憑單制購買工具的轉(zhuǎn)換研究

摘要：政府購買社會服務(wù)在我國還處于探索階段，如何選擇購買服務(wù)的工具是地方政府迫切需要解決的問題。憑單制是一種政府購買社會服務(wù)政策工具，根據(jù)競爭性和支付方式兩個分類維度，可分為四種次級工具，即單競爭性公平憑單、單競爭性效率憑單、雙競爭性公平憑單和雙競爭性效率憑單。不同種類的次級憑單工具有其特定的適用范圍和條件。江蘇省購買農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)服務(wù)使用的是憑單制的購買工具，并發(fā)生了從單競爭性公平憑單向單競爭性效率憑單的轉(zhuǎn)換。應(yīng)增強(qiáng)消費(fèi)者選擇的意愿和能力，增強(qiáng)憑單制設(shè)計的科學(xué)性與開放性，政府要加強(qiáng)監(jiān)管，讓社會服務(wù)組織成為獨(dú)立法人和市場主體。

關(guān)鍵詞：政府購買社會服務(wù)；政策工具轉(zhuǎn)換；憑單制；單競爭性公平憑單；單競爭性效率憑單；公共服務(wù)；社會保障

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-2101（2017）01-0072-07

一、問題的提出

憑單也被稱為憑單制，是政府購買服務(wù)的提供方向有資格享受免費(fèi)服務(wù)的消費(fèi)方發(fā)放服務(wù)使用券，持有服務(wù)券的消費(fèi)方在提供方運(yùn)用招投標(biāo)機(jī)制確定的或者指定的生產(chǎn)方，也就是社會服務(wù)組織那里，用服務(wù)券換取社會服務(wù)，然后提供方用現(xiàn)金兌付生產(chǎn)方接收到的服務(wù)券的一種制度安排[1]。

憑單制作為政府購買服務(wù)的一種政策工具，在西方發(fā)達(dá)國家的運(yùn)用并不是很普遍，但憑單制在美國運(yùn)用較為廣泛，尤其是在聯(lián)邦政府，如食物救濟(jì)券等。地方政府運(yùn)用不太普遍但正在增長，主要是在日托服務(wù)、學(xué)校教育及專用運(yùn)輸?shù)确矫?。憑單制運(yùn)用的領(lǐng)域還有：住房、醫(yī)療服務(wù)、幼兒保健、老年項(xiàng)目、家庭護(hù)理、娛樂和文化服務(wù)、藥品和酒精管制、培訓(xùn)及環(huán)保領(lǐng)域等[2]。在我國政府購買社會服務(wù)的實(shí)踐中，憑單制已經(jīng)在多個社會服務(wù)領(lǐng)域有所運(yùn)用，如居家養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)、計生服務(wù)、就業(yè)服務(wù)等，但總的來說，還處于探索階段。

從當(dāng)前憑單制的相關(guān)研究成果看，主要涉及憑單制的內(nèi)涵[3]（宋世明，1999）、憑單制的實(shí)施方式[2][4][5]、實(shí)施條件[5][6]、憑單制的評價[2][7]（E.S.薩瓦斯，2002；Stuerle，C.Eugene，1998）等方面，雖然這些成果對于我國地方政府運(yùn)用憑單制工具購買服務(wù)提供了借鑒，但這些研究大多基于國外的經(jīng)驗(yàn)，往往難以直接指導(dǎo)國內(nèi)的購買實(shí)踐。當(dāng)前研究缺乏對適合中國國情的憑單制的分類研究、次級憑單制工具的特點(diǎn)研究，而這些研究恰恰是地方政府運(yùn)用憑單制購買服務(wù)時急需的，具有重要的實(shí)踐指導(dǎo)意義。雖然我國地方政府運(yùn)用憑單制進(jìn)行購買服務(wù)也積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但缺乏對經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

競爭性反映了市場化的程度，是提高服務(wù)供給效率和降低服務(wù)成本的關(guān)鍵?？疾煺徺I服務(wù)工具是否具有競爭性、競爭機(jī)制是否被使用是判斷的標(biāo)志，如招投標(biāo)的機(jī)制、消費(fèi)方選擇生產(chǎn)方的機(jī)制和提供方選擇消費(fèi)方的機(jī)制[8]。在憑單制下，競爭性可分為單競爭性和雙競爭性。單競爭性是指憑單制自身包含了一重競爭機(jī)制，即消費(fèi)方對生產(chǎn)方的選擇。雙競爭性是指除了憑單制購買工具內(nèi)置的一重競爭機(jī)制，還包含提供方通過招投標(biāo)機(jī)制選擇生產(chǎn)方的一重競爭機(jī)制。支付方式是提供方向消費(fèi)方提供服務(wù)費(fèi)用的方式。支付方式包括先付和后付兩種。在憑單制下，先付的方式是指提供方將服務(wù)費(fèi)用以服務(wù)券的方式在消費(fèi)方享受服務(wù)前提供給消費(fèi)方的支付方式；后付的方式是指提供方以證書等能夠證明服務(wù)效果的證據(jù)資料為依據(jù)為消費(fèi)方報銷或者支付相應(yīng)服務(wù)費(fèi)用的方式。先付的方式能夠增強(qiáng)消費(fèi)方享受服務(wù)的支付能力，能夠激發(fā)消費(fèi)方接受相關(guān)服務(wù)的積極性，讓更多的消費(fèi)方享受到相關(guān)服務(wù)；后付的方式能夠激勵生產(chǎn)方和消費(fèi)方重視服務(wù)的質(zhì)量和效果，能夠提高購買服務(wù)資金的使用效率。本文認(rèn)為競爭性以及支付方式是憑單制購買工具選擇的標(biāo)準(zhǔn)也是憑單制分類的重要維度，也是憑單制工具轉(zhuǎn)換的維度?；谶@兩個分類的維度，形成了憑單制工具箱（見表1），也是本文對憑單制購買工具轉(zhuǎn)換的分析框架。在這一政策工具箱中，憑單制可分為四種次級購買工具，即單競爭性公平憑單、單競爭性效率憑單、雙競爭性公平憑單和雙競爭性效率憑單。單競爭性公平憑單更接近于我們對憑單制的通常理解，生產(chǎn)方是提供方指定的，支付方式是先付，即提供方先把購買服務(wù)的資金以服務(wù)券的形式支付給消費(fèi)方，消費(fèi)方“用腳投票”的方式選擇生產(chǎn)方；雙競爭性公平憑單的支付方式也是先付的方式，但生產(chǎn)方是提供方通過招投標(biāo)機(jī)制選出來的；單競爭性效率憑單的生產(chǎn)方是提供方指定的，支付方式是后付，即消費(fèi)方先自費(fèi)享受服務(wù)，然后將能夠證明服務(wù)效果的證書等證據(jù)資料提供給提供方，以獲得補(bǔ)貼或報銷服務(wù)費(fèi)用。提供方對于能夠獲得補(bǔ)貼的消費(fèi)方是有選擇的。這樣的憑單制擁有了多重競爭機(jī)制，是供方競爭（生產(chǎn)方競爭）和需方競爭（消費(fèi)方競爭）的復(fù)合，即消費(fèi)方可以選擇生產(chǎn)方，而提供方也可以選擇消費(fèi)方，因此有激勵生產(chǎn)方和消費(fèi)方的雙重功能；雙競爭性效率憑單的支付方式也是后付的方式，和單競爭性效率憑單不同的是生產(chǎn)方是提供方通過招投標(biāo)機(jī)制選出來的。從當(dāng)前我國地方政府購買社會服務(wù)的實(shí)踐看，還沒有地方政府購買服務(wù)采用雙競爭性公平憑單和雙競爭性效率憑單，這兩種次級憑單制工具運(yùn)作機(jī)制比較復(fù)雜，運(yùn)用這兩種工具的條件更高。

由于我國政府購買社會服務(wù)還處于探索階段，購買工具發(fā)生轉(zhuǎn)換的個案并不多，從當(dāng)前的資料看，憑單制工具發(fā)生轉(zhuǎn)換的個案只有江蘇購買農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)案例。基于江蘇省憑單制轉(zhuǎn)換的個案分析，本文聚焦的研究問題是：憑單制如何分類，次級憑單制工具的特點(diǎn)有哪些，憑單制工具轉(zhuǎn)換的規(guī)律有哪些，如何根據(jù)憑單制的特點(diǎn)選擇和運(yùn)用憑單制的購買工具。

二、江蘇省購買農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)服務(wù)的個案

江蘇省購買農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的過程可分為兩個階段，這兩個階段的購買服務(wù)采用了不同的次級憑單制購買工具。

（一）第一階段

1. 三方主體。提供方是縣（市、區(qū)）農(nóng)村勞務(wù)輸出工作協(xié)調(diào)小組辦公室為代表的政府部門；生產(chǎn)方是定點(diǎn)就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；消費(fèi)方是在勞動年齡內(nèi)、具備就業(yè)能力和有轉(zhuǎn)移就業(yè)愿望的農(nóng)村常住人口。

2. 購買工具：單競爭性公平憑單。2006年4月，江蘇省農(nóng)村勞務(wù)輸出工作協(xié)調(diào)小組批準(zhǔn)發(fā)布的《江蘇省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)券管理使用辦法（試行）》規(guī)定，培訓(xùn)券是發(fā)給農(nóng)村勞動力參加短期非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的代金學(xué)費(fèi)補(bǔ)助憑證，是定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)完成培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)任務(wù)后向財政部門申報財政補(bǔ)助資金的報銷憑證。農(nóng)村勞動力持培訓(xùn)券到定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)，根據(jù)培訓(xùn)券面值沖減培訓(xùn)費(fèi)用，其沖減費(fèi)用由定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按規(guī)定到所在地縣（市、區(qū)）勞務(wù)輸出工作協(xié)調(diào)小組辦公室結(jié)算。也就是說江蘇省農(nóng)村勞務(wù)輸出工作協(xié)調(diào)小組定向購買定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是指定的，購買資金支付的方式是先付。

培訓(xùn)券為一次性使用票據(jù)，可在省轄市范圍內(nèi)使用，有效期一年。一般發(fā)給每人價值300元的培訓(xùn)券，其中省級財政補(bǔ)助250元，市縣財政補(bǔ)助50元。對省重點(diǎn)幫助的1 011個經(jīng)濟(jì)薄弱村貧困勞動力實(shí)行全額免費(fèi)培訓(xùn)，省級補(bǔ)助每人400元，地方安排每人100元，實(shí)需資金缺口由所在地市兩級和重點(diǎn)幫扶村扶貧單位共同籌措解決。

對定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理的主體是各級勞動就業(yè)管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督管理的方式主要是根據(jù)培訓(xùn)人員名單進(jìn)行抽查，對抽到的培訓(xùn)對象進(jìn)行實(shí)地問詢、電話訪談等方式了解核實(shí)培訓(xùn)情況，經(jīng)確認(rèn)后，將購買培訓(xùn)服務(wù)的資金劃撥到定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的銀行賬戶中。

3. 成效與存在的問題。江蘇省農(nóng)村培訓(xùn)券制度從2006年開始實(shí)施，當(dāng)年省級財政安排6 600萬培訓(xùn)券補(bǔ)助資金支持30萬農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的職業(yè)培訓(xùn)。之后每年遞增補(bǔ)助資金，到2009年省級財政安排農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)券補(bǔ)助資金己達(dá)到12 500萬元，市縣財政再配套安排1 500萬元，每年有30萬～35萬農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力從中受益[9]。實(shí)際情況表明，培訓(xùn)券的發(fā)放增強(qiáng)了農(nóng)村勞動力享受就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的支付能力，取得了一定的效果。以江蘇啟東市為例，該市從2006年開始推行農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)券制度，五年以來已發(fā)放培訓(xùn)券3.8萬張，培訓(xùn)學(xué)員近2萬人，其中95%的學(xué)員拿到了初級職業(yè)資格證書，98%的學(xué)員實(shí)現(xiàn)了就業(yè)。

在先付的支付方式下，同一金額的憑單無法滿足不同的農(nóng)村勞動力培訓(xùn)的需要，也難以甄別出誰是真正需要或最需要這項(xiàng)補(bǔ)貼的服務(wù)對象。因?yàn)橛蟹€(wěn)定的購買服務(wù)的資金，培訓(xùn)券調(diào)動了服務(wù)生產(chǎn)方提供服務(wù)的積極性，卻難以調(diào)動消費(fèi)方追求服務(wù)效果的積極性。因?yàn)榉?wù)資金補(bǔ)貼面廣，補(bǔ)貼力度就會比較小，無法滿足農(nóng)村勞動力學(xué)習(xí)高級技術(shù)的費(fèi)用需要。培訓(xùn)專業(yè)面比較窄，難以反映消費(fèi)方的真實(shí)需求，存在著農(nóng)村勞動力真正需要的專業(yè)不在培訓(xùn)目錄里的情況。

（二）第二階段

1. 三方主體。提供方是獲得證書所在地勞動就業(yè)管理機(jī)構(gòu)。在第一階段，勞動就業(yè)管理機(jī)構(gòu)是就業(yè)服務(wù)的監(jiān)管部門，而在第二階段成為了購買服務(wù)的提供方；生產(chǎn)方是定點(diǎn)就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；消費(fèi)方是在勞動年齡內(nèi)、具備就業(yè)能力和有轉(zhuǎn)移就業(yè)愿望的農(nóng)村常住人口。

2. 購買工具：單競爭性效率憑單。江蘇省從2011年開始對已實(shí)施五年的培訓(xùn)券制度進(jìn)行改革。2011年4月，江蘇省人社廳、江蘇省財政廳發(fā)布了《全省農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定獲證獎補(bǔ)辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），以普惠均等、終身培訓(xùn)、技能為本、就業(yè)導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，提出農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)應(yīng)該從“重服務(wù)數(shù)量”向“重服務(wù)質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，應(yīng)該從“補(bǔ)償服務(wù)過程”向“補(bǔ)償服務(wù)效果”轉(zhuǎn)變?！掇k法》規(guī)定，本省的農(nóng)村勞動者如當(dāng)年參加職業(yè)技能培訓(xùn)后取得《職業(yè)資格證書》或《專項(xiàng)職業(yè)能力證書》，本人可直接到獲證所在地勞動就業(yè)管理機(jī)構(gòu)申請補(bǔ)助（或由省認(rèn)定的農(nóng)村勞動力定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)代辦申請手續(xù)），獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)依所獲證書類型從300元～1 200元，另外還要結(jié)合培訓(xùn)所花時間的長短、職業(yè)技能鑒定的費(fèi)用以及市場供需狀況，獎勵補(bǔ)助額度要恰當(dāng)，獎勵補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要有合理的差距，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整急需緊缺的工種，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。堅持終身培訓(xùn)原則，農(nóng)村勞動力5年內(nèi)可享受初、中、高級《職業(yè)資格證書》和《專項(xiàng)職業(yè)能力證書》獎補(bǔ)政策各一次，形成初、中、高有機(jī)銜接的職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼機(jī)制。也就是說提供方仍然是向定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)定向購買就業(yè)服務(wù)，但購買資金是后付給消費(fèi)方的，購買工具是單競爭性效率憑單。

3. 成效與存在的問題。2014年江蘇省財政安排農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定獲證獎補(bǔ)資金1.54億元，其中第一批下達(dá)1.34億元，第二批下達(dá)0.2億元[10]。

本文認(rèn)為案例中的“以獎代補(bǔ)”其實(shí)是一種次級憑單制購買工具，也就是本文所指的單競爭性效率憑單，相比第一階段政府購買服務(wù)所使用的單競爭性公平憑單有很大的不同：前者重在獎優(yōu)，后者重在扶困；前者強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)的結(jié)果，后者強(qiáng)調(diào)培訓(xùn)的過程；前者重質(zhì)量，后者重數(shù)量；前者講求機(jī)會平等，即只要通過努力獲得證書就能平等享受獎勵性補(bǔ)貼，后者追求形式平等，即所有符合條件的人獲得相等的培訓(xùn)補(bǔ)貼?！耙元劥a(bǔ)”在事實(shí)上形成了一種后置的績效考核，有效提升資金運(yùn)用效率，最大程度地把有限的資金用到刀刃上，并激勵農(nóng)民選擇市場需要的技能進(jìn)行培訓(xùn)。

根據(jù)《辦法》內(nèi)容，財政對農(nóng)村勞動力培訓(xùn)的補(bǔ)貼是在其獲得相關(guān)證書以后才能兌現(xiàn)，而且補(bǔ)貼額與市場需求密切相關(guān)，這樣也面臨著問題：其一，勞動者需墊付培訓(xùn)費(fèi)用，患得患失和追求短視效益的傾向可能會影響到農(nóng)村勞動力參與培訓(xùn)的熱情，使政策的激勵力度打折扣。其二，勞動者往往難以具備深刻洞察市場需求的能力，為了保障培訓(xùn)接受者能足額獲得財政補(bǔ)貼，需要相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)對勞動者選擇培訓(xùn)工種提供準(zhǔn)確的指導(dǎo)。其三，“以獎代補(bǔ)”的實(shí)施可能加劇社會的不公平?！耙元劥a(bǔ)”作為一種事后的分配方式，“以獎代補(bǔ)”的評價指標(biāo)，主要是證書，如果證書的發(fā)放不能嚴(yán)格審核，“以獎代補(bǔ)”可能成為騙取培訓(xùn)資金的黑洞。

三、結(jié)論和建議

無論是運(yùn)用公平憑單還是效率憑單購買就業(yè)服務(wù)都減輕了農(nóng)民工培訓(xùn)的負(fù)擔(dān)，創(chuàng)新了財政資金的投入模式，從江蘇省的個案看，公平憑單和效率憑單有不同的適用范圍和條件。競爭性和支付方式是憑單制購買工具選擇的核心標(biāo)準(zhǔn)，都對購買工具競爭機(jī)制的引入產(chǎn)生影響。憑單制次級工具的選擇受到多種因素的影響。

（一）次級憑單制工具的特點(diǎn)

單競爭性公平憑單是通過發(fā)放服務(wù)券給消費(fèi)方由消費(fèi)方選擇生產(chǎn)方的憑單制。單競爭性公平憑單能夠增強(qiáng)消費(fèi)方的積極性，表達(dá)消費(fèi)方的意愿，提高服務(wù)質(zhì)量，降低監(jiān)管成本。但因?yàn)橄M(fèi)方只能在政府定向委托的生產(chǎn)方那里使用服務(wù)券，而在一定地域范圍內(nèi)提供特定服務(wù)的生產(chǎn)方數(shù)量有限，所以消費(fèi)方的選擇機(jī)制所起的作用將被消減。因?yàn)樯a(chǎn)方是提供方定向委托的，如果提供方對于生產(chǎn)方的資格審核不嚴(yán)格，有滋生腐敗尋租的風(fēng)險，不利于社會組織的成長，也不利于服務(wù)市場的發(fā)展成熟。支付方式是先付，消費(fèi)方先拿到服務(wù)券，消費(fèi)方的消費(fèi)能力、意愿影響服務(wù)效果，有可能發(fā)生消費(fèi)方的道德風(fēng)險和生產(chǎn)方、消費(fèi)方的合謀行為。

單競爭性效率憑單也被稱為“以獎代補(bǔ)”，是根據(jù)能夠說明服務(wù)效果的證據(jù)資料給予消費(fèi)方服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼或報銷的憑單制。消費(fèi)方雖然能夠“用腳投票”選擇生產(chǎn)方，但還是受到很大限制，因?yàn)樯a(chǎn)方是提供方指定的，數(shù)量有限，并且只有獲得服務(wù)成果才可以獲得補(bǔ)貼，一些消費(fèi)者會放棄免費(fèi)服務(wù)的機(jī)會。支付方式是后付，一定程度上能夠保證服務(wù)的效果，對消費(fèi)方具有激勵作用，提供方需要不斷根據(jù)政策需要調(diào)整獎勵或者補(bǔ)貼的服務(wù)類型。

（二）次級憑單制工具選擇的影響因素

次級憑單制工具的選擇受到制度環(huán)境、社會服務(wù)的性質(zhì)、政策目標(biāo)、政策理念、政府職能、政社關(guān)系等多重因素的影響，影響具有階段性。

多家就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的存在是憑單制購買工具能夠被采用的前提條件。社會服務(wù)內(nèi)部不同種類的社會服務(wù)的性質(zhì)是有差異的，效率憑單適用于服務(wù)效果可以衡量的社會服務(wù)類型，如通過指標(biāo)或者證書來衡量。就業(yè)服務(wù)相對于其他社會服務(wù)，服務(wù)的質(zhì)量相對來說便于測量，但服務(wù)質(zhì)量測量的準(zhǔn)確性也只是相對的。有了證書的農(nóng)村勞動者是否真的具備相應(yīng)的勞動技能，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)村勞動者的就業(yè)穩(wěn)定性如何也是具有不確定性的。江蘇省個案中之所以會出現(xiàn)單競爭性公平憑單向單競爭性效率憑單的轉(zhuǎn)換正是基于政策理念從注重公平向公平和效率兼顧的轉(zhuǎn)變。培訓(xùn)券制度建立的初衷是改善農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力普遍缺乏非農(nóng)職業(yè)技能的狀況，政策目標(biāo)群體的定位比較低，補(bǔ)助額度均等，采用先付的公平憑單比較合理。隨著勞動力市場高技能勞動者需求激增與供給不足的矛盾日益突出，以扶困為宗旨的培訓(xùn)券制度顯然不能適應(yīng)勞動力市場形勢，需要更具激勵作用的制度安排。在個案中，購買工具從先付的單競爭性公平憑單轉(zhuǎn)換為后付的單競爭性效率憑單，體現(xiàn)了對消費(fèi)方需求的回應(yīng)，也體現(xiàn)了對服務(wù)效果的強(qiáng)調(diào)。相比公平憑單，效率憑單對政府的職能提出了更高的要求。政府職能沒有能夠及時轉(zhuǎn)變，管理體制的弊端也影響了憑單制工具的功能發(fā)揮。如個案中勞動就業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門、財政部門、扶貧部門等，各自下達(dá)的任務(wù)不一，目標(biāo)交叉，給基層培訓(xùn)管理部門的工作帶來一定的難度。缺乏有效的評估機(jī)制，一般是上級評估下級，或者自己評估自己，沒有引入獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)。個案中的強(qiáng)政府—弱社會的政社關(guān)系使得生產(chǎn)方和消費(fèi)方都沒有參與決策和監(jiān)督管理的機(jī)會。

這些影響因素的影響具有階段性，在政府購買社會服務(wù)的早期階段，政社關(guān)系、政策理念和政策目標(biāo)這些影響因素對于政府購買社會服務(wù)工具選擇的影響比較大。從江蘇省的個案看，因?yàn)樵趶?qiáng)政府—弱社會的政社關(guān)系背景下，政府主導(dǎo)著政府購買社會服務(wù)工具的選擇，因此，體現(xiàn)政府意志的政策理念、政策目標(biāo)對政府購買社會服務(wù)工具選擇影響比較大。政府購買社會服務(wù)的初期，政府為了使自己的意志能夠得到較好地貫徹，便于和生產(chǎn)方溝通，能夠快速增加服務(wù)提供的數(shù)量、增強(qiáng)服務(wù)對象的購買力，會采用公平憑單這樣的購買工具。隨著制度環(huán)境的完善，特別是隨著社會服務(wù)市場的成熟、相關(guān)立法體系的健全、社會組織的不斷壯大和消費(fèi)方購買能力的增強(qiáng)，政社關(guān)系、政策理念和政策目標(biāo)都將被調(diào)整和改變，社會服務(wù)的性質(zhì)和政府職能這些影響因素將對政府購買社會服務(wù)工具的選擇產(chǎn)生越來越大的影響。購買工具的選擇將更加能夠回應(yīng)政府購買服務(wù)的根本要求，也就是轉(zhuǎn)變政府職能、提高服務(wù)的效率和質(zhì)量、促進(jìn)政社合作。為了提高服務(wù)的效率，社會服務(wù)組織將逐步獲得參與服務(wù)購買決策的權(quán)利，消費(fèi)方也將參與服務(wù)購買的監(jiān)督管理，社會服務(wù)的性質(zhì)、政府的購買能力，將成為影響購買工具選擇的最主要因素。江蘇省的個案從單競爭性公平憑單到單競爭性效率憑單的轉(zhuǎn)換體現(xiàn)了這樣的發(fā)展過程。

（三）憑單制工具轉(zhuǎn)換分析

1. 憑單制購買工具轉(zhuǎn)換的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)有效競爭。在對政府購買社會服務(wù)的工具分析中，購買工具運(yùn)用中引入競爭機(jī)制是核心所在，憑單制下購買服務(wù)三方主體之間都可以通過購買服務(wù)主體之間的選擇引入競爭機(jī)制（見圖1）。生產(chǎn)方和消費(fèi)方可以通過參與決策和管理的方式選擇提供方及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)（在江蘇的個案中，提供方的執(zhí)行機(jī)構(gòu)就發(fā)生的變化，但不是生產(chǎn)方和消費(fèi)方選擇的結(jié)果）。提供方可通過引入招投標(biāo)機(jī)制、消費(fèi)方可通過“用腳投票”的方式選擇生產(chǎn)方。提供方可以通過后付的方式、生產(chǎn)方可通過“撇脂”來選擇消費(fèi)方。當(dāng)然，對于生產(chǎn)方通過“撇脂”的方式選擇消費(fèi)方是應(yīng)該杜絕的，因?yàn)檫@明顯違背了社會公平的目標(biāo)。當(dāng)前我國地方政府在購買社會服務(wù)時，購買工具的選擇局限于生產(chǎn)方的選擇環(huán)節(jié)，往往忽視了在其他主體的選擇環(huán)節(jié)也可引入競爭機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)有效競爭才是政府購買社會服務(wù)中運(yùn)用競爭機(jī)制要遵循的原則，也就是要根據(jù)引入競爭機(jī)制的條件是否具備以及是否能夠兼顧公平和效率的目標(biāo)作為是否實(shí)現(xiàn)有效競爭的衡量標(biāo)準(zhǔn)。從理論上講，在憑單制工具的運(yùn)用過程中，可以在多個選擇環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制，而多種競爭機(jī)制的疊加，可增強(qiáng)競爭，更加能夠提高購買服務(wù)的效率。但購買實(shí)踐中，競爭機(jī)制的運(yùn)用并不是越多越好。因?yàn)橹踩肓硕鄠€競爭機(jī)制，憑單制的運(yùn)作趨于復(fù)雜，需要的條件多，運(yùn)作難度加大。如雙競爭性憑單要通過招投標(biāo)機(jī)制來選擇生產(chǎn)方，但我國當(dāng)前社會服務(wù)市場還沒有充分發(fā)育，社會服務(wù)組織少，有能力并有積極性參與購買服務(wù)的服務(wù)組織更少，再加上社會服務(wù)的特殊性也決定了在一定地域內(nèi)提供某一種特殊類型的服務(wù)的機(jī)構(gòu)非常少，當(dāng)前還不具備組織招投標(biāo)的條件。在植入競爭機(jī)制的條件難以具備時，可能會出現(xiàn)不同選擇環(huán)節(jié)競爭機(jī)制的替代。在江蘇省的個案中，由提供方通過招投標(biāo)機(jī)制選擇生產(chǎn)方的條件還不具備，提供方通過“以獎代補(bǔ)”的方式來選擇消費(fèi)方，以此來改善服務(wù)的效果。江蘇省的個案也表明提供方運(yùn)用招投標(biāo)機(jī)制選擇生產(chǎn)方還是很有必要的，因?yàn)檫@會影響到其他競爭機(jī)制運(yùn)用的效果。在江蘇省的個案中，提供方在選擇生產(chǎn)方時采用了指定、審核的方式來確定生產(chǎn)方，使得生產(chǎn)方最初的選擇不能反映消費(fèi)方的意愿和需要，而消費(fèi)方是最了解自己的需要的。提供方對生產(chǎn)方選擇的缺失對后續(xù)的消費(fèi)方對生產(chǎn)方的選擇以及提供方對消費(fèi)方的選擇將產(chǎn)生消極的影響。所以無論在單競爭公平憑單下還是在單競爭效率憑單下，都不能在價格上為消費(fèi)方提供保護(hù)，這樣可能會導(dǎo)致培訓(xùn)服務(wù)的價格不合理，而使得消費(fèi)方放棄培訓(xùn)服務(wù)。因此一旦條件具備，在選擇生產(chǎn)方時應(yīng)該積極地采用招投標(biāo)機(jī)制。

2. 購買工具轉(zhuǎn)換特點(diǎn)具有創(chuàng)新性。政府購買社會服務(wù)中的三方主體，任何一方主體的選擇都可能影響購買的效果。在選擇機(jī)制或者競爭機(jī)制的運(yùn)用中，存在運(yùn)用多少和運(yùn)用程度的差異，當(dāng)運(yùn)用多少和運(yùn)用程度發(fā)生變化的時候，也正是政府購買社會服務(wù)工具轉(zhuǎn)換的時候，而這種變化也正是政府購買社會服務(wù)工具創(chuàng)新的過程。江蘇省個案中的“以獎代補(bǔ)”的效率憑單是對憑單制購買工具的創(chuàng)新。效率憑單能夠彌補(bǔ)公平憑單下消費(fèi)方缺乏主動性的缺陷，可以矯正消費(fèi)方的等、要、靠的依賴思想。效率憑單不僅引入了供方的競爭，同時還引入了需方的競爭，沒有拿到證書的農(nóng)村勞動者就得不到補(bǔ)貼，而獲得越高等級培訓(xùn)證書的農(nóng)村勞動者可以獲得更高金額的補(bǔ)貼。從個案中同樣可以看到，效率憑單的使用也有其適用條件，需要謹(jǐn)慎的制度設(shè)計。

3. 購買工具轉(zhuǎn)換具有平衡性。從江蘇省的個案看購買工具的選擇需要兼顧提供方、生產(chǎn)方和消費(fèi)方三方利益，只有兼顧三方利益，購買服務(wù)才能順利實(shí)施，否則將會發(fā)生購買工具的轉(zhuǎn)換。在江蘇省的個案中，購買服務(wù)的工具在支付方式維度上發(fā)生了轉(zhuǎn)換，這恰恰反映了提供方的需求和利益。在單競爭性公平憑單下，購買工具能夠減少生產(chǎn)方競爭的壓力，生產(chǎn)方獲得了比較穩(wěn)定的購買資金。憑單制也賦予了消費(fèi)方選擇生產(chǎn)方的權(quán)利。但作為提供方的地方政府以及購買服務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的訴求卻沒有得到保障。提供方的政策目標(biāo)是要通過購買服務(wù)降低服務(wù)成本、取得好的服務(wù)效果，而在單競爭性公平憑單下，服務(wù)成本得到了控制，因?yàn)榘l(fā)放多少服務(wù)券提供方可以決定，但服務(wù)的效果不能保證，因?yàn)檫@取決于服務(wù)生產(chǎn)方是否能夠保證提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)的質(zhì)量以及服務(wù)的消費(fèi)方是否能夠認(rèn)真接受培訓(xùn)。與此同時，提供方還面臨生產(chǎn)方和消費(fèi)方合謀騙取服務(wù)購買資金的風(fēng)險。而轉(zhuǎn)換為單競爭性效率憑單后，消費(fèi)方受到約束，消費(fèi)方只有獲得勞動力市場需要的職業(yè)技能證書才能獲得培訓(xùn)費(fèi)用的補(bǔ)償，消費(fèi)方為了獲得證書，自然要選擇服務(wù)質(zhì)量好的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，提供方從被動到主動，能夠取得更好的購買效果，提供方的利益得到保障。

4. 購買工具轉(zhuǎn)換方式具有復(fù)雜性。江蘇省的個案發(fā)生了支付方式從先付向后付的單一維度的轉(zhuǎn)換。單一維度的工具轉(zhuǎn)換難度較小，支付方式的轉(zhuǎn)換也容易發(fā)生。短期內(nèi)要改變競爭性這一維度是不可能的，因?yàn)榉?wù)主體的培育、服務(wù)市場的形成都是需要時間的，所以競爭性這一維度沒有轉(zhuǎn)換；為了能夠提高服務(wù)的效率和質(zhì)量，只能轉(zhuǎn)換購買服務(wù)資金的支付方式。雖然購買工具仍然是單競爭性的，但支付方式從先付向后付的轉(zhuǎn)換卻引入了消費(fèi)方的競爭。這樣的轉(zhuǎn)換仍然需要條件，對提供方提出了更高的要求。提供方還是需要采取很多的配套措施，如收集勞動力市場供求的信息，等等。

5. 購買工具轉(zhuǎn)換目標(biāo)具有多面向性。從江蘇省個案看，公平和效率兼顧、數(shù)量和質(zhì)量兼得才是購買服務(wù)的政策目標(biāo)，在購買工具的選擇上也必須滿足于共同實(shí)現(xiàn)這些政策目標(biāo)。購買就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)一開始采用的是單競爭性公平憑單，這一購買工具只能實(shí)現(xiàn)社會公平的政策目標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)服務(wù)效率的提高。這一工具下只能實(shí)現(xiàn)服務(wù)數(shù)量的增加，難以保證服務(wù)的質(zhì)量。轉(zhuǎn)換為單競爭性效率憑單后，由于引入消費(fèi)方競爭機(jī)制，公平和效率的目標(biāo)可以兼顧了，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也可以兼得了。

（四）優(yōu)化憑單制使用的建議

憑單制更加能夠顧及消費(fèi)方的利益，無論是單競爭性公平憑單和單競爭性效率憑單都比較注重服務(wù)對象的需求的滿足，但在服務(wù)購買中缺少對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)本身的支持，不利于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的長期發(fā)展[11]。

1. 增強(qiáng)消費(fèi)者選擇的意愿和能力。憑單制是通過消費(fèi)方“用腳投票”植入競爭機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，因此在憑單制下消費(fèi)方有選擇的意愿和能力就很關(guān)鍵。了解消費(fèi)方的需求，讓消費(fèi)方了解相關(guān)政策，都是憑單制設(shè)計的重要環(huán)節(jié)。憑單制的具體執(zhí)行方案設(shè)計應(yīng)該聽取服務(wù)對象的意見，憑單制的執(zhí)行過程也應(yīng)該讓服務(wù)對象全程參與監(jiān)督。消費(fèi)方必須對服務(wù)生產(chǎn)方、服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等擁有詳細(xì)的信息?？赏ㄟ^采用顧客信息系統(tǒng)或經(jīng)紀(jì)人制度為消費(fèi)方提供信息幫助，為消費(fèi)方作出正確的選擇提供指導(dǎo)和建議，增強(qiáng)消費(fèi)方的選擇能力[12]（P189）。此外，如果憑單發(fā)放的額度是相同的，對于仍然承擔(dān)不起服務(wù)價格的服務(wù)對象進(jìn)行補(bǔ)貼，也可以設(shè)計出不同面值的憑單，對經(jīng)濟(jì)越困難的服務(wù)對象，發(fā)放面值更大的憑單。

2. 政府要加強(qiáng)監(jiān)管，防止生產(chǎn)方“撇脂現(xiàn)象”的發(fā)生。憑單制運(yùn)行中來自生產(chǎn)方的風(fēng)險主要在于“撇脂現(xiàn)象”的發(fā)生，具體表現(xiàn)為生產(chǎn)方更愿意為付出成本少、見效快的服務(wù)對象服務(wù)。在這樣的情況下，政府要通過采取保護(hù)措施和加強(qiáng)監(jiān)管來防止這一現(xiàn)象的發(fā)生。具體來說，在運(yùn)用憑單制的過程中，政府要建立問責(zé)機(jī)制，對生產(chǎn)方是否選擇性地接受憑單的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，真正實(shí)現(xiàn)憑單制運(yùn)作過程的公平。

3. 讓社會服務(wù)組織成為獨(dú)立法人和市場主體。憑單制得以順利實(shí)行的前提條件之一就是社會服務(wù)組織具有獨(dú)立性，成為真正的市場主體，政社關(guān)系應(yīng)該是平等協(xié)商的合作伙伴關(guān)系，政社雙方應(yīng)該共擔(dān)風(fēng)險、共享利益。因此，必須盡可能改變服務(wù)組織對政府的依賴，讓其在市場競爭中逐步增強(qiáng)競爭意識和運(yùn)營能力。

4. 增強(qiáng)憑單制設(shè)計的科學(xué)性與開放性。要深入細(xì)致地設(shè)計憑單制的具體內(nèi)容，包括發(fā)放數(shù)量、服務(wù)券的面值、有效期限、發(fā)放對象的范圍和不同服務(wù)所需要的服務(wù)券的數(shù)量也就是價格。憑單制的設(shè)計是一個漸進(jìn)的、集思廣益的過程，既需要實(shí)踐工作者的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也需要理論研究工作者的理論指導(dǎo)。應(yīng)鼓勵一些地方政府積極參與憑單制的實(shí)踐試點(diǎn)工作，拓寬專家學(xué)者、廣大群眾尤其是服務(wù)對象等利益相關(guān)者參與憑單制設(shè)計的渠道，增加其參與的機(jī)會，并提供憲法和法律等保障機(jī)制。

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責(zé)任編輯、校對：齊 園