農(nóng)產(chǎn)品價格若干問題辨析

□ 姜長云 曾 偉

農(nóng)產(chǎn)品價格若干問題辨析

□ 姜長云 曾 偉

長期以來，農(nóng)產(chǎn)品價格問題一直是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究的熱點問題，近年來這方面的研究再度深溫。但是許多相關(guān)研究仍是見仁見智。對其中若干重要問題的不同判斷，很可能影響農(nóng)業(yè)政策的走向和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效。因此，本文試就其中的兩個問題進(jìn)行探討，以就教于同仁。

一、主要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格還會繼續(xù)成為常態(tài)嗎

近年來，主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格，導(dǎo)致其進(jìn)口量迅速擴大，成為推動“洋糧入市、國糧入庫”的重要原因。主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格，時常被當(dāng)作糧食產(chǎn)品國際競爭力不強的重要表現(xiàn)，并被認(rèn)為是當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價格變化的“常態(tài)”。但是，稍加分析就會發(fā)現(xiàn)，將主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)外價差作為判斷其國際競爭力的依據(jù)，應(yīng)該撇開匯率和國際糧食產(chǎn)品到達(dá)我國港口前運輸成本（特別是國際海運價格）等因素變化的影響。近年來，主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格的幅度一度呈現(xiàn)擴大趨勢，同人民幣升值和國際油價下跌導(dǎo)致糧食運輸成本下降均有密切關(guān)系。如果無視匯率和由國際油價決定的運輸成本等因素變化的影響，簡單進(jìn)行不同時期糧食產(chǎn)品國內(nèi)外價差的比較，并據(jù)此判斷我國糧食產(chǎn)業(yè)或農(nóng)業(yè)國際競爭力的變化，容易得出錯誤的結(jié)論。

一般而言，人民幣升值，容易導(dǎo)致糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格的差距進(jìn)一步擴大；人民幣貶值，容易導(dǎo)致糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格的差距趨于縮小。從2013年7月到2017年2月，由于人民幣對美元貶值9.9%，導(dǎo)致大米國內(nèi)價格高于國際價格的價差縮小15.0個百分點。從2005年7月21日起，我國推行以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制（李建偉、楊琳，2017）。之后，到2015年8月人民幣匯率中間價形成機制改革前，人民幣對美元匯率在總體上呈現(xiàn)升值趨勢。這有利于擴大糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格的差距。但自2015年8月人民幣匯率中間價形成機制改革以后，人民幣對美元匯率呈現(xiàn)在波動中貶值趨勢。這對近期主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格差距的縮小，也發(fā)揮了重要作用。

國際石油價格上漲，往往會加大國際農(nóng)產(chǎn)品到我國港口前的運輸成本，有利于縮小國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際農(nóng)產(chǎn)品價格的差距；國際石油價格下跌，會減少國際農(nóng)產(chǎn)品到我國港口前的運輸成本，有利于擴大國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際農(nóng)產(chǎn)品價格的差距。國際油價對農(nóng)產(chǎn)品國際運輸成本的影響，在不同類型農(nóng)產(chǎn)品上往往表現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)性特點。不同農(nóng)產(chǎn)品市場屬性和供求特點對農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)外價差也有較大影響。因此，在不同農(nóng)產(chǎn)品之間，國內(nèi)外價差的擴大或收縮，往往也非“步調(diào)一致”。

基于前文分析可見，盡管近年來主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格，是導(dǎo)致其產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫存量“三量齊增”的重要原因，但綜合考慮匯率和國際油價變化的趨勢，主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格很可能難以繼續(xù)成為常態(tài)。主要原因是∶第一，從目前看，綜合考慮人民幣匯率形成機制改革和我國經(jīng)濟(jì)下行壓力、國內(nèi)金融風(fēng)險等基本面因素，盡管人民幣貶值空間可能有限，但短期內(nèi)人民幣仍面臨貶值壓力（姚淑梅、劉栩暢，2017）。這有利于縮小主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格的差距，甚至可能引起國內(nèi)糧食價格低于國際價格。第二，從歷史經(jīng)驗看，國際油價已達(dá)歷史上的較低點，今后幾年內(nèi)很可能呈現(xiàn)在波動中走高態(tài)勢。這不僅有利于通過提高糧食國際運輸成本，縮小國內(nèi)糧食價格高于國際糧食價格的差距，甚至可能推動形成部分糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格低于國際價格的格局。第三，國內(nèi)主要糧食產(chǎn)品價格形成機制改革的深化，至少在短期內(nèi)可能會加大國內(nèi)糧食產(chǎn)品價格下行的壓力。綜合考慮這些原因，對于主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格差距的縮小，甚至國內(nèi)價格低于國際價格局面的形成及由此可能帶來的影響，應(yīng)早作準(zhǔn)備，超前謀劃相關(guān)對策，切勿因思維慣性導(dǎo)致政策滯后和決策失誤。進(jìn)一步看，主要糧食產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格難以繼續(xù)成為常態(tài)，將這種結(jié)論推廣到整個農(nóng)產(chǎn)品上也是成立的。

二、農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革：能否不再重復(fù)昨天的故事

2014年中央一號文件要求完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，并在東北和內(nèi)蒙古的大豆、新疆的棉花啟動目標(biāo)價格補貼試點。此后，深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革日益引起各級政府的重視，相關(guān)理論和政策問題的討論也在迅速深化。深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點和難點，這已成為社會共識。但是，如何深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革，仍然存在很大的認(rèn)識分歧。

2004年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》要求全面放開糧食收購市場，“充分發(fā)揮市場機制在配置糧食資源中的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)糧食購銷市場化和市場主體多元化”，并首次提出“當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化時，為保證市場供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時可由國務(wù)院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格”。這意味著此前長期實行的保護(hù)價收購政策退出歷史舞臺。從2004年開始，對稻谷和小麥實行最低收購價政策。從2007年開始，對玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽實行臨時收儲政策。但在最初幾年，糧食最低收購價和主要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲價基本不變。從2008年開始，為彌補農(nóng)產(chǎn)品成本的迅速上升，國家連續(xù)4年較大幅度地提高了稻谷、小麥最低收購價和玉米、大豆等農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲價（杜鷹，2016）。2004年剛開始實行稻谷、小麥最低收購價政策時，由于當(dāng)時糧食供求關(guān)系在總體上較為緊張，市場糧價高于最低收購價，最低收購價主要發(fā)揮對市場糧價的托底作用。

客觀地說，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品最低收購價和臨時收儲政策的實施，對促進(jìn)糧食持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用。但是，隨著其實施期限的延續(xù)，其負(fù)面影響也迅速凸顯起來。如長期實施糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品最低收購價和臨時收儲政策，并從2008年開始連年大幅度提高最低收購價或臨時收儲價水平，扭曲了農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，妨礙了市場定價作用的發(fā)揮，容易形成政府定價左右市場定價、市場價格誤導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)的現(xiàn)象（姜長云，2016）。這也推動了糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格高于國際價格格局的形成，為近年來“洋糧入市、國糧入庫”現(xiàn)象的發(fā)生埋下了伏筆。

深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革，首先要堅持問題導(dǎo)向，這是毫無疑問的。但是，加強對歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的研究也是值得重視的，這將有利于更好地堅持問題導(dǎo)向。如20世紀(jì)90年代，我國通過國有糧食企業(yè)按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧，國家利用糧食風(fēng)險基金對國有糧食企業(yè)提供超儲補貼，國家對農(nóng)民的補貼主要通過補貼流通環(huán)節(jié)間接實現(xiàn)，結(jié)果導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)加重，市場信號扭曲，國有糧食企業(yè)實現(xiàn)糧食順價銷售難、庫存積壓大、糧食庫容緊張；由于面向千家萬戶的糧食收購任務(wù)主要由國有糧食收儲企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致其收儲壓力和難度明顯加大（姜長云、藍(lán)海濤，2003）。當(dāng)前糧食生產(chǎn)和流通體系中的問題，許多與此類似。這說明，糧食價格形成機制改革經(jīng)過一個輪回，似乎又在重復(fù)昨天的故事。那么，當(dāng)前在進(jìn)行深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制和收儲制度改革的政策設(shè)計時，能否加強對改革開放以來相關(guān)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的研究，以便確保相關(guān)政策和制度供給的“質(zhì)量效益”也能再上一個新臺階，避免今后幾年的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通體系再來重復(fù)近年的故事，陷入改革的低水平循環(huán)往復(fù)。2017年中央一號文件提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要“以提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量為主攻方向，以體制改革和機制創(chuàng)新為根本途徑”。但是，體制改革和機制創(chuàng)新如果還是“今天的你我又在變相重復(fù)昨天的故事”，提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量恐怕難以得到持續(xù)可靠的保障，甚至?xí)闊o效供給的大量增加、有效供給難以形成提供體制機制的“溫床”。

有人以“發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”為理由，提出推進(jìn)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革，要讓價格真正發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用。這是應(yīng)當(dāng)肯定的。但是有人進(jìn)而提出，推進(jìn)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革，就是要讓糧食最低收購價制度退出歷史舞臺。這種觀點是否有些偏激，對此簡單地否定可能不是明智之舉，正如倒洗澡水不能連同孩子一起倒掉一樣。我們認(rèn)為，現(xiàn)行糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品最低收購價和臨時收儲政策的問題，可能主要不在于對稻谷、小麥實行最低收購價政策，而是在政策實踐中，出現(xiàn)以下兩方面的問題。一是將政策目標(biāo)由最初的“保種糧基本收益，進(jìn)而保供給”簡單擴大到同時“保供給、保增收”，并日益突出了“保增收”的重要性。2008年以后，糧食最低收購價和主要農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲價水平不斷提高，與此均有密切關(guān)系。二是在政策實施對象上簡單擴圍，由最初的“短缺的重點糧食品種”簡單擴大到多數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品，包括非短缺的重要農(nóng)產(chǎn)品。我們可以試想一下，糧食最低收購價政策如果只是覆蓋主產(chǎn)區(qū)的稻谷和小麥，不對玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽實行臨時收儲政策；抑或在實施糧食政策性收儲的政策實踐中，2008年以來糧食最低收購價和臨時收儲價提價幅度小一些，甚至不提價，當(dāng)前糧食生產(chǎn)和流通體系中的問題是否比現(xiàn)在輕得多？

我們認(rèn)為，糧食最低收購價政策最初在政策設(shè)計時，主要針對稻谷和小麥，這與當(dāng)前實行“谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰(zhàn)略是吻合的。稻谷和小麥主要作為口糧，可替代性差，社會效益大，農(nóng)戶種植“小而散”的問題更為突出。當(dāng)前對稻谷和小麥繼續(xù)實行最低收購價政策，可以發(fā)揮對市場價格的托底作用，這對于穩(wěn)定農(nóng)民種植稻谷和小麥的積極性仍是必要的。但是，實行稻谷和小麥最低收購價政策，應(yīng)該將功能定位在保證種糧農(nóng)民的基本收益上，防止稻谷和小麥?zhǔn)袌鰞r格跌幅過大，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民種植的積極性，導(dǎo)致口糧產(chǎn)能大幅滑坡。按照糧食最低收購價政策最初的設(shè)計，國家每年綜合考慮糧食成本收益、供求情況、市場價格和宏觀調(diào)控等因素，確定稻谷、小麥等各品種最低收購價水平，并制定相應(yīng)的執(zhí)行預(yù)案，在作物播種前發(fā)布。從當(dāng)前稻谷、小麥最低收購價政策運行中的問題來看，這種政策設(shè)計機制仍應(yīng)繼續(xù)堅持。但今后稻谷、小麥最低收購價水平不宜只漲不跌，應(yīng)按這種政策設(shè)計機制確保最低收購價可以有升有降，增加最低收購價水平的彈性。也可以考慮年際之間糧食成本收益、供求情況、市場價格和宏觀調(diào)控等因素的變化，在確定最低收購價水平時，綜合考慮前三年這些因素的平均情況，一定三年不變，進(jìn)一步突出其“保種糧基本收益，進(jìn)而保供給”的功能。

此外，要注意何為“重點農(nóng)產(chǎn)品”，在不同時期是不一樣的。當(dāng)前玉米產(chǎn)能過剩和庫存積壓問題都比較突出，玉米既非短缺的糧食品種，更非保障難度大的重點糧食品種，對玉米可不實行最低收購價或臨時收儲政策。在玉米產(chǎn)能過剩和庫存積壓問題都比較嚴(yán)重的背景下，對玉米實行“市場化收購+補貼”政策有其必要性。但若干年后，待玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行到一定階段，玉米產(chǎn)能過剩和庫存積壓問題出現(xiàn)緩解時，是否有必要建立對玉米市場價格的托底機制是值得考慮的。至于這種托底機制是否叫最低收購價，能在多大程度上繼承最低收購價的合理成分，則是另外一回事。當(dāng)然，盡管從中長期角度看，我國糧食需求的增長將主要表現(xiàn)為玉米需求的增長，但玉米主要不是作為口糧，未來玉米需求的增長主要表現(xiàn)為工業(yè)用糧特別是飼料糧需求的增長，如果對玉米建立市場價格的托底機制，相對于主要作為口糧的稻谷和小麥，這種托底機制“保基本收益”的功能可以適當(dāng)弱一些。如可否將托底價水平確定到“保成本”，甚至保平均成本80%的水平？

當(dāng)前對玉米實行“市場化收購+補貼”，在最近一兩年內(nèi)可能導(dǎo)致玉米價格迅速下降，對此如果不設(shè)置一個托底水平，很難保證玉米價格不會下跌到讓玉米種植戶普遍“心灰意冷”的程度。不要以為當(dāng)前玉米過剩問題嚴(yán)重，就認(rèn)為玉米價格無論怎么降都無所謂。當(dāng)玉米價格下降到一定程度后，由此形成的對農(nóng)民種植積極性的損害，有可能轉(zhuǎn)化為糧食產(chǎn)能的嚴(yán)重破壞，到時再設(shè)法補救，不僅代價高昂，還會形成嚴(yán)重的資源浪費。20世紀(jì)90年代末和本世紀(jì)初，經(jīng)歷連續(xù)幾年的糧價下跌后，到2003年全國糧食產(chǎn)量下降到43070萬噸，退回到不及1990年的水平（1990年全國糧食產(chǎn)量44624萬噸）。從2004年開始經(jīng)歷了連續(xù)5年持續(xù)高強度的加大農(nóng)業(yè)投入和政策支持，到2008年全國糧食產(chǎn)量才達(dá)到52871萬噸，超過之前的歷史最高產(chǎn)量，即1998年的51229.5萬噸。這方面的教訓(xùn)不能淡忘！

筆者認(rèn)為，基于不同類型農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系、價格變化特點和產(chǎn)品特性差異，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制應(yīng)該堅持“市場定價、價補分離”和“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)、強化彈性調(diào)控”的方向（姜長云，2016）。此外，在推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革的過程中，還應(yīng)注意其對不同農(nóng)產(chǎn)品比價和比較利益的影響，防止顧此失彼，導(dǎo)致糧食乃至農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)新的失衡。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所、中國糧食研究培訓(xùn)中心）