垂直管理政府部門財務(wù)治理的問題與改進策略

摘要：垂直管理政府部門在財務(wù)上實行垂直管理，下屬單位和人員多，經(jīng)費支出總額較大，所承擔財務(wù)風險相應(yīng)較大。在當前建設(shè)廉潔政府、法治政府的新形勢下，垂直管理政府部門財務(wù)治理上暴露出因財務(wù)管控體系不健全、監(jiān)管失效導(dǎo)致經(jīng)費支出不規(guī)范、預(yù)算控制不嚴、資產(chǎn)管理松散等一系列問題。在集權(quán)模式下的企業(yè)集團財務(wù)治理體系與垂直管理政府部門有一定相似之處，其相關(guān)理論相對較為成熟、高效，本文主要通過借鑒企業(yè)集團財務(wù)管理相關(guān)理論體系，為解決垂直管理政府部門財務(wù)治理提供相關(guān)策略。

關(guān)鍵詞：垂直管理政府部門 企業(yè)集團 財務(wù)治理 借鑒

一、垂直管理政府部門財務(wù)治理的主要特性和問題

財務(wù)治理理論是公司治理理論框架下，在股東主導(dǎo)利益相關(guān)者共同治理基礎(chǔ)上，通過支配若干在企業(yè)財務(wù)管理活動中有最大利害關(guān)系的團體，以期提高企業(yè)經(jīng)濟效益，形成財務(wù)治理結(jié)構(gòu)機制與環(huán)境的良性互動，實企業(yè)價值最大化的制度安排。政府部門的財務(wù)治理主要是指政府部門就撥付財政預(yù)算，依法依規(guī)開展財務(wù)活動，支持政府部門發(fā)揮職能作用、提供公共產(chǎn)品，在治理手段和機制上與企業(yè)相關(guān)理論有一定相關(guān)性。

（一）垂直管理政府部門財務(wù)治理主要特性

垂直管理政府部門的財務(wù)治理，整體上與一般行政單位一致，是確保人大批準和財政撥付的財政預(yù)算依法執(zhí)行，并確保合理的行政運行成本；就其內(nèi)部治理而言，垂直管理內(nèi)部的最上級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，通過統(tǒng)一的預(yù)算安排，對重大經(jīng)費支出項目、資產(chǎn)管理、政府采購事項的審批與授權(quán)，實現(xiàn)對下設(shè)各層級單位的財務(wù)監(jiān)督和管控。對于下設(shè)的各個單位而言，由于每個單位均為獨立核算單位，承擔相應(yīng)的法律責任，開展獨立的財務(wù)支出行為，上級機構(gòu)的管理與監(jiān)督屬于外部治理；對于垂直管理整個系統(tǒng)而言，內(nèi)部上下級的監(jiān)管屬于內(nèi)部治理。

（二）垂直管理政府部門財務(wù)治理存在的主要問題

從黨的十八大以來曝光的諸多案例看，垂直管理部門財務(wù)問題的存量和增量依然不少，主要集中以下三個方面：

一是財經(jīng)法紀意識淡薄，財務(wù)治理理念落后。一般而言，行政單位財務(wù)部門基本財務(wù)職能相對單一，單位內(nèi)部對其認識僅停留在提供報賬、發(fā)工資等服務(wù)的報賬部門，管理監(jiān)督職能弱化，未形成整體財務(wù)治理理念，且財經(jīng)法紀意識淡薄，支出隨意性大。從官方網(wǎng)站曝光的中央垂直管理部門巡視反饋問題看，普遍存在財務(wù)違紀違規(guī)問題，特別是對下屬單位的監(jiān)管失控。

二是財務(wù)管控責權(quán)劃分不清，分權(quán)體制不健全。垂直管理部門下屬每個行政層級單位均為獨立法人，實行獨立核算，擁有較大自主權(quán)；同時，許多下屬單位同時需要接受地方黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，甚至接受地方財政給予的經(jīng)費支持。受上述主要因素影響，垂直管理系統(tǒng)財務(wù)集中管控的職責難以劃分，上級部門和地方監(jiān)管部門之間容易推諉，甚至出現(xiàn)上不管、下不理的失控情形，上級部門和下級部門之間財務(wù)分權(quán)機制不健全。

三是缺乏有效的財務(wù)風險預(yù)警機制，財務(wù)信息不暢通。垂直管理系統(tǒng)內(nèi)每個單位均有相對獨立的財務(wù)部門、內(nèi)審監(jiān)察部門，同時還有系統(tǒng)內(nèi)專設(shè)的內(nèi)審等監(jiān)督機構(gòu)，此外還要接受外部審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)管，對財務(wù)風險的管控體系相對應(yīng)當是比較完善的，但從曝光的許多案例分析，會議費、接待費及津補貼等違規(guī)事項長期大量存在，大額資金使用、大型基建支出等違規(guī)也屢有曝光，這說明財務(wù)風險預(yù)警機制未能有效發(fā)揮作用，財務(wù)信息未能準確、完整、及時的反饋給上級監(jiān)管機構(gòu)。

二、垂直管理政府部門與企業(yè)集團在財務(wù)治理上的比較分析

企業(yè)集團是許多相關(guān)企業(yè)為追求更大經(jīng)濟利益按照一定的層次機構(gòu)和以一定的方式結(jié)合起來而形成的多級法人聯(lián)合體，由集團公司（母公司）、分公司、子公司和孫公司及其他相關(guān)企業(yè)組成。垂直管理政府部門的財務(wù)治理機構(gòu)與機制與企業(yè)集團有一定相似之處，主要體現(xiàn)在三個方面：

（一）設(shè)立目的與機制對比

垂直管理政府部門設(shè)立主要目的是為確保下屬各級單位在履行特定職能或行政執(zhí)法時保持獨立性和集中統(tǒng)一性。相對垂直管理，在屬地管理模式下，地方政府為促進經(jīng)濟快速發(fā)展，出現(xiàn)了片面追求經(jīng)濟增長率而降低了生態(tài)、安全標準，習慣干預(yù)單位履職盡責。中央或省通過進行垂直管理，強化直接監(jiān)管和控制，以確保其獨立性。企業(yè)集團主要通過分立、重組、并購等形式組建，實現(xiàn)對上下游產(chǎn)業(yè)鏈或在某一行業(yè)市場的控制。企業(yè)集團與垂直管理政府部門設(shè)立的根本目的不同，前者通過資本增強控制，后者是通過改變行政管理體制強化控制，但均有利于強化整體的集中統(tǒng)一管控能力。

（二）財務(wù)管理目標對比

垂直管理政府部門在財務(wù)管理上實行垂直管理，一方面是保證各下屬單位相對地方財政的財務(wù)獨立性，以免形成因經(jīng)費依賴導(dǎo)致地方政府對部門職能履行或行政執(zhí)法的干預(yù)，另一方面是發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，統(tǒng)一分配和使用財務(wù)資源，提高有限財政資源的使用效益，如稅務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一采購辦稅設(shè)備、集中開發(fā)和推廣應(yīng)用征管軟件。企業(yè)集團的財務(wù)管理目標主要包含獲得規(guī)模經(jīng)濟效益和節(jié)省交易費用、獲得協(xié)同效益等，這些目標從財務(wù)層面促進了企業(yè)價值最大化目標的實現(xiàn)。兩者的目標在發(fā)揮規(guī)?；б嫔鲜窍嗤?。

（三）管理對象和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對比

從管理對象看，企業(yè)集團是多企業(yè)有機聯(lián)合體，集團公司、子公司、孫公司及其控股公司均為獨立法人，企業(yè)集團整體非獨立法人，但均在其領(lǐng)導(dǎo)下開展活動；垂直管理政府部門也為多單位組成，下屬單位均為獨立核算法人，而垂直管理整體系統(tǒng)本身非獨立法人，所有單位均在總部領(lǐng)導(dǎo)下開展活動。企業(yè)集團由母、子公司等兩級及以上層級架構(gòu)，而垂直管理政府部門也包含多個行政層級，一級管一級，并最終對最上級負。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，企業(yè)集團每個單位除設(shè)立財務(wù)管理部門外，還包括內(nèi)部審計等監(jiān)管機構(gòu)，垂直管理政府部門內(nèi)部一般也設(shè)立單獨的財務(wù)部門，同時設(shè)立內(nèi)審、監(jiān)察等機構(gòu)。兩者在管理對象構(gòu)成和內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)上較為相似。

三、企業(yè)集團財務(wù)治理對垂直管理政府部門的啟示

按照現(xiàn)有企業(yè)集團財務(wù)管控的相關(guān)理論，結(jié)合垂直管理政府部門在財務(wù)管理基礎(chǔ)上的共同點，對上述存在的主要問題，提供以下三方面的改進建議。

（一）樹立財務(wù)戰(zhàn)略管理理念，全方位、系統(tǒng)化的推進財務(wù)職能發(fā)揮

企業(yè)集團管理理論認為，集團財務(wù)戰(zhàn)略是集團戰(zhàn)略的重要組成部分，是實現(xiàn)發(fā)展目標中長期規(guī)劃。垂直管理政府部門應(yīng)當借鑒企業(yè)集團財務(wù)戰(zhàn)略管理的做法，高屋建瓴，開展全系統(tǒng)財務(wù)管理頂層設(shè)計，結(jié)合《預(yù)算法》要求編制中長期預(yù)算計劃的要求，制定系統(tǒng)財務(wù)戰(zhàn)略，從根本上杜絕隨意性支出，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和嚴肅性，充分發(fā)揮財務(wù)參與重大事項決策的職能作用，提高對財務(wù)工作的重視程度。

（二）引進ERP信息化建設(shè)理念，完善財務(wù)風險預(yù)警機制

企業(yè)集團資源管理系統(tǒng)（ERP）整合了企業(yè)在生產(chǎn)、銷售、財務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域信息系統(tǒng)，確保企業(yè)戰(zhàn)略實施和目標實現(xiàn)過程的信息需求，垂直管理政府部門在內(nèi)部管理上應(yīng)當借鑒這一信息化建設(shè)理念，在財務(wù)內(nèi)部建立集預(yù)算、國庫支付、政府采購、資產(chǎn)、會計核算等多個模塊的財務(wù)信息化系統(tǒng)，并形成垂直管理系統(tǒng)的財務(wù)信息系統(tǒng)，在單位內(nèi)部整合人事、財務(wù)、后勤等部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理信息，并嵌入在事前、事中和事后全過程合規(guī)性審查和風險報警模塊，按重要性類別直接傳遞到財務(wù)和其他監(jiān)管部門，從源頭上確保行政單位財務(wù)事項的合規(guī)性。

（三）厘清集權(quán)和分權(quán)關(guān)系，建立良性財務(wù)管控體系

牢固樹立財務(wù)垂直管理意識，確保垂直管理部門財務(wù)管控以直接管理為主特性，以垂直管理政府部門的總局（總行、會等）制定預(yù)算、經(jīng)費支出、政府采購、資產(chǎn)、基建等方面制度規(guī)定，加強對系統(tǒng)內(nèi)各單位的審批、監(jiān)督和管理；協(xié)調(diào)地方黨政機關(guān)，明確垂直監(jiān)管為主、地方監(jiān)管為輔的總體權(quán)責劃分，各下屬單位在財務(wù)上主要對上級部門負責，一級管一級；垂直管理部門總部所在一級財政要確保經(jīng)費保障到位，實行垂直管理單一來源的經(jīng)費體系，杜絕各級單位對地方財政依賴，從根本上保證垂直管理的獨立性。

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作者簡介：徐躍，1982年，男，浙江，會計師，政府會計與財務(wù)管理，管理學(xué)碩士（中南財經(jīng)政法大學(xué)會計學(xué)），從事行政單位財務(wù)監(jiān)督與管理工作。