農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的一點認識

■ 文 / 吳 彬

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的一點認識

■ 文 / 吳 彬

農(nóng)村集體經(jīng)濟一直是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一項重要內(nèi)容，也是構(gòu)成我國公有制經(jīng)濟的重要組成部分。不過，需要指出的是，從20世紀90年代全國多數(shù)地區(qū)（尤其是東部沿海地區(qū)）全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制轉(zhuǎn)型以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟在一般意義上就主要表現(xiàn)為村級集體經(jīng)濟?？梢哉f，農(nóng)村集體經(jīng)濟在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮著巨大的作用，它既是保證農(nóng)村基層組織正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共產(chǎn)品有效提供的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是完善家庭承包經(jīng)營體制、強化社會化服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的重要保障。

然而，在新的歷史條件下，尤其是在全面市場化和快速城市化的背景下，一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟實力不斷增強，資本積累日趨增加，集體經(jīng)濟收益分配穩(wěn)步增長；另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員加速流動，集體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和集體資產(chǎn)的表現(xiàn)形態(tài)發(fā)生了很大的變化，這使得現(xiàn)有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度越來越不適應(yīng)新的發(fā)展形勢，在集體資產(chǎn)所有權(quán)及其處置、組織成員資格界定、集體資產(chǎn)管理和經(jīng)營等方面引發(fā)了一系列不容忽視的問題。

為此，2017年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》承續(xù)往年1號文件精神，單列一節(jié)，再次明確了深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的多項政策，這也是前不久印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的高度凝練，無疑為今后較長一個時期的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革明確了細致方向。

其一，在經(jīng)濟社會發(fā)展中，改革提供動力，法治提供保障，而立法是法治的前提和基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會強調(diào)，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。為此，對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革而言，1號文件著重提出，要“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格”。在當前的各主要農(nóng)村基層組織中，村黨組織依據(jù)《黨章》設(shè)立，村民委員會由《村民委員會組織法》進行調(diào)整，農(nóng)民專業(yè)合作社由《農(nóng)民專業(yè)合作社法》進行規(guī)范，而唯獨農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位始終沒有得到明確。

對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，當前主要集中于憲法、土地承包法、土地管理法、民法通則、物權(quán)法等法律法規(guī)有所提及，但相關(guān)條文并沒有對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”的概念、涵義進行法律上的明確。地位不清、概念模糊、功能混亂等立法缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在發(fā)展過程中缺乏有效的法律支撐和保障。因此，很難確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在法律框架內(nèi)規(guī)范運行，必然出現(xiàn)與其他基層組織職能交叉不分，無法明晰各主體間權(quán)利義務(wù)，無法履行自身的獨立財產(chǎn)權(quán)，也無法維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的其他合法權(quán)益。而隨著農(nóng)村富余勞動力的逐步轉(zhuǎn)移，特別是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成為現(xiàn)實的條件下，過去我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所承載的非經(jīng)濟職能和土地的社會保障功能已經(jīng)有可能解脫，所以，應(yīng)該創(chuàng)造條件，把握時機，加快有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法。與此同時，各地（尤其是農(nóng)村集體經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)）也應(yīng)盡快啟動地方立法程序。在立法過程中，尤其要著重對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的取得、喪失條件、確認主體及法律救濟等方面作出明確規(guī)定。

其二，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標是逐步構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的新型農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。其中，“歸屬清晰、權(quán)能完整”是關(guān)鍵，為實現(xiàn)這一目標，應(yīng)以推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向。1號文件強調(diào)，要“穩(wěn)妥有序、由點及面推進農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，確認成員身份，量化經(jīng)營性資產(chǎn)，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)利?！惫煞莺献髦剖枪煞葜?、合作制和集體制三重基因重組下產(chǎn)生的一種混合經(jīng)濟組織形式，始于20世紀80年代我國部分地區(qū)（最早可能是廣東南海），其既有別于傳統(tǒng)的股份制，也有別于合作制，與傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟管理模式也存在一定差別。但需要承認，在我國農(nóng)村集體所有制框架下，農(nóng)村股份合作制是完善和改革以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的一種制度創(chuàng)新，是集體所有制的有效實現(xiàn)形式，社區(qū)股份合作社是其主要現(xiàn)實形態(tài)。

確實，不同于工商企業(yè)的股份制改造，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革必須要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，因此，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。從正在開展的改革試點來看，股權(quán)管理絕大部分實行的是不隨人口增減變動而調(diào)整的靜態(tài)管理模式。這樣的管理模式可以有效防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失，集體資產(chǎn)被外來資本控制，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。從今年開始，有關(guān)部門將力爭先用3年時間基本完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，再由點及面力爭用5年左右時間基本完成將經(jīng)營性資產(chǎn)股份量化工作。需要指出，應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的情況試點先行、分類推進。在經(jīng)濟發(fā)達、村集體資產(chǎn)較多的地區(qū)，應(yīng)積極推進股份合作制改革，建立起現(xiàn)代經(jīng)營管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產(chǎn)經(jīng)營的收益。而對于經(jīng)濟相對落后，集體資產(chǎn)較少甚至負債的地區(qū)，改革的重點則是還權(quán)賦能。

正如農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在解讀《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》精神時指出的，只有群眾公認了，這項改革才能健康進行，才能夠保持農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。因此，改革首先要充分尊重農(nóng)民自愿選擇，尊重農(nóng)民和基層的自主性和創(chuàng)造性。推進農(nóng)村股份合作，是對現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)營體制和集體資產(chǎn)管理體制的重大變革，以及收益分配格局的重新調(diào)整，涉及廣大農(nóng)民的切身利益。搞不搞股份合作、怎么搞股份合作制，都要充分尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神。集體資產(chǎn)清產(chǎn)結(jié)果、改制方案的確定、成員資格界定與勞齡核實、股份量化、企業(yè)章程制訂及董事會、監(jiān)事會人員等重大問題都要經(jīng)由農(nóng)民群眾民主討論、民主決策。尤其是在集體經(jīng)濟組織成員資格界定上，必須做細、做實工作，妥善處理農(nóng)嫁女、農(nóng)轉(zhuǎn)非、外來戶等新衍生人口問題。

其三，農(nóng)民集體所有的土地是農(nóng)民的財產(chǎn)，無論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)制與否，都不能將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。要警惕以產(chǎn)權(quán)制度改革之名，行改變集體土地所有權(quán)屬性、流失集體資產(chǎn)之實。對此，1號文件大加著墨，指出要繼續(xù)落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法，以此落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。同時，在當前休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)用地需求日益旺盛的背景下，文件提出允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。當然，文件也明確規(guī)定，這些村莊整治、宅基地整理節(jié)約出來的集體建設(shè)用地，嚴禁違規(guī)違法開發(fā)房地產(chǎn)或建私人會所。

文件還強調(diào)，要認真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點經(jīng)驗，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權(quán)，維護農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。因此，在改革進程中，要充分運用集體土地及土地衍生產(chǎn)業(yè)的價值發(fā)掘。要在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，著力盤活集體土地資源，用好村級留用地，這是發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效途徑，也是最為現(xiàn)實的選擇。

最后，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，還要規(guī)范政府組織引導(dǎo)，完善配套政策。為此，1號文件指出，要“研究制定支持農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收政策”。農(nóng)村集體經(jīng)濟（尤其是經(jīng)過股份合作制改造之后）具有合作經(jīng)濟性質(zhì)，應(yīng)當享受類似于農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠政策，或者采取先征后返/獎的方式予以支持。總之，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項還權(quán)于民、還利于民的工作，意味著對廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益的尊重和維護，意味著為農(nóng)村集體資產(chǎn)重構(gòu)一個相對合理的初始產(chǎn)權(quán)，意味著對各級政府的執(zhí)政能力、執(zhí)政方式和社會公信力的集中考驗。如果改革工作順利、成功，將對我國農(nóng)村工作的制度環(huán)境有一個很好的改善，也將成為真正意義上農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的一個發(fā)端。

（作者單位：杭州電子科技大學人文與法學院）