城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的城鎮(zhèn)化建設(shè)問題及對策研究
——以華明鎮(zhèn)為例

■史學(xué)飛

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津 300134）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的城鎮(zhèn)化建設(shè)問題及對策研究
——以華明鎮(zhèn)為例

■史學(xué)飛

（天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津 300134）

為提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，從黨的十六大開始，逐步提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。在這個(gè)發(fā)展背景下，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，各地政府根據(jù)自身現(xiàn)狀，確立了因地制宜的發(fā)展發(fā)展模式，例如華明模式、嘉興模式、義務(wù)模式、新鄉(xiāng)模式、濰坊模式、贛州模式、蘇南模式等。該文章通過總結(jié)以“宅基地?fù)Q房”為特征的華明模式的成功經(jīng)驗(yàn)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題提出相應(yīng)的解決措施。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城鎮(zhèn)化；華明模式

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它的合理利用關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。受土地規(guī)劃不合理和資金短缺的雙重影響，城鄉(xiāng)發(fā)展差距繼續(xù)擴(kuò)大，二元結(jié)構(gòu)成為解決“三農(nóng)”問題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的瓶頸[1]，為消除城鄉(xiāng)差別，政府采取了多種城鎮(zhèn)化建設(shè)的改革措施。十六大明確提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將解決‘三農(nóng)’問題作為構(gòu)建和諧社會的重中之重，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”[2]。十七大在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國土開發(fā)格局時(shí)指出，“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展”。十八屆三中全會提出努力推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，解決好“三農(nóng)”問題，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人口和土地的同步轉(zhuǎn)變。

小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)之間的紐帶，是拓展城市發(fā)展空間、疏解城市功能和吸引人口及產(chǎn)業(yè)集聚的場所，是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合的重要支點(diǎn)[3]。為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中土地規(guī)劃中存在的問題，建立成熟的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，各地政府根據(jù)自身的地理區(qū)位條件，因地制宜的確立了城鎮(zhèn)化發(fā)展的試驗(yàn)田，其中包括華明模式、嘉興模式、義務(wù)模式、新鄉(xiāng)模式、蘇南模式等。本文總結(jié)以“宅基地?fù)Q房”為特征的華明模式的成功經(jīng)驗(yàn)，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題提出相應(yīng)的解決措施。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題

（一）土地與人口城鎮(zhèn)化不匹配

在市場逐利性的推動下，忽視了農(nóng)民的意愿，造成土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的不匹配。首先，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度不匹配，人口城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后土地城鎮(zhèn)化的速度，沒有實(shí)現(xiàn)土地和人口的同步轉(zhuǎn)型。其次，城鎮(zhèn)建設(shè)盲目擴(kuò)張，建設(shè)用地和耕地保護(hù)矛盾突出。地方政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大量出售土地發(fā)展房地產(chǎn)，房地產(chǎn)商沒有考慮現(xiàn)實(shí)因素而盲目增加投資，以“攤大餅”的方式無限外延擴(kuò)張，過度占用耕地資源，造成耕地和居住、建設(shè)用地比例失衡。

（二）建設(shè)資金匱乏，利益沖突嚴(yán)重

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中需要投入大量的資金，因此，資金不足是制約城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要因素之一。首先，由于小城鎮(zhèn)財(cái)政金融體系不健全，我國現(xiàn)有的財(cái)稅體制劃分不合理，沒有形成大的融資平臺，投融資渠道單一，地方政府主要依靠出讓土地收益和社會投資來獲取資金支持。其次，政府投資及政府監(jiān)督項(xiàng)目易出現(xiàn)后期資金不足的現(xiàn)象，例如近年來出現(xiàn)的爛尾公路、爛尾樓等，加重了資金與土地兩方面的矛盾。再次，土地收益多用于地方政府的政績工程建設(shè)，對于農(nóng)民的“安居工程”投入少，增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，將城鎮(zhèn)化建設(shè)成本轉(zhuǎn)移給了農(nóng)民，從而導(dǎo)致政府、企業(yè)、農(nóng)民之間利益沖突嚴(yán)重。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城鎮(zhèn)綜合承載力較弱

首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度，表現(xiàn)在地面交通狀況的不完善，排水設(shè)施的落后和沒有遠(yuǎn)瞻性，導(dǎo)致交通堵塞。基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)僅靠財(cái)政投入，困于“有多少錢辦多少事”的格局。其次，基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，無法吸引外來資金?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)，忽視了供電、供水、供氣、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，難以充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)聚集效益。再次，城鎮(zhèn)建筑物以低層建筑為主，土地立體空間利用不占優(yōu)勢，無法實(shí)現(xiàn)土地高效利用，城鎮(zhèn)綜合承載力較弱。

（四）土地使用不合理，政策落實(shí)不到位

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，促進(jìn)存量土地流轉(zhuǎn)，從而產(chǎn)生了一系列問題。首先，部分地區(qū)擅自擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)范圍，過度圈占農(nóng)村集體土地、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)。其次，大部分地方政府沿用“土地財(cái)政”的模式，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定與土地資源合理利用的辯證關(guān)系。第三，土地使用效率低下。土地使用成本較小，且沒有形成有效率的激勵(lì)與約束集約用地機(jī)制，導(dǎo)致存量土地流轉(zhuǎn)不合理，存在粗放的用地行為，造成土地資源的浪費(fèi)。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)——以華明鎮(zhèn)為例

華明鎮(zhèn)是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的改革試點(diǎn)示范鎮(zhèn)、是天津首批“宅基地?fù)Q房”項(xiàng)目試點(diǎn)鎮(zhèn)。地處東麗區(qū)，位于市區(qū)和濱海新區(qū)之間，共12個(gè)村莊。為響應(yīng)黨中央的號召，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，天津市委、市政府提出加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展、共同繁榮，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。2005年下半年，天津市出臺“以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法”，從華明鎮(zhèn)開始，分批啟動宅基地?fù)Q房村鎮(zhèn)試點(diǎn)項(xiàng)目。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，華明鎮(zhèn)通過以宅基地?fù)Q房，建設(shè)新型示范小城鎮(zhèn)；“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展；實(shí)施“三改一化”改革；農(nóng)村金融改革創(chuàng)新層層遞進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)四步曲，開創(chuàng)了大城市周邊農(nóng)村城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新思路。

（一）堅(jiān)持以人為本的發(fā)展理念，尊重農(nóng)民意愿

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》指出，要“努力走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，華明鎮(zhèn)在改革過程中充分尊重農(nóng)民的意愿，把農(nóng)民的發(fā)展作為其城鎮(zhèn)化的核心，克服以往強(qiáng)制性土地征收模式損害農(nóng)民利益的弊端，堅(jiān)持以“以人為本”的發(fā)展理念，貫徹落實(shí)“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民的各項(xiàng)生存和發(fā)展需求[4]。實(shí)施換房政策必須95%以上的人同意，在房型設(shè)計(jì)中征求農(nóng)民意見，在項(xiàng)目建設(shè)中請農(nóng)民代表參與監(jiān)督，改革過程堅(jiān)持公開透明，這些措施充分調(diào)動了農(nóng)民的參與積極性。大力發(fā)展汽修、造紙、化工、五金等制造業(yè)，改變了農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)，減少農(nóng)民對土地的依賴，自愿加入到新型城鎮(zhèn)化改革的過程中[5]。

（二）構(gòu)建“共建共享”的成本分擔(dān)機(jī)制

農(nóng)民進(jìn)城過程中，巨額的住房成本是最大的阻礙。華明鎮(zhèn)為妥善解決新遷入小城鎮(zhèn)農(nóng)民“安居難題”，在土地收益的分配和使用上構(gòu)建了“以人為本、共建共享”的成本分擔(dān)機(jī)制，核心是政府和農(nóng)民共同放棄眼前利益，推進(jìn)城鎮(zhèn)化大發(fā)展，共享文明發(fā)展的碩果。政府放棄部分土地增值收益，堅(jiān)持讓利于民、政府不取利的原則，土地出讓收益全部返還用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，通過各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠或返還政策，提高土地增值潛力；政府設(shè)立濱麗公司作為投融資平臺，堅(jiān)持收支平衡的原則；將土地收益分配極大地傾向農(nóng)民，解決了絕大多數(shù)農(nóng)民的住房成本。農(nóng)民通過宅基地置換小城鎮(zhèn)中的大產(chǎn)權(quán)房，改善生活環(huán)境，跳出安土重遷的小農(nóng)意識，真正享受城市文明。

（三）化解城市擴(kuò)張與近郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾

由于華明鎮(zhèn)的特殊地理位置，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地供給矛盾突出，有勢無地，嚴(yán)重制約了中心城區(qū)和華明鎮(zhèn)自身的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)與人口的分散格局，無法形成聚集經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在這種情況下，通過宅基地?fù)Q房模式，解決了中心城區(qū)擴(kuò)張與近郊小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間供給與需求之間的矛盾，對華明鎮(zhèn)的“三農(nóng)”問題，也是好的統(tǒng)籌解決途徑。

（四）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，村與鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)置換

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，受城鄉(xiāng)土地二元體制和土地資源的稀缺性的影響，出現(xiàn)了資金和土地兩大問題，造成城鎮(zhèn)化“安居困難”。為解決這一難題，合理規(guī)劃利用土地，實(shí)現(xiàn)安居工程，華明鎮(zhèn)通過宅基地?fù)Q房模式，對國土資源部“增減掛鉤”土地政策的進(jìn)行創(chuàng)造性運(yùn)用。土地“增減掛鉤”機(jī)制的核心是通過調(diào)整土地布局和土地結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地和耕地在地域和結(jié)構(gòu)上的合理分布，提高利用效率；突破現(xiàn)行二元土地制度，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，促進(jìn)建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)。通過出讓節(jié)約的土地，補(bǔ)貼農(nóng)民安置住宅建設(shè)的成本，使農(nóng)民的家庭財(cái)產(chǎn)大幅增加，同時(shí)平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，從而解決了城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中地方政府資金短缺的問題，實(shí)現(xiàn)了土地與資金的平衡。

三、華明模式對化解城鎮(zhèn)化建設(shè)中相關(guān)問題的啟示

（一）堅(jiān)持“以人為本”，真正實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化建設(shè)必須依靠人民，發(fā)展結(jié)果必須惠及民眾。因此，新型的城鎮(zhèn)化發(fā)展必須堅(jiān)持“以人為本”的理念。首先，破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)人的轉(zhuǎn)移，加快制度變革，營造有利于人口向城鎮(zhèn)集聚的政策環(huán)境。完善城鎮(zhèn)戶籍管理制度，健全與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的戶籍管理體制；擴(kuò)大社保覆蓋范圍，加快建立統(tǒng)一的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；加大對農(nóng)村人口教育的投資，解決好農(nóng)民工和失地農(nóng)民市民化的問題。其次，提升農(nóng)民的文化適應(yīng)能力，轉(zhuǎn)變思想觀念，學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的知識[6]。最后，借鑒華明鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗(yàn)，因地制宜的解決拆遷農(nóng)民的安置房工程，對農(nóng)民集中安置房、各類保障性住房，給予更加優(yōu)惠的政策，加快構(gòu)建新型住房保障體。鼓勵(lì)政府在項(xiàng)目立項(xiàng)、行政審批、具體施工、運(yùn)營管理等方面給予優(yōu)惠扶持。

（二）建立多元的投融資機(jī)制，保障建設(shè)資金供給

資金與土地是制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵因素。打造多元化的投融資機(jī)制，依靠市場經(jīng)濟(jì)，激發(fā)社會投資活力，多渠道籌措建設(shè)資金，保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金供給。第一，深化小城鎮(zhèn)投融資機(jī)制改革，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，采取靈活多樣的方式，鼓勵(lì)社會資本參與投資，形成多元化的資金籌措機(jī)制。第二，建立政府投資的長效機(jī)制，加大財(cái)政及政府性資金的投入，界定政府承擔(dān)責(zé)任的范圍和領(lǐng)域。第三，建立和完善社會投融資機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本參加到城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)中，增強(qiáng)政府監(jiān)管力度，提供政策優(yōu)惠，有效降低社會投資商的投資風(fēng)險(xiǎn)，保障社會投資商的合理收益。第四，增加對農(nóng)民拆遷的補(bǔ)貼，減少農(nóng)民成本。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本要素，也是一個(gè)區(qū)域發(fā)展的前提條件。在借鑒華明鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過以下措施來解決基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題。首先，政府合理規(guī)劃，中央與地方共同出資，加大對農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)的投資力度。其次，改善城鄉(xiāng)居民生活水平，不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村覆蓋，不斷提升中心城鎮(zhèn)的承載能力。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)統(tǒng)籌農(nóng)村土地等項(xiàng)目建設(shè)，健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持體系。大力推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)電力、通信、供水等公共設(shè)施向農(nóng)村延伸，力求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共設(shè)施有效對接。第三，堅(jiān)持“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展模式，縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，增強(qiáng)整體的城市競爭力，吸引外資。

（四）完善土地使用制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理

土地的集約利用是新型城鎮(zhèn)化的改革方向。第一，建立完善的土地利用總體規(guī)劃體系。在“以人為本”的原則上，尊重農(nóng)民意愿，讓農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策制定與執(zhí)行。切實(shí)遵守18億畝紅線不動搖的方針，在堅(jiān)持保護(hù)耕地的前提下控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地。第二，合理利用土地“增減掛鉤”政策。城鎮(zhèn)土地置換是通過對不同功能的土地進(jìn)行轉(zhuǎn)換，提高城鎮(zhèn)土地利用效率，優(yōu)化用地空間布局。完善現(xiàn)行土地置換政策，開展農(nóng)村建設(shè)用地整體規(guī)劃工作，制定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策措施，提高土地集約利用水平。第三，推進(jìn)征地制度改革，完善土地稅收制度。為了促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，優(yōu)化城鎮(zhèn)土地資源配置，提高土地利用效率，建立與集約利用土地要求和市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的土地稅收體系。

四、結(jié)束語

城鎮(zhèn)化是城市化發(fā)展的未來趨勢，不僅是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口，也包括土地的合理利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，新型的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，不僅要把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，還應(yīng)該破除現(xiàn)存的城鄉(xiāng)分割的二元體制障礙，建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等發(fā)展。通過對天津市華明鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)模式的研究，總結(jié)相關(guān)有利于土地利用的政策措施，為其他地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的問題提供借鑒。

[1]胡銀根,廖成泉,章曉曼,王聰.基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展效率評價(jià)[J].城市規(guī)劃,2016,(2):46-50.

[2]張銳.公共管理視野中的農(nóng)業(yè)機(jī)械化管理與服務(wù)網(wǎng)[D].北京:中國農(nóng)業(yè)大學(xué),2005.

[3]陳白磊,齊同軍.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下大城市郊區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展研究——以杭州市為例[J].城市規(guī)劃,2009,(5):84-87.

[4]郁俊莉，孔維，宗一鳴.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中“安居難題”解決的理念、機(jī)制與路徑研究——以天津華明示范鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”實(shí)踐為例[J].中國行政管理,2015,(10):119-123.

[5]馬健,馮時(shí),郭志一,趙大鵬.華明模式的成功經(jīng)驗(yàn)與局限[A].中國城市規(guī)劃學(xué)會、重慶市人民政府.規(guī)劃創(chuàng)新:2010.

[6]王婧.蘇州太湖周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題和對策研究[D].蘇州:蘇州大學(xué),2015.

（編輯：王駿杰）

史學(xué)飛，1992年生，女，山西陽泉人，在讀研究生，主要研究方向?yàn)楣苍O(shè)施運(yùn)營與管理。）基金項(xiàng)目：2012年國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目；城市公共基礎(chǔ)設(shè)施利用效益研究；項(xiàng)目批準(zhǔn)號：NSF 71273186。