淺析“小金庫”的形成及治理對(duì)策

胡秀英

摘要：本文從“小金庫”的概念入手，著重介紹了作為我國商業(yè)銀行財(cái)務(wù)管理中主要違規(guī)現(xiàn)象的“小金庫”主要表現(xiàn)形式及支出去向，并對(duì)“小金庫”的成因和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，提出商業(yè)銀行治理“小金庫”的主要對(duì)策。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行 小金庫 風(fēng)險(xiǎn)分析 治理

在對(duì)商業(yè)銀行財(cái)務(wù)審計(jì)中，幾乎每次都會(huì)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營行存在大量變通、虛列費(fèi)用現(xiàn)象，一些經(jīng)營行甚至將虛列出的資金以個(gè)人存折或存單的形式存放，形成典型的“小金庫”。虛列費(fèi)用，套取資金，私設(shè)“小金庫”的行為，不僅嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，使資金使用游離于財(cái)務(wù)和監(jiān)督之外，而且特別容易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

一、“小金庫”的界定

《漢代漢語詞典》中對(duì)“小金庫”解釋為“在單位財(cái)務(wù)以外另立賬目的公款”；1995年財(cái)政部、審計(jì)署、中國人民銀行《關(guān)于清理檢查“小金庫”的具體規(guī)定》中指出“凡違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留單位收入和應(yīng)上繳收入，且未列入本單位財(cái)務(wù)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金均屬‘小金庫”；2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》和2011年《中國農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于設(shè)立和使用“小金庫”責(zé)任人處理規(guī)定（試行）》規(guī)定，“小金庫”是指：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。

從最新制度中可以看出，“小金庫”的認(rèn)定關(guān)鍵看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿，其存在形式已不僅僅包括現(xiàn)金、銀行存款、有價(jià)證券，而且還包括存入賬外的固定資產(chǎn)、股權(quán)和債權(quán)等。

二、“小金庫”的主要表現(xiàn)形式及支出去向

從近年來對(duì)商業(yè)銀行的審計(jì)情況看，“小金庫”主要有以下幾種表現(xiàn)形式：一是截留收入不入賬，包括截留利息收入、中間業(yè)務(wù)收入、資產(chǎn)處置收入、出租固定資產(chǎn)收入等經(jīng)營收入或營業(yè)外收入。收入不入賬是過去幾年“小金庫”的主要資金來源。如，2008年某支行通過截留代理保險(xiǎn)手續(xù)費(fèi)、固定資產(chǎn)租賃收入等方式，將83萬元資金存入支行員工李某賬戶，用于發(fā)放職工福利。二是虛列支出套取資金，包括虛列費(fèi)用、虛列資產(chǎn)。由于商業(yè)銀行在近些年費(fèi)用相對(duì)寬松，資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，在內(nèi)部經(jīng)營環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)的同時(shí)也給個(gè)別單位及個(gè)人設(shè)立“小金庫”創(chuàng)造了一定的條件。如，2012年至2013年，某支行通過印刷費(fèi)、公雜費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、職工福利費(fèi)等科目虛列37筆，金額192萬元。報(bào)賬資金通過票據(jù)出具單位回流至支行員工李某、王某等個(gè)人賬戶或開立定活存單，以現(xiàn)金方式支取后用于業(yè)務(wù)營銷、發(fā)放職工年度休假補(bǔ)貼、職工福利等。三是截留員工工資、上級(jí)行或政府部門的獎(jiǎng)勵(lì)收入。由于考核計(jì)算的復(fù)雜性和滯后性，更主要是工資分配的不透明，使個(gè)別行將部分員工績效工資作為“小金庫”有了可乘之機(jī)；另外，上級(jí)行或政府部門的獎(jiǎng)勵(lì)往往是以現(xiàn)金或其他方式支付，隱蔽性較強(qiáng)，近年來也發(fā)現(xiàn)該部分收入作為“小金庫”的來源有上升之勢(shì)。四是相互轉(zhuǎn)移資金，主要是上下級(jí)轉(zhuǎn)移資金。近年來隨著系統(tǒng)內(nèi)資金往來的適時(shí)對(duì)賬，此類情況在農(nóng)行內(nèi)部發(fā)生的可能性已微乎其微。五是賬外資產(chǎn)，包括以各種形式形成的賬外固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、股權(quán)、債權(quán)及有價(jià)證券。

“小金庫”資金的使用五花八門，主要包括：一是以禮品禮金形式送給客戶，進(jìn)行非正常業(yè)務(wù)營銷；二是以福利、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼等名義發(fā)放給職工；三是作為接待宴請(qǐng)、公款旅游、職務(wù)消費(fèi)支出；四是為滿足單位或某些個(gè)人需要，向上級(jí)行或地方政府及相關(guān)部門行賄送禮；五是彌補(bǔ)成本費(fèi)用或購置賬外房產(chǎn)、汽車等；六是被少數(shù)人私分、貪污、挪用；七是其他。

三、“小金庫”的成因和風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度及管理體制存在一定的缺陷和弊端

我行財(cái)務(wù)實(shí)行的是預(yù)算管理，為控制不正常、不合理開支，對(duì)諸如業(yè)務(wù)招待費(fèi)等營銷費(fèi)用實(shí)行上線控制，但實(shí)踐中普遍存在基層行營銷費(fèi)用不足、其他費(fèi)用相對(duì)寬松的現(xiàn)象，再加上在當(dāng)前社會(huì)客觀環(huán)境下，銀行間對(duì)客戶的不正當(dāng)競爭，造成一些單位總是要想方設(shè)法，以營銷客戶的名義，通過變通等方式在允許的費(fèi)用科目虛列資金或截留收入形成“小金庫”。

（二）擺脫監(jiān)督，為個(gè)人、小集體謀取利益

由于“小金庫”是賬外賬，一般都由財(cái)務(wù)或綜合部人員負(fù)責(zé)籌集和管理，往往由單位領(lǐng)導(dǎo)及個(gè)別人掌握，具有很大的隱蔽性，財(cái)務(wù)開支領(lǐng)導(dǎo)說了算，缺乏有效制約，完全脫離了財(cái)務(wù)監(jiān)管和群眾監(jiān)督約束，方便了請(qǐng)客送禮、濫發(fā)錢物、貪污挪用，同時(shí)，“小金庫”也成為一些領(lǐng)導(dǎo)干部講排場(chǎng)、比豪華、擺闊氣，出入高消費(fèi)場(chǎng)所，追求奢靡腐化生活的主要資金來源。

（三）監(jiān)督檢查不力，助長了“小金庫”問題的蔓延

由于“小金庫”具有較強(qiáng)的隱蔽性，資金來源復(fù)雜，且資金一般以現(xiàn)金方式支取，沒有正規(guī)的發(fā)票和收據(jù)，檢查發(fā)現(xiàn)相對(duì)困難。即使發(fā)現(xiàn)一些線索，也往往受審計(jì)手段和客觀環(huán)境的影響，使審計(jì)人員無法進(jìn)行正確地識(shí)別和判斷，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題往往也就大事化小、小事化了。再加上對(duì)“小金庫”的檢查審計(jì)往往是“運(yùn)動(dòng)式”的突擊戰(zhàn)，不能使監(jiān)督經(jīng)?；?、制度化，從而使一些人產(chǎn)生了僥幸心理，從客觀上促使一些單位無所顧忌，紛起仿效。

（四）對(duì)“小金庫”存在的危害性認(rèn)識(shí)不足，處理不到位

在審計(jì)中我們發(fā)現(xiàn)，個(gè)別人員，甚至一些單位領(lǐng)導(dǎo)總認(rèn)為“小金庫”的存在是一種普遍的社會(huì)問題，只要還未發(fā)現(xiàn)中飽私囊，就百般予以辯解開脫，同時(shí)處理上也采取了比較溫和的態(tài)度，總是“高高舉起、輕輕放下”。

四、“小金庫”治理對(duì)策

（一）完善財(cái)務(wù)分配模式和方法

提高財(cái)務(wù)預(yù)算的科學(xué)性和可操作性，從當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境實(shí)際考慮，在監(jiān)督到位的情況下，加大經(jīng)營行財(cái)務(wù)資源的使用自主權(quán)，做到既管住管好，又不統(tǒng)得過死。

（二）建立健全規(guī)章制度，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制

明確各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的職責(zé)分工和程序，使管錢、管物、管賬人員相互制約；建立財(cái)務(wù)定期公示制度，增強(qiáng)財(cái)務(wù)開支的透明度，使財(cái)務(wù)開支置于群眾的監(jiān)督之下。

（三）加強(qiáng)教育，提高認(rèn)識(shí)

通過警示教育，使單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員從思想上“正本清源”，充分認(rèn)識(shí)“小金庫”問題的嚴(yán)重性及對(duì)單位和個(gè)人的危害性，增強(qiáng)其自覺維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律的積極性和主動(dòng)性。

（四）加大查處力度，完善責(zé)任追究

紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門密切配合，建立多渠道、多形式、常態(tài)化的“小金庫”監(jiān)督和預(yù)防體系，并明確各單位一把手是小金庫問題的第一責(zé)任人，加大責(zé)任追究力度，形成有效震懾。