集體產(chǎn)權改革須把握的幾個要點

本刊記者 李春艷

集體產(chǎn)權改革須把握的幾個要點

本刊記者 李春艷

7月9-12日，農(nóng)業(yè)部第四期農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革培訓班在北京舉行，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任韓俊、農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華、農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長張紅宇等就農(nóng)村改革政策要點及改革重點問題，為承擔農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點工作的100個縣（市、區(qū)）的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作部門有關負責同志以及省級主管部門輔導員作了精彩報告。通過培訓，記者認為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革須把握以下幾個要點。

改革要因地制宜，分類施策

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革如何推進？記者在多地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些基層干部對改革認識還不太清晰，甚至存在一些誤區(qū)。

改革的順利推行及成果取得的前提，是改革的推動者必須要有清醒和正確的認識。2016年底印發(fā)的《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的意見》明確指出，分類有序推進改革。根據(jù)集體資產(chǎn)的不同類型和不同地區(qū)條件確定改革任務，堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切。

陳曉華在培訓班上著重強調(diào)，針對不同地區(qū)、集體資產(chǎn)的不同類型要分類施策。對于山區(qū)、農(nóng)區(qū)重點是摸清家底，解決本集體的財務管理問題，有效激活集體林地、山地資源，防止集體資源被少數(shù)人控制。對于有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，尤其是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村，要有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。

農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的對象是農(nóng)村集體資產(chǎn)，對于農(nóng)村集體的三類資產(chǎn)，陳曉華指出，資產(chǎn)類型不同，決定了在改革中的任務不同，改革的方法也不能一概而論。資源性資產(chǎn)改革的任務是要穩(wěn)定現(xiàn)有的承包關系，按照中央部署的改革安排穩(wěn)步推進，不能翻燒餅；對于非經(jīng)營性資產(chǎn)的改革任務是要重點解決怎樣管護運營好，而不是分的問題；對于經(jīng)營性資產(chǎn)則是通過開展股份制改革保護農(nóng)民集體成員權利。

《意見》明確，通過改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權益。對此，陳曉華特別指出，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革是個長期探索過程，是一項方向性的工作，因此只有路線圖，沒有時間表。各地在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革過程中要把握大方向，要勇于放手讓群眾討論。政府在改革中的職責是組織引導農(nóng)民，而不是替代農(nóng)民，農(nóng)民的事情要由他們自己做主。政府可以出主意、提方案，把農(nóng)民的積極性調(diào)動起來。

成員身份界定辦法由各試點地區(qū)探索

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的確定，是有序推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的前提。由于我國各地情況千差萬別，目前在全國層面制定統(tǒng)一確員標準條件尚不成熟，因此，陳曉華指出，各試點縣可以制定統(tǒng)一的指導意見，前提是，要依據(jù)有關法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關系、農(nóng)村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益。

據(jù)了解，目前已經(jīng)開始試點的地區(qū)，大體采用兩種方式界定成員邊界。第一種是必然性成員，即根據(jù)戶籍關系、土地承包關系等因素可以明確界定的成員。另一種是需要發(fā)揮成員自治而確定的成員，如新增人口、復員軍人、進城落戶人員等。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地價值的不斷攀升，農(nóng)民要求獲得村集體成員身份進而分享村集體收益的意愿越來越強烈，由于沒有法律法規(guī)作出統(tǒng)一規(guī)定，由成員資格確認引發(fā)的矛盾糾紛頻屢見不鮮。

為了妥善解決這一問題，一些地方根據(jù)實際，采取措施進行應對。2008年3月，廣東省佛山市南海區(qū)成立了“解決農(nóng)村出嫁女及其子女權益問題工作領導小組辦公室”（簡稱“出嫁辦”），通過“行政引導加司法強制”的方式，解決了1.9萬名外嫁女及其子女的身份問題，使她們分享到了集體財產(chǎn)權益。

北京市農(nóng)委副主任蘇衛(wèi)東總結(jié)了北京市在確定農(nóng)村集體成員中的心得：“對于可以認定的成員，一定要認定，對于難以認定的，要通過群眾評議決定?！?黑龍江省方正縣在確定成員時依據(jù)的原則是：有法依法，無法依規(guī)，無規(guī)依民；其采取的措施是：依法定條件、民主定成員、酌情定身份，進而在維護農(nóng)村穩(wěn)定的基礎上界定成員身份。

股權設置及管理方式要由農(nóng)民自己定

記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各試點村鎮(zhèn)大體設置了兩種股權類型，即成員股和集體股。目前，對于集體股的設置，各方觀點不一。村干部認為，保留集體股可以用來興辦公益事業(yè)，開展公共服務；群眾卻認為改革應該更應徹底些，不留尾巴；一些農(nóng)經(jīng)干部認為，集體股的保留還要面臨重新分配，會造成新的矛盾。據(jù)了解，全國29個農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權能改革試點縣中，初期多數(shù)都設置了集體股，隨著改革的深入，保留集體股的越來越少，目前24個縣均未設置集體股。

對于是否要設集體股的爭議，陳曉華提出，股權設置要由群眾決定，可以不設集體股，但是要提取公積公益金。總之，可以提幾個方案，交由群眾自己選擇。

在農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革中，另一個爭議的焦點是股權管理是實行隨人口變動而調(diào)整股權的動態(tài)管理，還是實行不隨人口變動調(diào)整股權的靜態(tài)管理。

據(jù)了解，承擔改革任務的29個試點縣最初大多主張實行動態(tài)管理，以便于解決人口變動而帶來的公平問題，但隨著實踐的發(fā)展，發(fā)現(xiàn)調(diào)整并不能完全解決公平問題，反而引發(fā)了不少矛盾，諸如頻繁調(diào)整股權會因稀釋原有成員的股權份額而產(chǎn)生新的利益沖突、不利于股權的流動、還會增加基層管理成本等。于是大多數(shù)試點縣都選擇了靜態(tài)管理模式，這種基于起點公平進而更好體現(xiàn)效率的管理模式，既是實踐的結(jié)果，也是群眾的選擇。

陳曉華指出，從制度設計上來看，農(nóng)民的幾項基本權利應該相互銜接，農(nóng)民的土地承包關系要求保持穩(wěn)定并長久不變。正因為這樣，所以中央提倡不以人口的變動而隨時來調(diào)整股權。當然，是選擇動態(tài)還是選擇靜態(tài)，要由群眾來最終決定。在設計具體方案時，要讓農(nóng)民自己選，而不是規(guī)定農(nóng)民只能這樣，不能那樣。

營造有利于集體經(jīng)濟發(fā)展的政策環(huán)境

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，與村民自治組織性質(zhì)不同，但現(xiàn)實中村民委員會往往代行了集體經(jīng)濟組織職能，從而客觀上造成了農(nóng)村基層組織政經(jīng)不分的狀態(tài)?！罢?jīng)不分如同過去國有企業(yè)政企不分一樣，不僅影響集體開展正常的經(jīng)濟活動，也不利于農(nóng)村管理和公共服務的提供，是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的難點?！敝醒朕r(nóng)村工作領導小組辦公室主任韓俊指出。

為破解政經(jīng)不分，廣東南海區(qū)于2011年初啟動了以“政經(jīng)分離”為核心的農(nóng)村綜合改革，讓黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織等基層各個組織各歸其位，各司其職，分工更細化，也更富有成效。

南海的經(jīng)驗引發(fā)了社會各界的關注。此次《意見》明確指出，有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離。今年審議通過的《民法總則》明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人身份，從法律上賦予了村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位，為村集體經(jīng)濟組織開展市場活動提供了法律支持。“應加快出臺更具指導性和操作性的法律意見，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位、法人性質(zhì)、登記發(fā)證等?！表n俊進一步指出。

當前，由于實踐中產(chǎn)生的稅費負擔較重，干群的改革積極性受到較大影響。據(jù)了解，基層在改革過程中普遍要繳納三種稅費：一是分紅時的個人所得稅，地方上稱之為“紅利稅”；二是集體經(jīng)濟組織改制中更名需要繳納資產(chǎn)額3%的契稅和0.3%的交易費；三是改制后新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織大多以物業(yè)出租為主，要繳納營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、教育費附加稅、地方教育稅等7種稅費，若改制后全部按章納稅，綜合稅率達到36%，稅賦較重。

對于第二種稅費，財政部、稅務總局近日聯(lián)合下發(fā)通知，明確了自2017年1月1日起減免因農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革而發(fā)生的契稅、印花稅，有利于減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負擔，提振基層干群改革的信心，推動改革順利進行。

改革的任務是艱巨的，為此，韓俊要求，各試點地區(qū)在推進改革過程中，要清理廢除各種阻礙農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的不合理規(guī)定，營造有利于推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的政策環(huán)境。