京津冀協(xié)同發(fā)展背景下ppp項目實踐探析

于明昭

摘要：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確將D市納入京津冀發(fā)展規(guī)劃，其作為山東省唯一一個納入京津冀一體化的城市迎來了重要的發(fā)展機遇。本文探討了在京津冀一體化的政策背景下，該市ppp項目的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展瓶頸，并提出了突破發(fā)展瓶頸的建議。

關(guān)鍵詞：ppp項目 發(fā)展瓶頸 契約

一、D市發(fā)展ppp項目的政策背景與現(xiàn)狀

（一）D市發(fā)展ppp項目的政策背景

2015年7月， 中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出“支持山東D市建設(shè)京津冀產(chǎn)業(yè)承接、科技成果轉(zhuǎn)化、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、勞動力輸送基地和京津冀南部重要生態(tài)功能區(qū)”。自此，該市作為山東省唯一一個納入京津冀發(fā)展規(guī)劃的地市，迎來了重要的發(fā)展機遇。2015年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，大力推廣政府和社會資本合作，即ppp模式。該《指導(dǎo)意見》的出臺標(biāo)志著我國公共服務(wù)領(lǐng)域的ppp模式制度化建設(shè)正式啟動。2016年5月，山東省委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持D市加快融入京津冀協(xié)同發(fā)展的意見》，明確支持該市符合條件的政府和社會資本合作PPP項目申請列入國家試點項目。這三個政策性文件的出臺為D市以ppp項目為契機，撬動社會資本，引入管理、技術(shù)，加快融入京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了重要的政策支撐。

（二）D市ppp項目發(fā)展現(xiàn)狀

2015年，D市推介第一批ppp項目共計55個，概算總投資約400億元。其中，該市Y縣級市大力推進公共教育綜合發(fā)展ppp項目，覆蓋14所中小學(xué)的建設(shè)，成為以ppp模式推動公共教育發(fā)展的典范。2016年1月份，該市Q縣以ppp合作模式與中國核工業(yè)華興建設(shè)有限公司聯(lián)手打造總投資30.8億元的綜合基礎(chǔ)設(shè)施提升項目，為該市目前最大的ppp合作項目，對完善城市功能，提高綜合競爭力有重要的提升作用。2016年7月，該市公布第二批ppp項目，涉及總投資28.43億元，同時當(dāng)?shù)卣ㄟ^具體措施，加強項目推廣，做好項目服務(wù)努力推動項目落地實施。

二、D市ppp項目發(fā)展瓶頸

D市地處魯西北，長期以來，相對于山東東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，經(jīng)濟體量較小，人均收入水平和消費水平相對較低，市場容量有限，人才儲備較少，社會創(chuàng)新能力較差，政策水平和管理理念有待提高，雖然有中央和地方的政策支持，但這些因素導(dǎo)致德州市大力發(fā)展ppp項目仍存在一定的發(fā)展瓶頸，亟待破解。

（一）項目層面的不足

1、項目收益率不高

項目收益率不高是目前制約ppp項目簽約率的重要因素。一部分ppp項目被政府當(dāng)做化解地方債務(wù)風(fēng)險的重要手段，進行大力推廣。但是由于社會資本并不能參與到整個項目的全過程的設(shè)計、施工、運作，社會資本通常不能通過加強全過程的項目管理和提高效率來增加項目收益率，故社會資本投資這部分項目的積極性不高。此外，由于國有企業(yè)天生與政府關(guān)系密切，相對于民間資本有更大的優(yōu)越性，更容易獲得ppp項目中收益率和穩(wěn)定性相對較好的項目，民間資本投資ppp項目的收益空間被進一步擠壓。

2、項目模式周期較長

相對于普通的工程承包模式和直接投資建設(shè)的模式，ppp項目模式周期較長，耗費人力物力較多，效率有待提高。一般的ppp項目包括建設(shè)、運營、移交三個階段，僅在項目建設(shè)階段就要涉及諸多環(huán)節(jié)，周期較長，譬如項目分析、編制初步實施方案，物所有值評價、財政承受能力評價、發(fā)布資格預(yù)審公告、對潛在合作方進行資格預(yù)審、合同洽談、簽訂合同等。

（二）運作方面的不足

1、風(fēng)險利益分配機制不完善

由于ppp項目運作周期長、前期工作較多且缺乏明確的考核評估機制，在ppp項目的運作過程中，政府很容易偏離正常的價值定位，政府部門往往會將項目中的大部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私人部門。與此同時，社會資本往往并未從項目最初就全面介入運作和管理，所以對ppp項目風(fēng)險的了解和控制能力有限。然而，D市尚未建立完善的ppp項目風(fēng)險利益分配機制， 合同條款中也普遍沒有明確的風(fēng)險分配方案以及風(fēng)險調(diào)整條款，一旦政府和社會資本方就風(fēng)險和利益分擔(dān)產(chǎn)生糾紛，就會挫傷資本方積極性，影響項目后續(xù)的運作。

2、缺乏成熟的操作經(jīng)驗

從全國范圍看，目前ppp項目的實際操作經(jīng)驗還相對缺乏，D市也是在2015年才開始第一批項目的推介運作，缺乏成熟的可參考模式。地方政府和當(dāng)?shù)厣鐣Y本方均缺乏的項目選擇、項目評估、風(fēng)險與收益分擔(dān)、合同談判、項目管理等實踐經(jīng)驗。同時，由于ppp項目中介公司多是來自北京、上海等一線大都市，缺乏對D市當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、文化、商業(yè)慣例的了解，專業(yè)服務(wù)能力和質(zhì)量都受到了限制，也在一定程度上影響了當(dāng)?shù)豴pp項目的推進。

（三）社會資本方面的不足

1、當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)整體實力相對較低

民營資本是參與ppp項目的重要資本構(gòu)成，該市的民營企業(yè)相對于山東省東部沿海城市來說，企業(yè)資本和企業(yè)實力相對較低。以2015年山東省民營企業(yè)百強為例，該市僅有一家民營企業(yè)上榜，位列第八十位。實力相對落后的民營企業(yè)在參加政府ppp項目運作和建設(shè)方面積極性不高、能力有限。這就導(dǎo)致政府ppp項目在推介過程中，就喪失了向內(nèi)挖掘本地民營資本潛力的基礎(chǔ)條件。

2、社會資本參與ppp項目管理的專業(yè)化能力不足

社會資本參與ppp項目管理的能力相對不足，參與項目洽談的目的多為承接建設(shè)工程，缺乏ppp項目運作的綜合專業(yè)能力。

三、關(guān)于ppp項目發(fā)展瓶頸突破的建議

（一）培育契約精神，調(diào)動市場主體的積極性

在ppp項目推廣和運作過程中，政府要轉(zhuǎn)變思想觀念，樹立契約精神， 堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信和嚴(yán)格履約。在ppp運作模式下，遵守并踐行“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”原則是促進政府和社會資本的合作、調(diào)動社會資本參與積極性的前提和保障，故而政府要培育和樹立契約精神，避免因為政策變化、政府主要負(fù)責(zé)同志崗位調(diào)整等因素導(dǎo)致ppp項目擱淺或中斷。同時要正確定位公私部門之間的關(guān)系，切實落實權(quán)力清單制度，將不屬于權(quán)力清單范圍的事項讓渡給社會主體自行管理，調(diào)動市場主體的積極性。

（二）完善流程機制，提高行政效率

建議地方政府積極主動探索，向先進地區(qū)學(xué)習(xí)經(jīng)驗成果，探索完善本地開展ppp項目的流程機制，并向社會公布。例如，如何進行物有所值評價，評價主體和評價標(biāo)準(zhǔn)是什么，是否有爭端解決機制和第三方監(jiān)督等問題，都亟待明確。唯有將ppp項目的各環(huán)節(jié)盡可能的做到制度化、規(guī)范化，才能進而提高行政效率，縮短項目周期，為提高項目收益率創(chuàng)造條件。

（三）建立風(fēng)險共擔(dān)、利益共享機制

政府推廣ppp項目，應(yīng)當(dāng)首先明確自身承擔(dān)的風(fēng)險范圍，然后明確社會資本承擔(dān)風(fēng)險的范圍，進而政府與社會資本進行談判、溝通，最終確定雙方的風(fēng)險范圍，各自承擔(dān)相應(yīng)的項目風(fēng)險。這樣的機制就稱為風(fēng)險共擔(dān)機制。在風(fēng)險共擔(dān)機制中，關(guān)鍵是要明確政府的風(fēng)險承擔(dān)范圍，厘清政府和社會資本的不同責(zé)任。建議可以按照風(fēng)險承擔(dān)與能力相匹配的原則，確定政府和社會資本的風(fēng)險責(zé)任。由于政府天生對政策具有前瞻性和敏銳性，政策風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)。而社會資本擅長進行市場運作，具有豐富的市場經(jīng)驗，社會資本承擔(dān)項目運作的市場風(fēng)險更為合適。

與風(fēng)險共擔(dān)密切聯(lián)系的就是利益共享。只承擔(dān)風(fēng)險，不能分享收益，就會大大抑制一方參與的積極性。建議建立一套合理的風(fēng)險分擔(dān)流程和利益分配機制，并將兩者相掛鉤，妥善處理各階段項目風(fēng)險和最終項目收益的關(guān)系，保持ppp項目在不同階段對社會資本的吸引力。

（四）學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗，充分發(fā)揮地方優(yōu)勢

與省內(nèi)經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地市相比，D市在ppp操作經(jīng)驗上有較大的差距，建議當(dāng)?shù)卣梢越M織向省內(nèi)ppp項目較多、項目資金量更大的地市學(xué)習(xí)，提高本地ppp項目運作能力。同時，建議充分發(fā)揮本地在京津冀背景下的地緣優(yōu)勢、交通優(yōu)勢和人力資本優(yōu)勢，大力吸引北京、天津等地的企業(yè)落地生根，擴大經(jīng)濟總量，為通過ppp項目推動經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和市場環(huán)境。

（五）培養(yǎng)ppp人才，發(fā)展中介組織

在D市ppp項目運作過程中，參與項目推介的中介機構(gòu)多來自北京等發(fā)達(dá)地區(qū)，D市本身欠缺相應(yīng)的中介機構(gòu)。受制于地域因素和對當(dāng)?shù)卣呒吧鐣?jīng)濟狀況了解不夠深入，外地中介機構(gòu)的服務(wù)人員和服務(wù)質(zhì)量不容樂觀。為加快ppp項目推進進度，促進ppp項目發(fā)展，建議加強人才培訓(xùn)、知識儲備和技能訓(xùn)練，同時提供政策優(yōu)惠和服務(wù)便利，鼓勵、引導(dǎo)和促進本地ppp項目中介機構(gòu)的發(fā)展。

參考文獻：

[1]李妍，杜崇東，劉婷婷.新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施ppp項目風(fēng)險分擔(dān)機制研究[J].經(jīng)濟論壇，2016

[3]陳志敏，張明，司丹.中國的ppp實踐：發(fā)展、模式、困境與出路[J].國際經(jīng)濟評論，2015