國務(wù)院、省、市、縣級人民政府審批1986年《土地管理法》國家建設(shè)征用土地，建設(shè)單位必須持國務(wù)院主管部門或縣級以上地方人民政府按照國家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書或者其他批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地管理部門提出申請，經(jīng)國務(wù)院、省、市、縣級人民政府審批

據(jù)此可見，從20世紀(jì)50年代初至1986年《土地管理法》，我國的征地決策機(jī)制實(shí)際上包含建設(shè)項(xiàng)目審批和用地審批兩個(gè)方面?！?0〕張啟生、韓亞峰主編：《河南省征地補(bǔ)償安置的實(shí)踐及其制度性研究》，河南人民出版社2009年版，第66頁。如1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》要求征地計(jì)劃書先“按業(yè)務(wù)系統(tǒng)報(bào)經(jīng)其上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，再報(bào)請有權(quán)人民政府核準(zhǔn)。所謂業(yè)務(wù)系統(tǒng)，即中國人所熟悉的“條條”。根據(jù)該辦法第4條，全國性的建設(shè)項(xiàng)目先經(jīng)中央人民政府國家計(jì)劃委員會(huì)核定，再由中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)。國防建筑工程，經(jīng)中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)、大軍區(qū)或省軍區(qū)核定，再移送政務(wù)院或地方人民政府批準(zhǔn)。其他地方性的建設(shè)事業(yè)則按業(yè)務(wù)屬性歸口審批，如農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)項(xiàng)目由農(nóng)水口主管部門審批?！?1〕徐登義主編：《淮陰縣土地志》，黑龍江人民出版社2003年版，第121頁。20世紀(jì)50年代中期以后，我國建立起高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。無論是1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》要求的經(jīng)批準(zhǔn)的“建設(shè)工程初步設(shè)計(jì)”，還是1982年《國家建設(shè)征用土地調(diào)理》規(guī)定的“經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)計(jì)劃任務(wù)書”，抑或1986年《土地管理法》提到的“按照國家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)任務(wù)書”，無一不指向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的建設(shè)項(xiàng)目審批。譬如，據(jù)1962年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)計(jì)劃管理的幾項(xiàng)規(guī)定》，我國當(dāng)時(shí)對建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施“統(tǒng)一計(jì)劃，分級管理”，每年分部門、分地區(qū)的投資總額和大、中型建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)在國家年度計(jì)劃中確定，小型建設(shè)項(xiàng)目在國家批準(zhǔn)的投資總額內(nèi)由主管部和省級政府自行安排，并報(bào)送國家計(jì)劃委員會(huì)備案。對于國家計(jì)劃外的基本建設(shè)，各級管理部門不得撥給資金、物資和勞動(dòng)力?！?2〕同時(shí)頒布的《關(guān)于基本建設(shè)設(shè)計(jì)文件編制和審批辦法的幾項(xiàng)規(guī)定（草案）》和《關(guān)于編制和審批基本建設(shè)設(shè)計(jì)任務(wù)書的規(guī)定（草案）》對于項(xiàng)目分類、審批權(quán)限等內(nèi)容做了細(xì)化規(guī)定。1978年國家建委頒布的《設(shè)計(jì)文件的編制和審批辦法》也基本延續(xù)了這種計(jì)劃式的建設(shè)項(xiàng)目管理與審批模式。所以，上表說明從20世紀(jì)50年代到20世紀(jì)70年代末，由于建設(shè)項(xiàng)目審批是征地審批的重要內(nèi)容，而建設(shè)項(xiàng)目又必須嚴(yán)格按照國家經(jīng)濟(jì)計(jì)劃開展，這就意味著當(dāng)時(shí)征地決定也必須依據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃作出，前者是后者在空間上的落實(shí)。與此同時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目審批之外，各級政府掌握征地決策中的用地審批權(quán)，下放至縣級，具體劃分依據(jù)征收規(guī)模和影響的人數(shù)，故稱分級限額審批制。

與此相比，1998年《土地管理法》建立的征地決策機(jī)制有兩點(diǎn)重大變化：其一，土地利用規(guī)劃和計(jì)劃取代經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃成為征地決策的依據(jù)；其二，征地審批權(quán)集中至省級以上，縣、市級政府不再享有該權(quán)力。個(gè)中原因何在？對于第一個(gè)問題，形式化的解答是因?yàn)楦母镩_放后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制退出歷史舞臺(tái)。但值得追問的是：征地審批依據(jù)緣何從一種計(jì)劃走向另一種計(jì)劃？〔23〕有學(xué)者對此提出激烈批評。鄭振源：《土地制度改革要義》，載《中國改革》2010年第10期。

上文已述，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的征地決定是經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃的空間落實(shí)。然而，依經(jīng)濟(jì)計(jì)劃征地從一開始即面臨巨大的效率挑戰(zhàn)。1953年12月7日，新中國首部征地規(guī)范出臺(tái)兩天后，中共中央就點(diǎn)名批評“成渝鐵路沿線圈用土地過多，實(shí)際利用不及二分之一，使大片好土地白白荒蕪；第一機(jī)械工業(yè)部一九五二年即在成都以低價(jià)售賣了七、八百畝上等水田，建廠計(jì)劃卻要到一九五五年才能施工，因此這批良田將無故地荒蕪數(shù)年；中央染料工業(yè)部水力發(fā)電建設(shè)總局在通縣購買田地一千多畝，圍上鐵絲網(wǎng)，農(nóng)民要種剩下的地，須繞道多走好幾里路”?！?4〕1953年12月7日《中共中央為貫徹政務(wù)院〈關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法〉給各級黨委的指示》。1956年1月24日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于糾正與防止國家建設(shè)征用土地中浪費(fèi)現(xiàn)象的通知》，承認(rèn)1953年征地規(guī)范出臺(tái)以后，征地浪費(fèi)現(xiàn)象仍然非常嚴(yán)重：“據(jù)武漢、長沙、北京、杭州、成都和河北等五市一省部分地區(qū)的不完全統(tǒng)計(jì)，幾年來共征用土地十萬一千多畝，浪費(fèi)的即達(dá)四萬一千多畝，占征用土地總數(shù)的40%以上?！贝撕笙喈?dāng)長一段時(shí)間內(nèi)，征地浪費(fèi)現(xiàn)象在全國普遍存在?！?5〕1957年3月27日中共中央工業(yè)部《關(guān)于基本建設(shè)中限制征用農(nóng)田問題的報(bào)告》總結(jié)歸納了多種征地浪費(fèi)的情形，包括征多用少、早征晚用、任因計(jì)劃批不準(zhǔn)或削減而多征用的土地長期荒蕪等。廣東省在1958年和1962年兩次進(jìn)行情況清查都發(fā)現(xiàn)大量多征、早征和征而不用的問題。袁征主編：《廣東省志·國土志》，廣東人民出版社2004年版，第151頁。陜西省在1955年也報(bào)告了類似問題。參見1955年1月16日《中共陜西省委批轉(zhuǎn)省人民委員會(huì)民政廳〈關(guān)于檢查用地單位浪費(fèi)土地情況及處理意見〉的意見》。為解決該問題，早在1953年，中共中央便要求“在征用土地中，各地黨委應(yīng)負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)助用地單位的征購工作……應(yīng)負(fù)責(zé)檢查用地單位所提出的用地要求是否合理……必須貫徹節(jié)約用地的原則，嚴(yán)格壓縮用地計(jì)劃，做到可購可不購者盡量不購，暫時(shí)尚不能施工者不要過早征購”。〔26〕1953年12月7日《中共中央為貫徹政務(wù)院〈關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法〉給各級黨委的指示》。除了在法律、政策中重申節(jié)約用地原則，一個(gè)更為直接的應(yīng)對手段是上收審批權(quán)?！?7〕建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)也經(jīng)歷了上收集中的調(diào)整。1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》將中央部屬企事業(yè)下放給地方，地方興辦的大中型項(xiàng)目均由地方審批，小型項(xiàng)目更是完全由地方自行決定，造成基建規(guī)模過大，用地過多的弊病。1961年基建審批權(quán)上收，屬于中央各部管理的大型項(xiàng)目由國務(wù)院審批，小型項(xiàng)目由主管部門審批；屬于地方管理的大中型項(xiàng)目也由國務(wù)院審批，小型項(xiàng)目才由省級政府審批。1962年該項(xiàng)審批權(quán)更進(jìn)一步上收。參見鄒玉川主編：《當(dāng)代中國土地管理（上冊）》，當(dāng)代中國出版社1998年版，第91-92頁。1953年和1958年的征地辦法將用地審批權(quán)限下放至縣級政府。但在1962年4月，國務(wù)院將用地審批權(quán)上收至省級政府，原因在于“占用浪費(fèi)土地的情況是嚴(yán)重的”，目的是“為了嚴(yán)格控制征用土地”?！?8〕1962年4月10日《國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)內(nèi)務(wù)部〈關(guān)于北京、天津兩市國家建設(shè)征用土地使用情況的報(bào)告〉的批復(fù)》。當(dāng)年10月13日，《國務(wù)院對廣西處理征用土地中有關(guān)問題的批復(fù)》再次明確：“今后國家建設(shè)征用土地的審批權(quán)限，原則上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸自治區(qū)人民委員會(huì)掌握，審批權(quán)限不宜下放市、縣?！比欢?，在其后的1970年、1973年和1979年，黨政軍高層仍多次發(fā)文批評相當(dāng)普遍的征地浪費(fèi)?！?9〕1970年4月20日總政治部《關(guān)于部隊(duì)征用土地問題的通知》；1973年6月18日國家計(jì)劃革命委員會(huì)、國家基本建設(shè)革命委員會(huì)《關(guān)于貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)在基本建設(shè)中節(jié)約用地的指示的通知》；1979年9月28日《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》。這表明：直到改革開放初期，我國仍未找到有效治理征地浪費(fèi)的良方。

征地浪費(fèi)經(jīng)三令五申卻屢禁不絕的原因何在？中共中央國務(wù)院都曾有過相關(guān)分析，但這些分析解釋雖然或多或少揭示了征地浪費(fèi)現(xiàn)象的社會(huì)心理成因，卻并未觸及問題的實(shí)質(zhì)?！?0〕1956年1月24日《關(guān)于糾正與防止國家建設(shè)征用土地中浪費(fèi)現(xiàn)象的通知》；1961年1月31日《中共中央批轉(zhuǎn)原國家基本建設(shè)委員會(huì)黨組〈關(guān)于基本建設(shè)節(jié)約用地問題的報(bào)告〉》。歸根結(jié)底，我國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代無法治理濫征“頑疾”乃是出于三點(diǎn)深層原因。首先，征地決策存在公地悲劇。盡管自20世紀(jì)50年代起征地規(guī)范都要求用地單位須補(bǔ)償被征地農(nóng)民，但由于當(dāng)時(shí)的用地單位基本都是國家單位，在統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度下，補(bǔ)償成本的最終承擔(dān)者實(shí)際上是公共財(cái)政。因此，雖然高層反復(fù)強(qiáng)調(diào)節(jié)約用地的原則，但由于成本無須內(nèi)部化，征地中不精打細(xì)算和“好大喜洋”等“搭便車”行為難以禁絕?！?1〕張敬東：《中國城市土地并非無償使用：兼論土地利用效率低的根本原因》，載《城市問題》1992年第5期；鄭振源：《鄭振源土地利用文集》，中國大地出版社2007年版，第284頁。更有一些用地單位根本不付任何征地補(bǔ)償，這一點(diǎn)為1953年《中共中央為貫徹政務(wù)院〈關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法〉給各級黨委的指示》所證實(shí)和批評。其次，建設(shè)項(xiàng)目審批缺乏橫向監(jiān)督與協(xié)調(diào)。公地悲劇并非不可避免，但前提是多個(gè)行動(dòng)者相互合作，打破個(gè)體理性而集體非理性的困局?？僧?dāng)時(shí)多頭管理的建設(shè)項(xiàng)目審批程序并不具備這一條件，因?yàn)榻ㄔO(shè)單位和建設(shè)批準(zhǔn)單位同屬一個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，只在“條條”內(nèi)部的上下級間才有對征地?cái)?shù)量和規(guī)模的控制，缺少橫向統(tǒng)籌和約束，上級主管部門遷就下級用地單位不受制約?！?2〕鄒玉川主編：《當(dāng)代中國土地管理（上冊）》，當(dāng)代中國出版社1998年版，第91頁。最后，縱向集中審批權(quán)無法兼顧效率與控制，始終面臨“一抓就死，一放就亂”的怪圈。上文提及20世紀(jì)60年代初，國家為控制征地浪費(fèi)，上收用地審批權(quán)至省級政府。但短短兩年后，由于“從目前建設(shè)用地較前增多的情況來看，不論征用土地多少，仍歸省統(tǒng)一審批，不僅難以做到件件準(zhǔn)確及時(shí)，增加不必要的公文往返，而且影響集中精力辦好大面積用地的審批工作”，1964年7月29日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國家建設(shè)征用土地審批權(quán)限適當(dāng)下放的通知》，復(fù)將該權(quán)力下放至省級以下政府。此一做法為1986年《土地管理法》所繼承。向基層政府賦權(quán)雖能提高用地審批效率，然而征地浪費(fèi)的弊病卻揮之不去。

正是在這樣的背景下，立足于土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃、上收征地審批權(quán)至省級政府的現(xiàn)行征地決策機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。前文已述，這一機(jī)制奠定于1998年《土地管理法》，但其始發(fā)點(diǎn)卻是1987年國家計(jì)委、土地管理局印發(fā)的《建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，為遏止改革開放后經(jīng)濟(jì)建設(shè)過快、過多占用農(nóng)地，《建設(shè)用地計(jì)劃管理暫行辦法》作出如下規(guī)定。首先，國家、省、市和縣四級政府編制用地計(jì)劃，對各項(xiàng)建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃管理。其次，省及省以下用地計(jì)劃由各級土地管理部門組織編制，經(jīng)同級計(jì)劃部門綜合平衡后，聯(lián)合報(bào)送上級計(jì)劃部門和土地管理部門。國務(wù)院部門和軍隊(duì)的建設(shè)用地計(jì)劃報(bào)國家計(jì)委和國家土地管理局批準(zhǔn)，并抄報(bào)項(xiàng)目所在地的省級計(jì)劃部門和土地管理部門。最后，各級土地管理部門在辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時(shí)，要依據(jù)用地計(jì)劃嚴(yán)格審查。據(jù)此，該辦法在宏觀層面奠定了自上而下的用地計(jì)劃編制體制，中觀層面建立了以數(shù)量化指標(biāo)為核心的用地計(jì)劃管理制度，微觀層面則要求具體用地審批決定嚴(yán)格依據(jù)用地計(jì)劃。這正是我國現(xiàn)行征地決策機(jī)制的雛形?！?3〕隨著第一輪土地利用總體規(guī)劃編制完成，建設(shè)用地計(jì)劃被納入土地利用總體規(guī)劃。參見1996年《建設(shè)用地計(jì)劃管理辦法》第18條。這對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的征地決策機(jī)制既是延續(xù)也有創(chuàng)新。延續(xù)體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃部門仍然參與決策，創(chuàng)新在于征地開始實(shí)施指標(biāo)控制，并由土地行政部門統(tǒng)一管理。前者對易搭便車的征地行為加以硬性數(shù)量限制，后者則旨在擺脫“九龍治水”，歸口一家，實(shí)現(xiàn)橫跨不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)籌與制約。

但即便如此，20世紀(jì)80年代后，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化蓬勃發(fā)展的大背景下，違法批地、亂占耕地、土地浪費(fèi)的問題非但未能解決，反而愈演愈烈?！?4〕孫佑海：《〈土地管理法〉1998年修訂之回顧》，載《中國環(huán)境法治》2008年第1期。1998年修改《土地管理法》之際，主政者也承認(rèn)“一些地方違法批地、亂占耕地、浪費(fèi)土地的問題時(shí)有發(fā)生，造成耕地面積銳減，土地資產(chǎn)流失”，“現(xiàn)行土地管理法采取分級限額審批的用地制度，不能有效地控制有些地方人民政府用‘化整為零’或者‘下放土地審批權(quán)’等辦法非法批地和用地，不能按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途進(jìn)行管制，致使農(nóng)用地、特別是耕地大量轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地”。參見1998年4月26日《關(guān)于〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉的說明》。有鑒于此，1998年《土地管理法》試圖建立最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度。征地決策機(jī)制出現(xiàn)三點(diǎn)變革。第一，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制隱退，土地利用總體規(guī)劃編制不再涉及計(jì)劃部門。第二，與建設(shè)用地計(jì)劃相比，土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃不僅定數(shù)量、定指標(biāo)，更定用途、定空間、定時(shí)間，首次實(shí)現(xiàn)對各類土地利用及轉(zhuǎn)用的全面控制。較此前的建設(shè)用地計(jì)劃與更早的經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃，土地利用總體規(guī)劃雖承繼了自上而下審批的規(guī)制方式，但規(guī)制手段前所未有的精細(xì)且嚴(yán)格，從分級限額審批制度走向土地用途管制制度，將上級政府對下級政府征地之規(guī)模、位置與步調(diào)的監(jiān)督與控制提升到新的高度。第三，征地審批權(quán)再一次上收集中至省級政府和國務(wù)院。歷史視角下，此次調(diào)整實(shí)為20世紀(jì)60年代傳統(tǒng)的復(fù)歸?，F(xiàn)行征地決策機(jī)制就此誕生，時(shí)至今日，幾近二十載。

縱觀我國集體土地征收決策機(jī)制半個(gè)多世紀(jì)以來的演變史可見，現(xiàn)行體制下的征地決定呈現(xiàn)非本地化、非個(gè)案化之特征，本質(zhì)上成為自上而下形成的空間規(guī)劃通過政府內(nèi)部層級審批在微觀層面的落實(shí)。這與美國本地化、個(gè)案化的征地決策判若云泥。值得刨根問底的是，這一“中西之別”為何出現(xiàn)？

筆者曾于另文詳細(xì)論證：改革開放前，在城鄉(xiāng)分化、工農(nóng)二元的政治經(jīng)濟(jì)格局下，農(nóng)村集體只能自辦兩類基礎(chǔ)建設(shè)——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和集體成員住宅與公共設(shè)施，相關(guān)用地由集體調(diào)配、提供。其他情形下集體土地上不搞非農(nóng)建設(shè)，無論用地單位是誰、目的為何，非農(nóng)建設(shè)用地必須經(jīng)過國家征地，這是農(nóng)村土地非農(nóng)化的唯一途徑?，F(xiàn)行《土地管理法》第43條將這一制度安排延續(xù)至今?！?5〕彭錞：《八二憲法土地條款：一個(gè)原旨主義的解釋》，載《法學(xué)研究》2016年第3期。2015年以來，新一輪土地管理制度改革在試點(diǎn)地區(qū)有限開放集體經(jīng)營性建設(shè)用地不經(jīng)征收、直接入市?！?6〕《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。但除此以外，我國農(nóng)地轉(zhuǎn)用的主要途徑至今仍是國家征地，政府壟斷土地一級市場。筆者稱此為“農(nóng)地非農(nóng)化的國家征地原則”。這就從根本上區(qū)別于美國以自由談判和交易作為土地轉(zhuǎn)用的首要手段（frst resort），僅在市場機(jī)制無效、存在拒不讓步（holdout）且公共利益實(shí)現(xiàn)受阻的情況下才訴諸強(qiáng)制征收這一兜底手段（last resort）。美國的征收決策有賴于地方民選政府判斷個(gè)案中是否存在必須訴諸征收的情形。同時(shí)，被征收人和相關(guān)公眾有權(quán)參與決策過程，表達(dá)自己的看法和利益訴求，也有權(quán)向法院提起征收決定有違公共使用之憲法前提的爭議。因此，作征收決定的地方政府一方面有選舉壓力，另一方面也須應(yīng)對民眾和被征收人的參與和爭訟。這是美國自下而上防范政府濫用征地權(quán)力的制度安排。如前所示，六十多年來，我國同樣面臨濫征問題。但與美國不同，我國的“農(nóng)地非農(nóng)化的國家征地原則”一直在政府內(nèi)部封閉運(yùn)行，應(yīng)對濫征的措施也始終沒有超脫對自上而下控制的強(qiáng)化。這就是中國征地決策機(jī)制六十年來的根本運(yùn)行邏輯。

然而，近二十年來的實(shí)踐表明上述邏輯內(nèi)涵三種張力。第一，封閉與開放的張力，即封閉的決策機(jī)制下，法制化、系統(tǒng)化的公眾參與和異議渠道缺失，導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，威脅社會(huì)穩(wěn)定。第二，依法與違法的張力，即自上而下的控制依舊力有不逮，地方政府在財(cái)政激勵(lì)下的違法征地屢見不鮮?！?7〕如國家審計(jì)署2012年4月20日發(fā)布審計(jì)結(jié)果，指出全國24個(gè)市縣2009年至2010年土地管理及土地資金中，有14個(gè)市縣違規(guī)征用土地22萬畝。參見《24個(gè)市縣2009年至2010年土地管理及土地資金審計(jì)結(jié)果》, 審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告2012年第7號(hào)。第三，控制與效率的張力，即高度集中的決策機(jī)制操作繁瑣，審批效率低下，不利于及時(shí)滿足建設(shè)用地需要，反過來也觸發(fā)更多違法征地行為?！?8〕任林苗、謝建定：《現(xiàn)行土地審批制度存在的問題與建議》，載《浙江國土資源》2008年第10期。新世紀(jì)以來，針對這種審批效率不高、控權(quán)實(shí)效不彰和民主公開不足的制度現(xiàn)實(shí)，我國嘗試了一系列改革措施。本文最后一部分在分析既有改革的基礎(chǔ)上，研判有關(guān)改革建議，構(gòu)想改革前方。

三、我國集體土地征收決策機(jī)制的前景

為解決征地審批效率不高的問題，國土資源部于2012年發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》，在優(yōu)化程序、簡化用地申報(bào)內(nèi)容、強(qiáng)化征地報(bào)批信息化基礎(chǔ)建設(shè)等方面做了改進(jìn)，特別是公布了報(bào)批文件的標(biāo)準(zhǔn)格式。2016年11月25日，國土資源部修改《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》和《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》，兩個(gè)辦法于2017年1月1日開始實(shí)施，旨在進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地報(bào)批材料簡化、時(shí)間縮短、難度降低、質(zhì)量和效益提高。同月30日，國土資源部發(fā)出《關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》，規(guī)定“對于地方有關(guān)部門批準(zhǔn)立項(xiàng)、地方人民政府審批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，但土地征收需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，部在用地審查時(shí)不再審核農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案與補(bǔ)充耕地方案，只審查土地征收方案與土地供應(yīng)方案”。這些旨在精簡報(bào)批程序、提高報(bào)批效率的改革文件，無一不強(qiáng)調(diào)要加大審查把關(guān)力度或加強(qiáng)監(jiān)管——不難理解，這是為了避免效率提高導(dǎo)致控制減弱，其落腳點(diǎn)仍在于確保政府內(nèi)部對征地權(quán)自上而下的監(jiān)督和掌控。

在強(qiáng)化征地權(quán)控制方面，我國近年來也出臺(tái)了許多改革措施，其中最有代表性的當(dāng)屬2006年建立國家土地督察制度?！?9〕國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，國辦發(fā)[2006]50號(hào)。不難理解，欺上瞞下是對任何自上而下的控權(quán)機(jī)制最大的挑戰(zhàn)。國土督察制度意圖解決這一問題。該制度下，國土資源部向地方派駐九個(gè)國家土地督察局，涵蓋全國所有省級單位，主要負(fù)責(zé)“監(jiān)督檢查省級以及計(jì)劃單列市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況；監(jiān)督省級以及計(jì)劃單列市人民政府土地執(zhí)法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性，監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況”。該制度特別要求國務(wù)院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)，省級人民政府在報(bào)國務(wù)院時(shí)，應(yīng)將上報(bào)文件同時(shí)抄送派駐地區(qū)的國家土地督察局，后者發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題應(yīng)及時(shí)向國家土地總督察報(bào)告。顯然，這是在原有的控制機(jī)制之上，再加一雙審視的眼睛，實(shí)踐中也取得了一定效果?！?0〕仲濟(jì)香：《土地督察對執(zhí)法力度的促進(jìn)效果評價(jià)》，載《中國土地科學(xué)》2011年第10期。

如果說簡化征地審批程序和增強(qiáng)上級對下級政府征地的監(jiān)控是在現(xiàn)行的自上而下、封閉式的征地決策機(jī)制內(nèi)部做出某種調(diào)整，那么增強(qiáng)該機(jī)制的民主公開性則屬于外部改革。然而，相較前兩個(gè)領(lǐng)域，這方面的改革力度要遜色不少。首先，公開性方面，自2008年《政府信息公開條例》以降，征地政府信息多次被列入主動(dòng)公開的重點(diǎn)清單。〔41〕如多年以來的國務(wù)院辦公廳對于政府信息公開重點(diǎn)工作的安排和國土資源部辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公開工作有關(guān)問題的通知》，國土資廳發(fā)[2014]29號(hào)，都強(qiáng)調(diào)征地信息的公開。這方面的最新發(fā)展可參見國土資源部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)省級征地信息公開平臺(tái)建設(shè)的通知》，國土資廳發(fā)〔2016〕43號(hào)。但從該領(lǐng)域信息公開訴訟多發(fā)的局面來看，主動(dòng)公開績效仍有待改善?！?2〕余凌云：《政府信息公開的若干問題：基于315起案件的分析》，載《中外法學(xué)》2014年第4期。其次，民主性方面，2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》將《土地管理法實(shí)施條例》設(shè)立的“兩公告一登記”變?yōu)椤叭嬉坏怯洝保黾恿苏鞯貓?bào)批前的公告和確認(rèn)程序，要求“確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證”。然而，國土資源部同年公布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》卻規(guī)定“在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑有申請聽證的權(quán)利”，將聽證內(nèi)容限定在征地補(bǔ)償和安置。2005年，國土資源部出臺(tái)《國土資源聽證規(guī)定》，其第19條將可聽證事項(xiàng)略有擴(kuò)大，但也僅涉及擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案及擬定非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田的方案。這意味著除了上述內(nèi)容，被征收人無法通過報(bào)批前的聽證程序?qū)φ鞯貨Q定本身提出異議。

十八屆三中全會(huì)以來，新一輪土地管理制度改革大幕拉開。2014年12月31日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。國土資源部長在解讀該意見時(shí)指出：“針對征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題，要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！薄?3〕《國土資源部負(fù)責(zé)人談農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，“四管齊下”完善農(nóng)村土地制度》，載《安徽日報(bào)》2015年1月11日第4版。2015年2月，經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)，征地制度改革在試點(diǎn)地方啟動(dòng)?！?4〕《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。無論是從主管部長的說明還是從目前公開的信息可知，相關(guān)改革并不觸及征地決策機(jī)制的自上而下與封閉性特征。這表明在可預(yù)見的將來，我國集體土地征收決定仍會(huì)保持非本地化、非個(gè)案化的特征，是政府內(nèi)部層級審批作出的、實(shí)現(xiàn)自上而下形成的空間規(guī)劃的手段。

但這并不意味著改革空間的徹底消亡。即便是在現(xiàn)行征地決策機(jī)制之根本邏輯暫時(shí)無法撼動(dòng)的前提下，至少仍存在如下兩個(gè)方面的改革前景，以強(qiáng)化對政府征地權(quán)力的司法和民主監(jiān)督。首先，集體土地征收決定理應(yīng)受到法院的合規(guī)性審查。長期以來，國務(wù)院和省級政府所作的集體土地征收決定均被排除在司法審查之外?！?5〕鄒愛華：《被征收人土地征收救濟(jì)難困境及其對策——以國務(wù)院土地征收決定權(quán)為視角》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。一方面，新、老《行政訴訟法》都規(guī)定國務(wù)院不屬于我國行政訴訟法上的適格原告，其行政決定不受司法審查。2006年，最高人民法院批復(fù)指出：在國務(wù)院批準(zhǔn)征地后，國土資源部以批復(fù)形式通知省級人民政府的行為，屬于國務(wù)院批準(zhǔn)征地行為的組成部分，對此提出訴訟的法院應(yīng)不予受理?！?6〕《關(guān)于曾成、龍平安等六人訴中華人民共和國國土資源部征地批復(fù)行政行為是否受理的復(fù)函》，[2006]行立他字第1號(hào)。另一方面，盡管省級政府是行政訴訟的適格被告，但各級法院在實(shí)踐中也不受理省級征地決定，理由是其屬于法律規(guī)定的行政終局裁決。大量案例中〔47〕參見（2011）皖行終字第00005號(hào)；（2011）粵高法行終字第69號(hào)；（2013）粵高法行終字第223號(hào)。，法院援引的根據(jù)是《行政復(fù)議法》第30條第2款：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”。2005年，最高人民法院以批復(fù)的形式明確該條文所言的最終裁決應(yīng)包括兩種情況：一是國務(wù)院或者省級政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定；二是省級政府據(jù)此確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定。〔48〕最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉第30條第2款有關(guān)問題的答復(fù)》，[2005]行他字第23號(hào)。近年來，這一批復(fù)在司法實(shí)踐中被反復(fù)引用作為省級政府征地決定不可訴的根據(jù)?！?9〕參見（2016）吉行終455號(hào)。事實(shí)上，直到2016年，最高人民法院仍然堅(jiān)持此一立場?！?0〕參見（2016）最高法行再79號(hào)。

改革要進(jìn)入下一程，就必須突破國務(wù)院和省級政府征地決定不受司法審查的現(xiàn)實(shí)。筆者認(rèn)為，前者是制度障礙，后者則更多是一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。首先，盡管《土地管理法》將特定規(guī)模和類型的征地審批權(quán)授予國務(wù)院，但在實(shí)踐中，據(jù)1999年國務(wù)院《關(guān)于國土資源部〈報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查辦法〉的批復(fù)》第5條，縣、市政府提交的集體土地征收申請首先須經(jīng)省級國土管理部門審查、省級人民政府同意，再呈報(bào)國務(wù)院，同時(shí)抄報(bào)國土資源部。國土資源部在協(xié)商國務(wù)院各有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，以集體會(huì)審方式提出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)建議，批準(zhǔn)建議呈報(bào)國務(wù)院審批。由此可見，國土資源部不單是國務(wù)院征地審批的經(jīng)辦者，很大程度上也是征地決定的實(shí)際作出機(jī)關(guān)，因?yàn)槠溆袡?quán)不批準(zhǔn)征地申請，其批準(zhǔn)建議才需國務(wù)院認(rèn)可。因此，現(xiàn)實(shí)可行的改革方案是將國務(wù)院的審批權(quán)調(diào)整給國土資源部，進(jìn)而讓此類征地決定變得可訴?！?1〕鄒愛華：《被征收人土地征收救濟(jì)難困境及其對策——以國務(wù)院土地征收決定權(quán)為視角》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。其次，對《行政復(fù)議法》第30條第2款的流行理解是一種誤讀。從字面上看，該條文涉及兩種決定：一是省級政府的征收決定，二是省級政府據(jù)此作出的確認(rèn)土地權(quán)屬的行政復(fù)議決定。前者是后者的依據(jù)，兩者不是并列關(guān)系，更不同一。因此，從基本的文義解釋出發(fā)，該條款僅把終局性賦予確認(rèn)土地權(quán)利的行政復(fù)議決定，而非作為其基礎(chǔ)的征地決定。如果《行政復(fù)議法》有意使兩者都具有終局性，則完全可以將其并列，且對此明確規(guī)定。當(dāng)然，征地決定無疑會(huì)影響土地權(quán)屬。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為：如果征收決定不是終局裁決，接受司法審查，就有可能被法院撤銷。一旦如此，根據(jù)這些征收決定作出的確權(quán)行政復(fù)議決定將失去基礎(chǔ)，也應(yīng)被撤銷，進(jìn)而不復(fù)具備法定的終局性。故為了讓此類復(fù)議決定有終局性，作為其基礎(chǔ)的征收決定也必須是終局的?！?2〕賀日開：《我國征地補(bǔ)償救濟(jì)制度的迷誤與出路》，載《法學(xué)》2007年第1期。這種觀點(diǎn)是不成立的。如果省級征收決定被法院撤銷，在其基礎(chǔ)上作出的土地確權(quán)復(fù)議決定仍完全可具有終局性，因?yàn)楫?dāng)事人還是不可提起行政訴訟。但這并不意味著此類確權(quán)復(fù)議決定不能被主動(dòng)撤銷或修改。因此，對《行政復(fù)議法》第30條第2款的正確理解指向省級政府作出的集體土地征收決定具有可訴性。更重要的是，舍此新《行政訴訟法》第12條第5款規(guī)定將在很大程度上成為一紙具文，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的制度進(jìn)步也會(huì)被架空?！?3〕即可訴的征收決定僅限于城市國有土地上的房屋征收決定。參見《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第14條。

當(dāng)上述制度障礙和認(rèn)識(shí)誤區(qū)得到清理，集體土地征收決定變得可訴之后，有必要進(jìn)一步思考法院應(yīng)當(dāng)如何行使審查權(quán)。長期以來，一個(gè)極為盛行的改革建議是中國法院應(yīng)向美國同行那樣去解釋憲法公共利益前提的涵義，并據(jù)此在個(gè)案中判斷征收決定的合法性?！?4〕美國有大量關(guān)于憲法第五修正案中“公共使用”含義的判例。相關(guān)梳理可見Daniel B. Kelly, “The Public Use Requirement in Eminent Domain Law: A Rationale Based on Secret Purchases and Private Infuence” 92Cornell Law Review（2006）. 中國的相關(guān)建議可參見劉向民：《中美征收制度重要問題之比較》，載《中國法學(xué)》2007年第6期；姚佐蓮：《公用征收中的公共利益標(biāo)準(zhǔn)——美國判例的發(fā)展演變》，載《環(huán)球法律評論》2006年第1期。但這種建議并不具備現(xiàn)實(shí)可行性。如前所述，我國征地決策以土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃為依據(jù)，通過政府層級審批作出。征收決定的合法性取決于是否合乎規(guī)劃、計(jì)劃以及法定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序是否被遵守。在以合法性審查為基礎(chǔ)的行政訴訟制度下，我國法院無權(quán)衡量土地利用總體規(guī)劃、計(jì)劃以及據(jù)之作出的征地決定是否符合某種版本的公共利益。故中國法院在可預(yù)見的將來無權(quán)做美國法院的類似工作。當(dāng)然，這同時(shí)意味著我國法院在維護(hù)征地決策程序、權(quán)限，尤其是合規(guī)性方面應(yīng)當(dāng)而且能夠扮演更大角色。在這方面，無論是司法實(shí)踐，還是學(xué)術(shù)研究，都有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間。

除了強(qiáng)化對征地決定的司法審查，有學(xué)者曾提議讓地方人大對轄區(qū)內(nèi)的土地征收享有最終決定權(quán)，〔55〕張千帆：《“公共利益”是什么——社會(huì)功利主義的定義及其憲法上的局限性》，載《法學(xué)論壇》2005年第1期；張千帆：《“公共利益”的困境與出路——美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示》，載《中國法學(xué)》 2005年第5期；唐忠民、溫澤彬：《關(guān)于“公共利益”的界定模式》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期?；蛟试S被征收人直接參與征地決策過程?！?6〕劉國乾：《土地征收審批的正當(dāng)程序改革》，載《法學(xué)研究》2012年第4期；章劍生：《行政征收程序論——以集體土地征收為例》，載《東方法學(xué)》2009年第2期。在筆者看來，這兩種改革建議首先是不現(xiàn)實(shí)的。上文已述，征地決策封閉于政府內(nèi)部的運(yùn)行邏輯已經(jīng)持續(xù)六十多年，沒有跡象表明會(huì)在短期內(nèi)改變。而讓被征收人參與審批程序則很可能與簡化審批程序、提高審批效率的現(xiàn)行改革背道而馳。更重要的是，即便實(shí)現(xiàn)，這兩項(xiàng)改革也無法真正提高征地決策的民主性。前文分析已經(jīng)證明：我國的集體土地征收決定本質(zhì)上是空間規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)手段，后者決定前者。讓人大或公眾介入具體的征地決策過程作用將極為有限，很大程度上屬于為時(shí)已晚?！?7〕盡管人大和公眾在這個(gè)階段的介入有助于監(jiān)督和保證下級政府征地決定符合規(guī)劃。因此，更需要向民主參與和審議開放的實(shí)際上是空間規(guī)劃的制定。盡管目前我國土地利用總體規(guī)劃和計(jì)劃的編制和審批仍限于政府內(nèi)部，但2009年國土資源部首次規(guī)定政府對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題可以向社會(huì)公眾征詢解決方案?！?8〕《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第13條，中華人民共和國國土資源部令第43號(hào)。令人遺憾的是，這項(xiàng)公眾參與制度至今沒有任何制度上的保障，何為“重大問題”也有待細(xì)化。地方人大和公眾對此如何介入和發(fā)聲，目前也是未知之?dāng)?shù)。但空間規(guī)劃制定的民主化理應(yīng)也可以成為下一步改革的增長點(diǎn)，該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐推進(jìn)大有可為。在這個(gè)意義上，本文的探索只是一個(gè)開始。

（責(zé)任編輯：陳越峰）

* 彭錞，北京大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員，法學(xué)博士。本文系2014年教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“行政法視野下的公眾參與研究”（項(xiàng)目號(hào)14JJD820015）和2015年國家社科基金青年項(xiàng)目“行政法視野中的成本收益分析方法研究”（項(xiàng)目號(hào)15CFX034）以及中國博士后科學(xué)基金第九批特別資助項(xiàng)目的階段性研究成果。