關(guān)于文物保護(hù)單位保護(hù)區(qū)劃的幾點(diǎn)思考

董云慧

摘 要：文物保護(hù)單位的保護(hù)區(qū)劃是各級文物管理部門和政府其他相關(guān)部門依法履行管理職責(zé)的依據(jù)，是國土空間規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，影響城市的空間結(jié)構(gòu)。文章闡述了保護(hù)區(qū)劃的內(nèi)涵和來源，分析了保護(hù)區(qū)劃的常見問題，提出了增強(qiáng)保護(hù)區(qū)劃合理性的主要途徑。

關(guān)鍵詞：文物保護(hù)單位;保護(hù)范圍;建設(shè)控制地帶;管理規(guī)定

1 保護(hù)區(qū)劃內(nèi)涵

保護(hù)區(qū)劃一詞出自《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》，通常包括保護(hù)范圍、建設(shè)控制地帶和各自的管理規(guī)定。保護(hù)范圍是指對文物保護(hù)單位本體及周圍一定范圍實(shí)施重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域。建設(shè)控制地帶是指在保護(hù)范圍外，為保護(hù)文物保護(hù)單位的安全、環(huán)境、歷史風(fēng)貌對建設(shè)項(xiàng)目加以限制的區(qū)域。

《中華人民共和國文物保護(hù)法》第十七條、十八條、十九條規(guī)定，保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)，建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，不得破壞文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌，并規(guī)定了保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)因特殊需要實(shí)施建設(shè)工程的限制性要求和報(bào)批流程?！段奈锉Ｗo(hù)法》確立了文物保護(hù)單位保護(hù)區(qū)劃的法律效力，及其在政府相關(guān)部門項(xiàng)目審批中的決定性作用，是利益主體項(xiàng)目選址、方案設(shè)計(jì)和維護(hù)合法權(quán)益的依據(jù)。保護(hù)區(qū)劃也是國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等重要控制線共同影響著城市的空間結(jié)構(gòu)和空間特色。

2 保護(hù)區(qū)劃來源

一般情況下文物保護(hù)單位的保護(hù)區(qū)劃有兩種產(chǎn)生方式。一種是不可移動文物被各級人民政府初次公布為省保、市縣保單位時附帶的保護(hù)區(qū)劃。部分文物保護(hù)單位在后續(xù)的等級提升中沿用了原有的保護(hù)區(qū)劃，如某文物保護(hù)單位最早為縣級文物保護(hù)單位，后來被公布為市級、省級文物保護(hù)單位，雖然保護(hù)等級不斷提升，但是保護(hù)區(qū)劃仍然與其為縣級文物保護(hù)單位時的保護(hù)區(qū)劃一致。此類保護(hù)區(qū)劃多為成批公布，是當(dāng)前保護(hù)區(qū)劃的主要來源，如《第五批陜西省文物保護(hù)單位保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶》《省人民政府辦公廳關(guān)于公布湖北省第八批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位及廣德寺多寶塔保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的通知》《成都公布第七批市級文物保護(hù)單位及保護(hù)區(qū)劃》分別公布了254處、26處、33處文物保護(hù)單位的保護(hù)區(qū)劃。此類保護(hù)區(qū)劃由各級人民政府直接指定，可稱之為指定型保護(hù)區(qū)劃。

另一種是依照《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》編制而成的文保規(guī)劃中的保護(hù)區(qū)劃?！度珖攸c(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》第八條規(guī)定：各類保護(hù)區(qū)劃必須明確四至邊界，注明占地規(guī)模，制定管理規(guī)定。保護(hù)范圍可根據(jù)文物價(jià)值和分布狀況進(jìn)一步劃分重點(diǎn)保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)。建設(shè)控制地帶可根據(jù)控制力度和內(nèi)容分類。保護(hù)區(qū)劃的管理規(guī)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)《文物保護(hù)法》和相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合文物保護(hù)單位的實(shí)際情況編制。涉及城鎮(zhèn)建設(shè)用地的建設(shè)控制地帶應(yīng)提出詳細(xì)的建設(shè)控制要求，包括建筑物的體量、高度、色彩、造型等，必要時應(yīng)提出建筑密度、適建項(xiàng)目等要求。此類型保護(hù)區(qū)劃在有考古新發(fā)現(xiàn)或存在展示利用和城市建設(shè)需求的國保、省保單位中比較常見。部分文物保護(hù)單位因?yàn)樵械闹付ㄐ捅Ｗo(hù)區(qū)劃不符合文物保護(hù)的真實(shí)性、完整性要求或者保護(hù)區(qū)劃難以執(zhí)行時，也通過編制文保規(guī)劃調(diào)整保護(hù)區(qū)劃。此類保護(hù)區(qū)劃由專業(yè)人員綜合分析研究后劃定，經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)評定，可以稱之為研究型保護(hù)區(qū)劃。

3 保護(hù)區(qū)劃常見問題

3.1 針對性差

針對性差的問題多見于指定型保護(hù)區(qū)劃。此類保護(hù)區(qū)劃大多由市縣文物管理部門根據(jù)文物分布情況，結(jié)合周邊環(huán)境劃定，以文字表述為主。區(qū)劃邊界多為文物遺存分布范圍外擴(kuò)一定距離或以村莊、道路、河流、建筑等相對固定物體為參照點(diǎn)，缺少地理坐標(biāo)和管理規(guī)定，隨著認(rèn)知主體不同產(chǎn)生多種多樣的理解。例如：陜西省的省保單位竇馬遺址保護(hù)范圍為竇馬村村北，遺址東西500米，南北80米，建設(shè)控制地帶為保護(hù)范圍外延50米;湖北省的國保單位白龍洞遺址保護(hù)范圍為白龍洞遺址及周圍一定范圍，以白龍洞洞口為界，四周各向外延伸50米，建設(shè)控制地帶為以保護(hù)范圍為界，東面向外延伸200米至徐家洼山脊，南面向外延伸200米至坡地，西面向外延伸100米至山頂村級公路，北面向外延伸200米至耕地。

2004年開始推廣的文保規(guī)劃將保護(hù)區(qū)劃作為基本內(nèi)容，要求規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)參照考古研究資料，分析文物價(jià)值、歷史環(huán)境和遺存構(gòu)成情況，并結(jié)合周邊環(huán)境確定合理的保護(hù)區(qū)劃和管理規(guī)定。此類型的保護(hù)區(qū)劃由文字表述和圖紙共同構(gòu)成，圖紙標(biāo)明了文物本體、環(huán)境和保護(hù)區(qū)劃的邊界，整體提升了保護(hù)區(qū)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性和執(zhí)行力。但是受多種因素影響，文保規(guī)劃存在編制周期長、編制費(fèi)用高等問題，降低了地方政府編制規(guī)劃的積極性，也導(dǎo)致研究型保護(hù)區(qū)劃的覆蓋面不足。

3.2 相互交疊

我國的文物資源受地理因素影響，呈現(xiàn)分布面廣與局部密集的雙重特點(diǎn)，部分地區(qū)聚集有不同等級、類型和時期的文物遺存，文物遺存之間可能存在文化上的關(guān)聯(lián)性，也可能僅僅是地理區(qū)位上的臨近。不同文物保護(hù)單位的保護(hù)區(qū)劃相互交疊的情況時有出現(xiàn)，如甲單位的保護(hù)范圍為乙單位的建設(shè)控制地帶、甲乙單位的保護(hù)范圍或建設(shè)控制地帶完全包含或者存在交叉等。同時，部分文物保護(hù)單位地處生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、歷史文化街區(qū)等重要控制線內(nèi)，如森林公園內(nèi)常常分布有宗教類建筑，歷史文化街區(qū)內(nèi)常常有古建筑、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑。不同等級和不同類型控制線的管控要求存在差異，容易造成利益主體之間的意見分歧，既降低了保護(hù)區(qū)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性，也影響了城市的生產(chǎn)建設(shè)活動秩序。

為了理順相鄰文物保護(hù)單位的保護(hù)區(qū)劃及其與相關(guān)控制線的關(guān)系，規(guī)劃銜接成為文物資源富集區(qū)域各類規(guī)劃的必備內(nèi)容。然而規(guī)劃銜接常面臨五類困難：①銜接對象自身缺少管理規(guī)定;②銜接對象的保護(hù)區(qū)劃公布時間較早，參照物發(fā)生變動，邊界難以確定;③銜接對象存在保護(hù)區(qū)劃過大或涵蓋文物遺存不足的情況，自身需要調(diào)整;④銜接對象的保護(hù)等級較低，但管理規(guī)定過于嚴(yán)苛;⑤文保規(guī)劃對銜接對象提出的相關(guān)措施難以落地實(shí)施。

4 保護(hù)區(qū)劃幾點(diǎn)建議

基于保護(hù)區(qū)劃存在的上述問題，可以從下述三方面提升保護(hù)區(qū)劃的科學(xué)性。

4.1 提高指定型保護(hù)區(qū)劃科學(xué)性

隨著文物保護(hù)理念的深化和文物保護(hù)工作的推進(jìn)，文物保護(hù)單位的數(shù)量也將持續(xù)增長，覆蓋面廣的指定型保護(hù)區(qū)劃仍將是保護(hù)區(qū)劃的重要來源。提高指定型保護(hù)區(qū)劃的科學(xué)性能夠有效提升保護(hù)區(qū)劃整體的指導(dǎo)性，并減少后期以文保規(guī)劃方式調(diào)整保護(hù)區(qū)劃的文物保護(hù)單位數(shù)量，減少各級政府在文保規(guī)劃編制方面的費(fèi)用支出。

各級人民政府在集中公布文物保護(hù)單位的保護(hù)區(qū)劃前，可以組建由考古、歷史、建筑、測繪等方面的專業(yè)人員構(gòu)成的工作團(tuán)隊(duì)，開展實(shí)地調(diào)研，在滿足文物保護(hù)需求的前提下，與地方文物管理部門和城鄉(xiāng)管理部門共同協(xié)商，確定合理、清晰、可管、可控的區(qū)劃邊界和管控要求，同時將控制邊界落實(shí)至圖件。各級人民政府將保護(hù)區(qū)劃的文字表述、圖件和管控要求一并向社會公布。

4.2 優(yōu)化研究型保護(hù)區(qū)劃工作流程

截至2019年，全國范圍內(nèi)國保單位5053處，在《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批辦法》和《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》框架下，通過編制文保規(guī)劃來調(diào)整保護(hù)區(qū)劃耗時長、耗資大，也難以滿足城市建設(shè)活動的速度和不斷增長的公共文化需求。通過優(yōu)化文保規(guī)劃的工作流程，創(chuàng)新文保規(guī)劃的內(nèi)容，能夠有效提高規(guī)劃的編制效率。

4.2.1 優(yōu)化文保規(guī)劃編制審批流程

《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批管理辦法》規(guī)定國保單位的文保規(guī)劃由縣級以上人民政府組織，規(guī)劃成果由省級文物部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門評審，征得國家文物局同意，由省級人民政府批準(zhǔn)公布?！度珖攸c(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》規(guī)定了規(guī)劃成果的主要內(nèi)容和一般體例。上述兩項(xiàng)文件保障了文保規(guī)劃各項(xiàng)內(nèi)容的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。然而實(shí)際工作中，從地方政府組織編制文保規(guī)劃到省文物局評審、國家文物局審議、省級人民政府公布，整個規(guī)劃周期短則一年，長則數(shù)年，在此期間文物保護(hù)單位的展示利用需求和周邊環(huán)境可能發(fā)生較大改變，文保規(guī)劃的時效性和適應(yīng)性常受到影響。同時國保單位基數(shù)較大，文物價(jià)值、地理區(qū)位、文物規(guī)模和展示利用需求不盡相同，部分文物保護(hù)單位的遺存構(gòu)成和保存環(huán)境相對簡單，遵照常規(guī)要求編制規(guī)劃可能造成規(guī)劃內(nèi)容冗長，缺乏特色，無故耗費(fèi)人力財(cái)力。

從加快文保規(guī)劃編制進(jìn)度、合理使用文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)方面看，文物主管部門可以從三方面優(yōu)化文保規(guī)劃編制工作流程：①借鑒中華文明核心標(biāo)識的概念，建立重點(diǎn)文保規(guī)劃的審批清單，將文物價(jià)值重大、影響深遠(yuǎn)、保存環(huán)境復(fù)雜的代表性文物的文保規(guī)劃作為重點(diǎn)審議對象;②將遺存構(gòu)成明確、保存環(huán)境相對簡單的文保規(guī)劃調(diào)整為一般審議對象或備案抽查對象，適當(dāng)下放此類文保規(guī)劃的審批權(quán)，簡化文保規(guī)劃的審批程序，提高文保規(guī)劃的時效性;③區(qū)分文保規(guī)劃中的管理性內(nèi)容和建設(shè)性內(nèi)容，將價(jià)值評估、保護(hù)區(qū)劃和管理措施作為強(qiáng)制性內(nèi)容，滿足各級政府部門項(xiàng)目管理和審批的需求，保護(hù)措施、展示利用和環(huán)境整治等用于指導(dǎo)文物保護(hù)單位自身發(fā)展的規(guī)劃內(nèi)容可以根據(jù)文物保護(hù)單位的實(shí)際情況選擇性編制。

4.2.2 探索編制區(qū)域性文保規(guī)劃

在文物資源富集、空間分布集中的地區(qū)按照《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制審批管理辦法》和《全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》分別編制各文物保護(hù)單位的文保規(guī)劃，容易加大地方政府的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)支出。同時文保規(guī)劃由不同的單位組織編制，可能會側(cè)重單點(diǎn)文物的保護(hù)需求，對區(qū)域整體的歷史文化關(guān)注不足，增加了保護(hù)區(qū)劃的銜接難度，延長規(guī)劃的編制時間，影響整個區(qū)域保護(hù)區(qū)劃的執(zhí)行力?！段飨绦聟^(qū)文化遺產(chǎn)保護(hù)總體規(guī)劃》《新疆吐魯番地區(qū)文物保護(hù)與旅游發(fā)展總體規(guī)劃》等即是部分省區(qū)以區(qū)域性文保規(guī)劃替代單點(diǎn)文保規(guī)劃的一種探索。

區(qū)域性文保規(guī)劃的區(qū)域應(yīng)具有靈活性，根據(jù)文物資源的分布情況，可以以村、鎮(zhèn)、區(qū)縣等行政單元為界，也可以涉及行政單元的部分地區(qū)或跨越不同的行政單元。此類文保規(guī)劃的規(guī)劃對象至少為兩處，規(guī)劃對象的年代、類型、規(guī)模、保護(hù)需求可能大同小異，也可能大相徑庭，相互之間可能存在關(guān)聯(lián)性，也可能互不相干。因而區(qū)域性文保規(guī)劃應(yīng)提綱挈領(lǐng)，分析整個區(qū)域的歷史演進(jìn)和文物價(jià)值，以整體保護(hù)為原則，重點(diǎn)明確區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)、空間定位、保護(hù)區(qū)劃、活化利用格局和公共文化設(shè)施布局。傳統(tǒng)文保規(guī)劃中的保護(hù)措施、環(huán)境措施等內(nèi)容可酌情增減。

4.3 融入國土空間規(guī)劃

隨著各級國土空間規(guī)劃的深入推進(jìn)，文物資源在提高國土空間舒適性、藝術(shù)性方面的作用進(jìn)一步凸顯，歷史文化保護(hù)線、歷史文化保護(hù)體系和保護(hù)要求更是國土空間規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。各級文物保護(hù)單位的保護(hù)區(qū)劃是確定歷史文化保護(hù)線和保護(hù)要求的基礎(chǔ)。只有與國土空間規(guī)劃統(tǒng)一底圖底數(shù)，綜合考慮生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)發(fā)展邊界、公共服務(wù)設(shè)施等相關(guān)內(nèi)容，才能制定能用、管用的保護(hù)區(qū)劃，切實(shí)保護(hù)文化遺產(chǎn)，傳承中華優(yōu)秀文化，提升國土空間品質(zhì)和價(jià)值。同時，將保護(hù)區(qū)劃納入國土空間規(guī)劃一張圖，既是國土空間規(guī)劃的基本要求，也是推進(jìn)文物治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

綜合而言，文物保護(hù)單位的價(jià)值認(rèn)知隨著歷史研究和考古工作的持續(xù)開展逐步深入，文物保護(hù)單位的保存環(huán)境也隨著區(qū)域整體的發(fā)展不斷變化，當(dāng)下適宜的保護(hù)區(qū)劃經(jīng)過時間的作用可能逐漸面臨各種問題。從保持保護(hù)區(qū)劃合理性和可操作性的角度出發(fā)，應(yīng)定期進(jìn)行保護(hù)區(qū)劃的適宜性評估，當(dāng)文物保護(hù)單位有考古研究新發(fā)現(xiàn)或者環(huán)境發(fā)生較大改變時可以提前開展保護(hù)區(qū)劃評估，并根據(jù)文物保護(hù)單位的實(shí)際情況適時調(diào)整保護(hù)區(qū)劃。