城鄉(xiāng)民宅用地的法律安排

賀軍

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》2016年11月27日出臺(tái)，相關(guān)政策內(nèi)容如果能落實(shí)到位，在中國改革歷史上將具有里程碑意義。經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)全球第二的中國市場，不僅應(yīng)該成為財(cái)富創(chuàng)造之地，更應(yīng)成為老百姓財(cái)富安全停放之所。中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)推動(dòng)了近40年的改革開放，深諳其中之意。

最大的抓手是“兩塊地”

對比過去歷次中央文件及《物權(quán)法》，此次《意見》有不少創(chuàng)新的內(nèi)容，其中尤其引人注目的是“有恒產(chǎn)者有恒心，經(jīng)濟(jì)主體財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保障和實(shí)現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)”。

“恒產(chǎn)者恒心”在中國的政治體制中成為中央文件認(rèn)可的基本理念，這意味著中國最高決策層已經(jīng)高度認(rèn)同，如果不對各個(gè)主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行有效保護(hù)，中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展將難以有持續(xù)的信心，不論是私人還是企業(yè)，都不會(huì)在中國市場上做長期打算。中央從政治上明確了產(chǎn)權(quán)制度的重要性，將產(chǎn)權(quán)制度視為“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的基石”。有了這個(gè)政治定位做基礎(chǔ)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)就有了最根本的制度保障和法律正當(dāng)性。

安邦咨詢研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，將財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)落到實(shí)處最大的抓手是“兩塊地”：“第一塊地”是城市住宅建設(shè)用地，具體是指住宅用地使用權(quán)到期后的存續(xù)問題；“第二塊地”是農(nóng)民宅基地，具體指農(nóng)民如何實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)問題。如果能解決這“兩塊地”的問題，中國老百姓最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)就穩(wěn)定了。以此為基礎(chǔ)，其他財(cái)產(chǎn)權(quán)落實(shí)起來都相對容易。

“兩塊地”的法律安排

《意見》對于公眾最為關(guān)心的土地與房屋財(cái)產(chǎn)問題已經(jīng)作了意向性的說明，提出研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期問題、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利等，這實(shí)際上是在談“兩塊地”今后的法律安排。

對于城市住宅建設(shè)用地，《意見》提出，“具體研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對公民財(cái)產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”，肯定了城市住宅用地使用權(quán)對于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)信心的重要作用。對于農(nóng)村土地改革，《意見》提到，“深化農(nóng)村土地制度改革，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損的底線，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益”。

國務(wù)院1990年發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中明確指出，土地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定，其中居住用地70年、工業(yè)用地50年、商業(yè)旅游娛樂用地40年、其他或綜合用地50年。從全國范圍內(nèi)來看，大部分住宅的土地使用權(quán)年限都是70年。土地使用權(quán)到期后會(huì)怎么辦？目前，關(guān)于住宅用地使用年限續(xù)期的法律依據(jù)主要是《物權(quán)法》，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”。但相關(guān)法律條文缺乏細(xì)則，沒有明確規(guī)定如何“自動(dòng)續(xù)期”，難以操作。中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任楊立新認(rèn)為，續(xù)期問題可以從三個(gè)方面來考慮：一是不夠70年的，到期后必須都續(xù)期到70年；二是70年到期后自動(dòng)續(xù)期，相當(dāng)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)是一個(gè)無期限的物權(quán)，即一次取得永久使用，國家不必每次續(xù)期都收費(fèi)；三是使用權(quán)到期經(jīng)過自動(dòng)續(xù)期變成永久性建設(shè)用地使用權(quán)之后，應(yīng)當(dāng)確定使用權(quán)人與國家所有權(quán)人之間的關(guān)系，可以考慮收取必要而不過高的稅金，但這方面需要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)立法決定。在安邦咨詢研究團(tuán)隊(duì)看來，免費(fèi)續(xù)期是一個(gè)大膽的改革，而收費(fèi)續(xù)期則會(huì)遭到一定程度的反對。如果與將要推出的房地產(chǎn)稅結(jié)合起來考慮，“免費(fèi)續(xù)期+房地產(chǎn)稅”能兼顧民眾與政府的利益，是一種比較可行的制度安排。

對于農(nóng)村宅基地的權(quán)益安排，《意見》對于農(nóng)村土地公有制的改革并沒有任何松口，但要求落實(shí)土地用益物權(quán)則確定無疑，這實(shí)際上是為宅基地制度的進(jìn)一步改革保留了空間。對于農(nóng)村宅基地改革，安邦咨詢研究團(tuán)隊(duì)的基本思路是：參照城市國有土地長期出租使用權(quán)的做法，賦予農(nóng)村宅基地幾十年的長期使用權(quán)，允許這些使用權(quán)在市場上交易，吸引城市資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村建設(shè)。如果能通過長期使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)，吸引城市資金下鄉(xiāng)參與建設(shè)，同時(shí)讓農(nóng)民得到財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)惠，將是一個(gè)雙贏的結(jié)果。這種政策設(shè)計(jì)考慮到了幾個(gè)因素：一是農(nóng)村土地集體所有制的突破，二是考慮到了未來城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等化，三是充分響應(yīng)了中央“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)”的改革精神。

不可否認(rèn)，我國產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和問題。與國有產(chǎn)權(quán)保護(hù)相比，私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)問題更為嚴(yán)峻和突出。如果不能使老百姓對私人財(cái)產(chǎn)和財(cái)富有安全感，就會(huì)出現(xiàn)在中國創(chuàng)造的私人財(cái)富大量流出中國的尷尬現(xiàn)象，這直接影響到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和國家的長治久安。法治化國家是中國希望實(shí)現(xiàn)的發(fā)展目標(biāo)，也是中國體制改革要邁過的最重要的一道坎。今后，中國還需要進(jìn)一步完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法治化。

經(jīng)濟(jì)低迷、人民幣匯率貶值、實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、資本外流加劇、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型吃緊、結(jié)構(gòu)調(diào)整艱難……種種壓力都要求中國加大改革力度，增強(qiáng)市場信心，鼓勵(lì)社會(huì)資本加大在中國的投資力度。依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)對于增強(qiáng)中國市場信心極為重要，它不僅需要來自最高決策層的政治承諾，更需要來自制度化的體制保證。

《意見》的出臺(tái)標(biāo)志著中國從此走向保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)的新階段，讓老百姓擁有不受侵犯的“恒產(chǎn)”，才能培養(yǎng)他們對財(cái)富安全的“恒心”。