土地資源管理規(guī)劃供給側(cè)改革路徑探析

毛思波

摘要：土地資源既是生產(chǎn)的第一要素，也是國(guó)家不可多得的戰(zhàn)略資源。但是當(dāng)前土地管理規(guī)劃上卻存在前瞻性、協(xié)調(diào)性、和靈活性不足等方面的問(wèn)題，制約著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就要把土地管理規(guī)劃放在國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略高度取考慮，明確責(zé)任、統(tǒng)籌兼顧、多措并舉，提高土地運(yùn)用效率，提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：土地資源 管理規(guī)劃 供給側(cè)改革

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確提出，要優(yōu)化土地等要素配置，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。土地作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的空間載體，是最基本的生產(chǎn)要素，其事先的合理規(guī)劃和有效配置具有影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及優(yōu)化生產(chǎn)力布局的特有功能。土地資源的科學(xué)管理規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展具有一定引領(lǐng)作用，必須做到未雨綢繆。

一、土地資源特性和管理特點(diǎn)分析

土地資源既是生產(chǎn)的第一要素，也是國(guó)家不可多得的戰(zhàn)略資源。因?yàn)橥恋鼐哂幸韵轮饕獙傩裕皇遣豢稍偕?。社?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展往往是以土地的消耗為代價(jià)的，但是土地資源不可能憑空多得，往往也無(wú)法再恢復(fù)本來(lái)面目。因此，從某種意義上講，發(fā)展對(duì)土地的破壞是永久性的。這就要求土地的管理規(guī)劃要科學(xué)合理具有前瞻性，化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地保護(hù)的矛盾，避免土地的無(wú)效供給、低效供給，甚至從短期看是有效供給但從長(zhǎng)期看是過(guò)度供給。二是不可替代性。土地為生產(chǎn)提供空間載體，其用途可以變更，但是土地的位置獨(dú)一無(wú)二。而且土地一旦確定使用用途后，短時(shí)間也難以變化。這就要求土地的管理規(guī)劃要具有協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌兼顧各方利益主體的土地需求，不能簡(jiǎn)單地機(jī)械地放手讓市場(chǎng)進(jìn)行土地資源的配置。三是土地所有權(quán)的公有性。我國(guó)法律規(guī)定城市土地歸全民所有，從村土地歸集體所有，具有明顯的公有性質(zhì)。從以上兩點(diǎn)也可以看出，土地的公有性質(zhì)為土地的節(jié)約集約利用創(chuàng)造了先決的制度條件，反之，如果規(guī)劃部門不能有效解決土地尋租的問(wèn)題，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)合理的管理規(guī)劃稀有的土地資源，也勢(shì)必造成土地資源的大量無(wú)效供給和低效供給，不利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展。

二、當(dāng)前土地制度存在的問(wèn)題

（一）土地規(guī)劃前瞻性不足

當(dāng)前的土地供應(yīng)規(guī)劃，不能與不同區(qū)域城鎮(zhèn)的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、人口變化等相協(xié)調(diào)。當(dāng)前我國(guó)對(duì)新增建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃管理，供地?cái)?shù)量由國(guó)土資源部每年定期下達(dá)，供地結(jié)構(gòu)由地方政府部門根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)需求自主決定。實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于信息的有限性，地方政府部門很難對(duì)地方發(fā)展和市場(chǎng)對(duì)土地的需求狀態(tài)做出及時(shí)有效的預(yù)測(cè)和調(diào)整，土地供應(yīng)安排與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)經(jīng)常會(huì)發(fā)生不相適應(yīng)的狀況。比如，大城市土地價(jià)格飛漲、交通擁堵，部分中小城市出現(xiàn)鬼城，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后等。

（二）土地規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足

土地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)兼顧各方利益，但當(dāng)前采用的土地“掛牌”方式出讓的方法，有可能會(huì)導(dǎo)致一些符合產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不能獲得土地，尤其是處于初創(chuàng)階段具有發(fā)展?jié)摿Φ男∥⑵髽I(yè)無(wú)法獲得土地。自2007 年不少地方都采取“掛牌”方式出讓工業(yè)用地，掛牌方式操作簡(jiǎn)便，政府的土地收益高，不過(guò)結(jié)果往往是 “價(jià)高者得”。在“價(jià)高者得”的規(guī)則下，由于傳統(tǒng)行業(yè)具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)，憑借多年積累實(shí)力較強(qiáng)，往往更容易拿到土地繼續(xù)維持甚至擴(kuò)大原來(lái)落后的生產(chǎn)方式。相反，有創(chuàng)新能力的企業(yè)因財(cái)力不足拿不到土地，只能慢慢積蓄力量，延長(zhǎng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的周期。對(duì)于城鎮(zhèn)商業(yè)用地來(lái)說(shuō)，“掛牌”方式僅僅是提高了政府收益，同時(shí)抬高了企業(yè)的用地成本，同樣由于難以確保經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的企業(yè)拿到土地，導(dǎo)致地方第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)水平長(zhǎng)期難以提升。

（三）土地規(guī)劃靈活性不足

嚴(yán)格的城市土地用途管制制度和土地收儲(chǔ)制度，大大降低了土地使用的靈活性。按照《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，土地使用者在一定條件下可以變更土地用途，但如果真要變更土地的用途就會(huì)發(fā)現(xiàn)要經(jīng)歷環(huán)環(huán)審批，程序繁瑣，時(shí)間冗長(zhǎng)。而在現(xiàn)行的土地收儲(chǔ)制度下，一塊土地從收儲(chǔ)、招拍掛至實(shí)現(xiàn)出讓，需要一年甚至幾年的時(shí)間，而且存在很大的不確定性。此外，工業(yè)用地出讓年限過(guò)長(zhǎng)，容易造成閑置土地或低效用地退出難。當(dāng)前各地在土地出讓時(shí)，為了穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，支持企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展，大都約定較長(zhǎng)的出讓年限?？墒侨绻髽I(yè)經(jīng)營(yíng)不善或效益不好想要處理土地時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓土地手續(xù)繁瑣，需要說(shuō)明解釋的問(wèn)題較多，明顯保留土地比轉(zhuǎn)讓土地更劃算，客觀上影響了企業(yè)主動(dòng)退出低效用地的積極性，甚至有的企業(yè)僅僅是為了騙取土地待價(jià)而沽。

三、土地資源科學(xué)管理規(guī)劃建議

（一）把土地規(guī)劃上升到國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃高度

習(xí)總書記講，處理問(wèn)題要抓主要矛盾，要牽牛鼻子。土地規(guī)劃問(wèn)題往小了說(shuō)關(guān)系到每個(gè)人的居住、出行和生活是否便利，往大了說(shuō)關(guān)系到產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間、方向、速度和規(guī)模，間接影響著我國(guó)的綜合國(guó)力和持續(xù)發(fā)展能力。因此，土地規(guī)劃問(wèn)題就是國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的牛鼻子，土地管理規(guī)劃的科學(xué)合理，將有利于我國(guó)各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展，為我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略提供可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

之所以說(shuō)土地規(guī)劃可以是牛鼻子，是因?yàn)橥恋匾?guī)劃可以和人口發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、能源發(fā)展規(guī)劃等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃。具體來(lái)說(shuō)，比如在土地規(guī)劃中可以從大的方面框定城市發(fā)展的方向、規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保要求等。地方政府無(wú)論怎樣發(fā)展，需要達(dá)到框定的標(biāo)準(zhǔn)。這樣就可以做到宏觀有藍(lán)圖，中觀有目標(biāo)，微觀有標(biāo)準(zhǔn)，上下合力規(guī)劃中國(guó)夢(mèng)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。

（二）明確土地管理規(guī)劃責(zé)任

如上所述，土地管理規(guī)劃需要從宏觀的角度把握國(guó)家發(fā)展藍(lán)圖，中觀角度設(shè)計(jì)區(qū)域城市發(fā)展定位。這既需要有大量的信息數(shù)據(jù)支撐，也需要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，這不是發(fā)改委或住建部簡(jiǎn)單組合就可以完成的任務(wù)，需要有專門的人才反復(fù)權(quán)衡。因此，應(yīng)當(dāng)盡早明確責(zé)任部門，從頂層進(jìn)行設(shè)計(jì)架構(gòu)，真正起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果。

（三）土地管理規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧

中國(guó)城市的發(fā)展“不應(yīng)一枝獨(dú)秀，也應(yīng)百花齊放”。土地管理規(guī)劃應(yīng)當(dāng)融入綠色發(fā)展、以人為本等理念，對(duì)于遏制大城市病和促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)揮積極作用。在土地管理規(guī)劃方面，可以參考市場(chǎng)供求，但更應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧短期利益與長(zhǎng)期利益、局部利益與整體利益、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展等價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)將城市發(fā)展與防空建設(shè)、交通建設(shè)、能源建設(shè)、水電熱氣管線建設(shè)等統(tǒng)籌考慮，規(guī)定土地的最低使用標(biāo)準(zhǔn)，確保發(fā)展質(zhì)量。

（四）土地利用手段可以采用租、賣、讓結(jié)合的方式

公有性是我國(guó)土地制度的一大特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)充分利用這個(gè)制度優(yōu)勢(shì)，增加土地使用的靈活性。比如可以考慮采用“租”的方式利用土地增加土地利用效率。與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，部分新興產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)就是效率高，直接體現(xiàn)就是利潤(rùn)率高，劣勢(shì)是資本實(shí)力不夠強(qiáng)。如果采用租的方式，以利潤(rùn)率作為參考指標(biāo)，就可以增加新興產(chǎn)業(yè)獲得土地的可能性，減少產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的阻力。而且租的方式可以分?jǐn)偼恋厥找妫苊庹亩唐谛袨?，增加政府土地利用的靈活性。租、賣、讓的方式各有利弊，只要揚(yáng)長(zhǎng)避短就可以切實(shí)提高土地利用效率。