農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為的影響與路徑

羅 鵬 王佳星

農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)行為的影響與路徑

羅 鵬 王佳星

近期，部分學(xué)者就農(nóng)地確權(quán)與流轉(zhuǎn)的相互關(guān)系問題提出了不同看法，值得關(guān)注?？陀^上講，當(dāng)前部分學(xué)者的研究缺陷在于偏向以單一經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解釋農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地行為，且所選論據(jù)存在個(gè)別化和短期化的傾向。實(shí)際上，深析農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系，應(yīng)拉長(zhǎng)時(shí)間跨度，引入多因素進(jìn)行研究。通過具體分析影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各方面因素，進(jìn)一步明晰確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響機(jī)制呈現(xiàn)多路徑、滯后性特征，并引出有關(guān)農(nóng)地確權(quán)工作的下一步研究方向。

一、農(nóng)地確權(quán)與流轉(zhuǎn)關(guān)系的研究現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)地變革以賦權(quán)、確權(quán)和流轉(zhuǎn)為主線。隨著農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定和對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)限制的放寬，農(nóng)地租賃市場(chǎng)得到了迅速發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占承包耕地總面積的比例逐年增加，從上世紀(jì)80年代農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)面積僅占1%～3%，到2016年底已超過35%。但是，現(xiàn)行土地管理體制下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)依然受農(nóng)戶承包地邊界模糊和權(quán)利不穩(wěn)定的影響，這表現(xiàn)為流出方擔(dān)心土地租出后難以收回，流入方擔(dān)心土地調(diào)整使其長(zhǎng)期投資“打水漂”。為此，中央自2013年開始全面開展農(nóng)地確權(quán)工作，進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、明晰產(chǎn)權(quán)界限，夯實(shí)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。2016年底，中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》明確將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而更利于促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（一）國(guó)內(nèi)專家學(xué)者主要觀點(diǎn)

近年來，陸續(xù)有學(xué)者就農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系問題進(jìn)行理論與實(shí)證研究，并提出了一系列觀點(diǎn)?？偟目矗鄶?shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)有利于促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，少數(shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)在一定程度上會(huì)抑制流轉(zhuǎn)，還有少部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)對(duì)于流轉(zhuǎn)的影響并不顯著，同時(shí)受其他因素的影響。

首先，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。其中，程令國(guó)等使用中國(guó)健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查2011-2012年的農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在其他條件相同的情況下，農(nóng)地確權(quán)使得農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的可能性顯著上升約4.9%，確權(quán)村農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)率比非確權(quán)村高出4.3%，農(nóng)地確權(quán)提高了土地租賃市場(chǎng)的活躍度，土地流轉(zhuǎn)顯著增加。付江濤等2014年在江蘇銅山、海門和高郵3市（區(qū)）進(jìn)行實(shí)地調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，確權(quán)地區(qū)土地轉(zhuǎn)出戶比例高于未確權(quán)地區(qū)土地轉(zhuǎn)出戶比例24.7%，確權(quán)與農(nóng)地轉(zhuǎn)出為顯著正相關(guān)關(guān)系。張曄等2015年以農(nóng)村土地調(diào)查為樣本分析認(rèn)為，確權(quán)導(dǎo)致農(nóng)戶的土地出租率上升15%-28%，戶均出租面積上升0.45-0.73畝。此外，從山東、寧夏、安徽、四川等4省區(qū)試點(diǎn)完成報(bào)告看，均反映農(nóng)地確權(quán)有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其中，四川省報(bào)告反映，截至2016年底，全省家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)1970.3萬(wàn)畝，占耕地總面積的33.8%，比2014年開展承包地確權(quán)工作前提高了10.4個(gè)百分點(diǎn)。

其次，少數(shù)學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)會(huì)抑制土地流轉(zhuǎn)。以華南農(nóng)業(yè)大學(xué)羅必良教授為代表的研究團(tuán)隊(duì)2015年用分層聚類的方法對(duì)我國(guó)9個(gè)省份農(nóng)戶進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查分析表明，在農(nóng)地實(shí)際流轉(zhuǎn)中，與未確權(quán)農(nóng)戶相比，已確權(quán)農(nóng)戶的參與率雖提高了2%，但轉(zhuǎn)出農(nóng)地面積比例卻降低了53.5%，已確權(quán)農(nóng)戶獲得的租金水平提高了32.2%。因此，他認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)并不必然促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)，且農(nóng)地確權(quán)在提升農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度同時(shí)，因農(nóng)地的人格化財(cái)產(chǎn)特征而強(qiáng)化稟賦效應(yīng)，導(dǎo)致農(nóng)戶提升或高估農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的心理價(jià)位，提高土地流轉(zhuǎn)的交易成本，從而加劇了對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的抑制。

第三，還有少部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響具有不確定性。林文聲等基于農(nóng)戶農(nóng)地轉(zhuǎn)出的視角，從生產(chǎn)激勵(lì)、交易費(fèi)用、交易價(jià)格以及農(nóng)村要素市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)等四個(gè)方面構(gòu)建農(nóng)地確權(quán)影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的影響傳導(dǎo)機(jī)制，通過對(duì)2009-2014年H省18市的面板數(shù)據(jù)實(shí)證分析認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的作用取決于傳導(dǎo)因素所形成的綜合影響。胡新艷等通過理論對(duì)比綜述，認(rèn)為確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用是不確定的，有可能是一把“雙刃劍”。農(nóng)地流轉(zhuǎn)并不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)交易，而是同時(shí)表達(dá)了身份、情感及其權(quán)益認(rèn)知的多重交易性質(zhì)的活動(dòng)，需要構(gòu)建多學(xué)科整合視角的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題理論分析框架。

（二）國(guó)外產(chǎn)權(quán)強(qiáng)弱程度與土地租金關(guān)系的相關(guān)研究

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，穩(wěn)定和強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)土地流轉(zhuǎn)具有重要的正向影響。在多米尼加共和國(guó)，Macours et al.研究發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定的地權(quán)能提高土地租賃市場(chǎng)的活躍度，使土地租賃上升21%。Deininger et al在尼加拉瓜研究發(fā)現(xiàn)，擁有穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的土地所有者更可能參與土地租賃市場(chǎng)。Feder et al.對(duì)泰國(guó)農(nóng)村調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，確權(quán)能夠刺激土地交易。Yami et al.對(duì)埃塞俄比亞三個(gè)區(qū)域的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，確權(quán)能通過減少農(nóng)戶認(rèn)為流轉(zhuǎn)土地是被租賃者侵占的疑慮，進(jìn)而促進(jìn)流轉(zhuǎn)。

綜上所述，基于國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究和地方實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)情況，農(nóng)地確權(quán)總體上對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)是有促進(jìn)作用的，但由于農(nóng)戶對(duì)于政策的信任感不同程度受到政策穩(wěn)定性和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)等多重因素的影響，確權(quán)成果的效用也具有一定的滯后性。為了解確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響機(jī)制，在綜合分析各專家觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，需要全面而系統(tǒng)地分析影響我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素。

二、影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素分析

通過對(duì)既有研究情況的梳理可以看到，目前學(xué)者主要從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角出發(fā)，通過驗(yàn)證或擴(kuò)充理論來解釋確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系。以羅必良教授為代表，他引入了兩個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念進(jìn)行分析，即“科斯定理”和“稟賦效應(yīng)”，以此為理論基礎(chǔ)解釋農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。我們知道，科斯定理是通過預(yù)設(shè)交易成本為零的條件下經(jīng)濟(jì)效率與產(chǎn)權(quán)無關(guān)，來指出存在交易成本時(shí)，產(chǎn)權(quán)制度是如何影響經(jīng)濟(jì)效率的，也就是說降低交易成本是由產(chǎn)權(quán)安排及其調(diào)整決定的。羅必良進(jìn)一步引入稟賦效應(yīng)，以補(bǔ)充科斯定理解釋力不足之處，即在產(chǎn)權(quán)固化和調(diào)整不可能性的背景下，農(nóng)地確權(quán)后農(nóng)戶對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)擁有力度增強(qiáng)，出于農(nóng)戶土地人格化財(cái)產(chǎn)特征，農(nóng)戶會(huì)傾向于給土地更高價(jià)值的評(píng)價(jià)，即抬高土地流轉(zhuǎn)租金，進(jìn)而抑制流轉(zhuǎn)。

客觀上講，上述經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)農(nóng)地確權(quán)與流轉(zhuǎn)關(guān)系的研究具有一定的參考性，但并不是唯一的解釋維度。不可否認(rèn)的是，中國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)的最大特點(diǎn)是處于農(nóng)村的熟人社會(huì)中，是由經(jīng)濟(jì)與社會(huì)交易形成的網(wǎng)絡(luò)，雖然經(jīng)濟(jì)理性會(huì)在一定程度上影響成交，但社會(huì)性因素對(duì)于農(nóng)戶的行為影響更大，甚至能夠使交易行為背離市場(chǎng)；也就是說，農(nóng)戶不只擁有經(jīng)濟(jì)理性，更具有社會(huì)理性。因此，單獨(dú)使用經(jīng)濟(jì)理論解釋農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為并不能完整反映真實(shí)情況，需要構(gòu)建綜合框架，引入多因素進(jìn)行分析，尤其需要重視社會(huì)性因素影響。

我們認(rèn)為，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素主要包括四個(gè)，即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)文化因素、農(nóng)戶家庭因素及國(guó)家政策因素。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素

影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素可以分為流出方租金價(jià)格與流入方土地經(jīng)營(yíng)收益兩方面。在價(jià)格與收益上，首先是受地域分布影響。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，且交通便利、雨水充足，往往租金較高，普遍在每畝每年800元以上；西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)，且農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后、土壤地力等級(jí)低，租金也相對(duì)較低。其次是不同經(jīng)營(yíng)用途也會(huì)影響土地經(jīng)濟(jì)預(yù)期，同塊土地種糧與種植果蔬或經(jīng)濟(jì)作物能得到的收益不同，租金的預(yù)期差異也較大。如廣西壯族自治區(qū)合山市傳統(tǒng)農(nóng)作物是水稻、甘蔗、花生，這些作物每畝地利潤(rùn)在400元至800元左右，種植花卉的經(jīng)濟(jì)收入又遠(yuǎn)大于種植傳統(tǒng)作物，對(duì)于流入方經(jīng)營(yíng)收益較高的作物，付出的租金成本就自然偏高。第三是受賦權(quán)程度強(qiáng)弱的影響，通過確權(quán)可以強(qiáng)化土地的物權(quán)保護(hù)，有效提升土地的派生價(jià)值，減少交易不確定成本，因此也是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格與收益的重要因素之一。

（二）社會(huì)文化因素

社會(huì)文化因素是影響農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為最為重要的因素。首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)存在差序格局。農(nóng)村屬于熟人社會(huì)范疇，農(nóng)民在此熟人社會(huì)中并不是獨(dú)立抽象的個(gè)體，而是歸屬于特定社會(huì)結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此，農(nóng)戶在土地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)給誰(shuí)的問題上，往往受到親屬與鄰里關(guān)系影響，依親疏遠(yuǎn)近的差序格局發(fā)生模仿和流轉(zhuǎn)行為。從現(xiàn)實(shí)情況來看，農(nóng)戶更傾向于將土地流轉(zhuǎn)給親友鄰居，這并非是純粹市場(chǎng)化交易，流轉(zhuǎn)給熟識(shí)的人屬于關(guān)系型交易，包含了地緣、親緣在內(nèi)，既能拉近彼此間的聯(lián)系，又因?yàn)槭熳R(shí)的默契和聲譽(yù)機(jī)制，使轉(zhuǎn)出農(nóng)戶對(duì)土地的用途有穩(wěn)定預(yù)期。其次，村兩委的組成及干部素質(zhì)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)也有較大影響。村“兩委”作為農(nóng)村基層組織，對(duì)農(nóng)戶有直接影響。村干部在農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作中對(duì)政策的宣講、引導(dǎo)的到位程度影響著農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策理解和信任感。此外，主要村干部如果是村里德高望重的鄉(xiāng)賢，對(duì)于農(nóng)戶的行為也有較大的影響和示范作用。

（三）農(nóng)戶家庭因素

農(nóng)戶家庭因素是指農(nóng)戶對(duì)土地的依賴程度和家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。土地對(duì)于農(nóng)戶而言并非一般性質(zhì)的可交易物，農(nóng)村承包地依成員權(quán)利承包給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，因此承包地具有身份性和人格化特征，加之個(gè)人對(duì)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)化意識(shí)不同，即使個(gè)人的承包地已確權(quán)且可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶對(duì)土地的傳統(tǒng)情感和土地帶來的內(nèi)部成員身份感也影響著流轉(zhuǎn)意愿，農(nóng)戶依賴程度高、身份感強(qiáng)，則在一定程度上會(huì)不愿流轉(zhuǎn)。另外，農(nóng)戶家庭勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量影響著家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，家庭勞動(dòng)力少、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低的農(nóng)戶，如主要?jiǎng)趧?dòng)力長(zhǎng)期外出務(wù)工或戶主為女性、老年人，以及自身健康一般或較差的家庭，確權(quán)后更愿意流轉(zhuǎn)土地，反之則不愿意流轉(zhuǎn)。

（四）國(guó)家政策因素

國(guó)家政策因素主要是指政策的鼓勵(lì)性和制度的穩(wěn)定性。鼓勵(lì)性政策指地方根據(jù)實(shí)際情況，針對(duì)土地流出與流入的農(nóng)民，制定相應(yīng)的優(yōu)待政策，如增加社會(huì)保障、補(bǔ)充保險(xiǎn)、提供農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等，鼓勵(lì)農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)，并為流轉(zhuǎn)后提供相應(yīng)保障，補(bǔ)貼力度越大、后期社會(huì)保障越充分，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的意愿就越強(qiáng)。制度的穩(wěn)定性則主要體現(xiàn)在各級(jí)政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作上是否能夠提供科學(xué)且規(guī)范的流程設(shè)計(jì)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)平臺(tái)、信息公開方面，能夠?yàn)檗r(nóng)戶提供便捷的服務(wù)，減少溝通成本和后顧之憂。

三、農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響機(jī)制

具體說來，農(nóng)地確權(quán)主要通過以下四條路徑對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生傳導(dǎo)影響。其一，確權(quán)會(huì)提高流出農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格預(yù)期，從而影響土地流轉(zhuǎn)的最終成交面積。其二，確權(quán)會(huì)增強(qiáng)承包地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，強(qiáng)化土地的物權(quán)保護(hù)，因此減少了交易中的不確定因素，降低交易成本，進(jìn)而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)行為。其三，確權(quán)會(huì)進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)戶的承包權(quán)利，承包農(nóng)戶因?qū)ν恋匾蕾嚦潭群图彝マr(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力因素的差異對(duì)土地流轉(zhuǎn)持不同心態(tài)，從這一點(diǎn)看，確權(quán)會(huì)引發(fā)對(duì)流轉(zhuǎn)的雙面作用，既有促進(jìn)，亦有抑制。其四，確權(quán)會(huì)推動(dòng)相關(guān)政策、制度的不斷完善，如促進(jìn)建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)、完善和規(guī)范流轉(zhuǎn)交易流程等，這些都能有效提升土地流轉(zhuǎn)雙方預(yù)期，進(jìn)而助推土地流轉(zhuǎn)。

以上分析可見，農(nóng)地確權(quán)工作對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響是多途徑、多方位的，不同路徑作用發(fā)生時(shí)間存在一定的差異性和滯后性。因此，關(guān)于農(nóng)地確權(quán)對(duì)流轉(zhuǎn)的影響關(guān)系研究，需要以更寬的多面視角和更長(zhǎng)的時(shí)間跨度進(jìn)行分析。目前的研究多基于個(gè)別地方的短期經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角，難免有失偏隅。

四、后續(xù)重點(diǎn)研究方向

開展農(nóng)地確權(quán)是近年來中央為深化農(nóng)村改革作出的重大部署，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)則是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。因此，深入持續(xù)研究農(nóng)地確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系十分必要。從當(dāng)前情況看，社會(huì)各界的關(guān)注，特別是學(xué)界的研究對(duì)全國(guó)農(nóng)地確權(quán)工作的有效推進(jìn)提供了有益的智力支持和政策參考。需要注意的是，研究確權(quán)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)系，應(yīng)避免以單一視角開展研究，而要進(jìn)行多維度、全因素、持續(xù)性的系統(tǒng)分析，拉長(zhǎng)時(shí)間跨度、拓寬研究視角，尤其應(yīng)重視中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的傳統(tǒng)文化對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要影響。同時(shí)，最大限度地發(fā)揮農(nóng)地確權(quán)政策的激勵(lì)作用，引導(dǎo)農(nóng)民有理性地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并進(jìn)一步在健全服務(wù)體系、完善交易機(jī)制等方面提供智力和經(jīng)驗(yàn)支持，充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對(duì)土地資源優(yōu)化配置的作用，以此推動(dòng)確權(quán)工作成果在城鎮(zhèn)化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地利用保護(hù)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等方面的深入研究和充分應(yīng)用，以釋放更大的社會(huì)紅利。

（作者單位:農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司）