資源型城市轉(zhuǎn)型過程中的人員安置問題研究

霍仕俊

【摘 要】隨著中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，以煤炭、鋼鐵為主要城市面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 生產(chǎn)方式亟待轉(zhuǎn)變的問題，如何依據(jù)城市的優(yōu)勢轉(zhuǎn)變目前面臨的資源枯竭問題，如何轉(zhuǎn) 型，以及轉(zhuǎn)型過程中人員如何安排等問題需要研究。

【關(guān)鍵詞】資源 轉(zhuǎn)型 安置

中圖分類號(hào)：G4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2017.02.207

黨的十八大提出，要大力推進(jìn)生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。資源型城市， 隨著多年的開采，面臨著資源枯竭、企業(yè)破產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、失業(yè)和貧困人口增多、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力等經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。那么如何依據(jù)城市的優(yōu)勢轉(zhuǎn)變目前面臨的資源枯竭問題，如何轉(zhuǎn)型，以及轉(zhuǎn)型過程中人員如何安排等問題需要研究。

一、資源型城市現(xiàn)存的問題

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能過剩，產(chǎn)業(yè)鏈延伸長度不夠

產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)？主要還是局限于資源開采和資源的初步加工制作，依賴資源的開發(fā)而建立的低端產(chǎn)業(yè)鏈的格局尚沒有完全打破，第一、第二產(chǎn)業(yè)在整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的比重還占大頭，第三產(chǎn)業(yè)的投資雖有增加但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，嚴(yán)重阻礙資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。長期以來粗放型經(jīng)濟(jì)造成了鋼鐵、煤炭、電力、水泥、石化等工業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，積重難返的情況。面臨這樣的問題，工業(yè)成本上升，需求量下降等？多重困難，產(chǎn)能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型勢在必行。產(chǎn)能過剩的資源型企業(yè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，轉(zhuǎn)型難度巨大。資源型企業(yè)前期投資大，傳統(tǒng)的生產(chǎn)一線一旦被拆除，等于所有的資產(chǎn)付出東流。況且資源型企業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)中占的比重很大，是整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)支柱，與整個(gè)城市的每個(gè)人都息息相關(guān)，除了企業(yè)工人的工資，還包括企業(yè)占地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，當(dāng)?shù)卣闹饕饕?cái)政收入，絕大部分公務(wù)員的工資。

（二）經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境

資源型城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展過程中大多只注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益和環(huán)境效益，生態(tài)經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念還沒有真正貫穿于資源開發(fā)與利用之中，長期積累形成的環(huán)境問題比較突出。廠區(qū)給周邊的水源空氣造成嚴(yán)重的破壞，煤炭產(chǎn)區(qū)采空區(qū)無數(shù)，造成地下水污染，地表植被遭到破壞，地質(zhì)塌陷隨時(shí)可能發(fā)生給人民群眾生活生命安全造成嚴(yán)重的威脅，煤焦化排放的氣體無法重復(fù)使用，直接排放到大氣中，造成及其嚴(yán)重的污染。生活在這些企業(yè)周邊的居民們，面對(duì)嚴(yán)重的污染早已怨聲載道，破壞生態(tài)環(huán)境進(jìn)行掠奪式的生產(chǎn)等于竭澤而漁，最終不能長久。環(huán)境保護(hù)功在當(dāng)代，利在千秋，而要徹底轉(zhuǎn)變資源型城市污染嚴(yán)重的問題，唯有實(shí)現(xiàn)高科技化排污處理，引進(jìn)先進(jìn)的無污染產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，才有可能迎來長久干凈的空氣和水源。生態(tài)文明建設(shè)，也是建設(shè)小康社會(huì)的重要一環(huán)。資源型企業(yè)的高投入、促管理，使得資源不能得到高效的利用，而節(jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策，要大力節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促生產(chǎn)、流通、消耗過程的減量化、再利用、資源化。同時(shí)又要防止原有已經(jīng)產(chǎn)能過的企業(yè)進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)能，引發(fā)新的危機(jī)。

（三）企業(yè)科技含量低，大量“僵尸企業(yè)”存在

資源型企業(yè)長期以來的粗放型發(fā)展，忽視市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不注重自身行業(yè)的科技水平提升，使得企業(yè)競爭力持續(xù)下降，出現(xiàn)不能維持發(fā)展頻臨倒閉的情況。但是這些企業(yè)由于承擔(dān)著重要的社會(huì)責(zé)任或其他原因，接受了政府或者放貸者的支持而免于倒閉，卻毫無恢復(fù)的可能，成為名副其實(shí)的“僵尸企業(yè)”?！敖┦髽I(yè)”存在的主要原因之一，就是其保有大量的工作崗位和工作機(jī)會(huì)，可以起到穩(wěn)定市場的作用。但是，這些大量存在的“僵尸企業(yè)”吞噬著市場經(jīng)濟(jì)的活力，浪費(fèi)了可以投入到新興行業(yè)部門的資金，對(duì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展造成嚴(yán)重?fù)p害。2016年3月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指明的道路前進(jìn)：“供給側(cè)改革，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要更加注重加減乘除并舉?！鼻謇怼敖┦逼髽I(yè)是做減法的關(guān)鍵。

對(duì)“僵尸”企業(yè)，中央清理的決心已經(jīng)非常堅(jiān)定，任何人都不要再戀戀不舍了，要讓“僵尸”企業(yè)入土為安。眾多國有老煤礦，做出過巨大的歷史貢獻(xiàn)，它們的建設(shè)和發(fā)展是偉大的；如今，他們的歷史使命已經(jīng)完成，誰能夠讓這些企業(yè)“安樂死”，完成這些企業(yè)的平穩(wěn)退出，誰就是光榮的?！皥?jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，注重激活存量”。當(dāng)前煤炭行業(yè)科技創(chuàng)新的重點(diǎn)是推進(jìn)煤炭綠色開采、煤炭清潔發(fā)電、煤炭清潔轉(zhuǎn)化、煤炭伴生資源利用、煤礦安全保障等技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新，提升煤基產(chǎn)業(yè)安全、清潔、高效、持續(xù)發(fā)展的技術(shù)保障能力。鼓勵(lì)企業(yè)追求人均高效率。在業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)中大幅度增加人均效率、人均效益等均量指標(biāo)的權(quán)重，大幅減少產(chǎn)量、營業(yè)收入等總量指標(biāo)的權(quán)重，以人均指標(biāo)考核引導(dǎo)企業(yè)追求人均高效率，倒逼企業(yè)減人提效，實(shí)現(xiàn)由重規(guī)模向重效率、重總量向重均量、重產(chǎn)出向重效益的轉(zhuǎn)變。其次是鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)大循環(huán)。鼓勵(lì)煤基產(chǎn)業(yè)鏈上的相關(guān)企業(yè)專業(yè)化合作，集聚化、園區(qū)化、鏈條化發(fā)展，協(xié)作構(gòu)建以煤炭及其伴生資源為基礎(chǔ)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)鏈條，最大限度地提升能源和資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、社會(huì)、環(huán)境和諧發(fā)展。

（四）缺乏完善的綜合性服務(wù)體系

資源型城市在建設(shè)過程中還沒有真正從資源型城市長遠(yuǎn)的、完善的城市綜合功能人手建立起完善的綜合性服務(wù)體系。一是城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)尚未很好調(diào)整，沒有強(qiáng)化其服務(wù)、生產(chǎn)、生態(tài)、商貿(mào)等功能的整體性，因而缺少內(nèi)部增長的活力，環(huán)境與空間還沒有呈現(xiàn)出多元化。二是沒有強(qiáng)化和集聚區(qū)域優(yōu)勢，缺乏與周邊地區(qū)和廣泛合作，三是在整個(gè)民生服務(wù)方面，資源型城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程建設(shè)都有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，交通、能源、民生、政府服務(wù)等方面相互協(xié)調(diào)配套的綜合性服務(wù)體系尚未建立起來。

二、資源型城市轉(zhuǎn)型人口安置困難

（ 一）資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要圍繞自然資源開發(fā)加工進(jìn)行，是整個(gè)城市的支柱。況且這些單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重依賴當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源，其主要支柱受損，整體經(jīng)濟(jì)形勢就會(huì)下滑。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，給就業(yè)造成的主要問題就是就業(yè)選擇窄，城市范圍內(nèi)的其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體體量和規(guī)模都較小，可以提供的就業(yè)崗位和渠道窄。

資源型城市產(chǎn)業(yè)職工基數(shù)巨大，且技能單一。

資源型企業(yè)是一個(gè)人員高度密集性產(chǎn)業(yè)，大量的人員轉(zhuǎn)移困難較大。傳統(tǒng)的 資源型企業(yè)對(duì)人才的吸引作用較小，大多數(shù)的從業(yè)人員競爭力較弱，人才資源存在結(jié)構(gòu)性短缺。當(dāng)企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型時(shí)期，企業(yè)對(duì)具有創(chuàng)造性、開發(fā)性的人才需求增大，原有的部分職工必須另謀出路。

三、資源型城市轉(zhuǎn)型過程中人員安置的建議

（一）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)多元化，支持創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展

加大力度提升資源型企業(yè)的科技含量，增加本地企業(yè)的競爭力，減少污染排放。通過引進(jìn)具有高科技含量的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)原有企業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型，向先進(jìn)企業(yè)看起，努力提高生產(chǎn)能力，擴(kuò)大就業(yè)崗位。大型企業(yè)要承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，積極提供就業(yè)崗位，安置接納一部分下崗職工，積極引進(jìn)新的項(xiàng)目，努力形成經(jīng)濟(jì)增長與擴(kuò)大就業(yè)相輔相成的良好互動(dòng)局勢。支持私營企業(yè)和第三服務(wù)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)支持群眾創(chuàng)業(yè)。中小企業(yè)是擴(kuò)大就業(yè)的有效途徑之一，通過引進(jìn)一些高科技高密集型產(chǎn)業(yè)，可以很好的促進(jìn)就業(yè)。政府應(yīng)該為私營企業(yè)與創(chuàng)業(yè)企業(yè)搭建適宜的金融平臺(tái)，幫助和支持小型企業(yè)在創(chuàng)業(yè)過程中的困難。鼓勵(lì)下崗職工進(jìn)行創(chuàng)業(yè)，并給予相關(guān)的政策傾斜，包括提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，進(jìn)行創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，為創(chuàng)業(yè)營造良好發(fā)展環(huán)境。

（ 二）做好預(yù)防失業(yè)保障措施，提供必要的補(bǔ)償性補(bǔ)貼

我國資源型城市數(shù)量多、面積大。資源型企業(yè)普遍涉及社會(huì)范圍廣人員多，資源型企業(yè)的轉(zhuǎn)型必然會(huì)帶來大量的人員流動(dòng)，產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響。在如此巨大的人口數(shù)量和廣闊面積下進(jìn)行的改革，政府不可能做到一一幫扶，這就必然要求政府要做好保障性建設(shè)以避免引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂。絕大多數(shù)下崗工人大多需進(jìn)入民營企業(yè)內(nèi)，從事第三產(chǎn)業(yè)來維持生活，這些工作大都以加工工業(yè)為主，人員流動(dòng)性大，工資較低，職工就業(yè)穩(wěn)定性差。不同于農(nóng)民還可以依靠土地生存，失業(yè)的工人一旦失去工作就失去了生活來源，甚至淪為城市貧困戶，形成新的社會(huì)問題。

（三）進(jìn)行專業(yè)性的新技術(shù)培訓(xùn)，促進(jìn)失業(yè)人口盡快適應(yīng)新企業(yè)需求

大多數(shù)的傳統(tǒng)資源型企業(yè)工人勞動(dòng)技能單一，文化水平層次相差較大。在傳統(tǒng)以資源型企業(yè)為主的工人中，工人過去單一的生產(chǎn)技術(shù)在其他行業(yè)可能并不適用，同時(shí)還存在大量以體力勞動(dòng)為主，文化素質(zhì)較低，年齡大，因公致殘的弱勢群體。這部分人群再就業(yè)困難重重，結(jié)構(gòu)性失業(yè)矛盾突出，政府促進(jìn)就業(yè)工作任重道遠(yuǎn)。

（四）加強(qiáng)民主監(jiān)督，杜絕權(quán)力尋租，保障民生

國家大力支持和推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型，投入了大批人力財(cái)力，怎樣保障這些錢款、物資、政策得以順利的投入到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中去，需要借助法律的力量和民眾的監(jiān)督。財(cái)政撥款的每一筆都應(yīng)該在法律的保障下順利投入運(yùn)行，對(duì)于其中存在不合理不合法行為應(yīng)該受到法律的嚴(yán)懲。政策執(zhí)行過程中要具體細(xì)化；財(cái)政的每一筆錢款支出是否可以做到追蹤，錢款什么時(shí)間到位，群眾個(gè)人什么時(shí)候銀行賬戶收到補(bǔ)助款項(xiàng)；每一環(huán)節(jié)誰應(yīng)該對(duì)此負(fù)責(zé)；百姓能否直接了解到上級(jí)的政策，并監(jiān)督整個(gè)錢款運(yùn)行過程，發(fā)現(xiàn)問題通過什么途徑檢舉解決；財(cái)政撥款怎樣獲得最大的效益。企業(yè)轉(zhuǎn)讓、改制、資產(chǎn)處置中可能出現(xiàn)的腐敗問題也要做好提前預(yù)防工作，有針對(duì)性的完善預(yù)防腐敗的制度和流程、加大公開透明力度，加強(qiáng)過程監(jiān)督、事后的專項(xiàng)專家審計(jì)。