行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的思考

孫緋

摘要：《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》自2009年7月1日施行至今，已從當(dāng)初的境內(nèi)外同時(shí)上市的公司擴(kuò)大到上交所、深交所主板上市的公司，歷經(jīng)7年的醞釀和運(yùn)行，已逐漸完善。較之企業(yè)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)相對(duì)滯后。行政事業(yè)單位作為國(guó)家政策的貫徹者和執(zhí)行者，財(cái)政資金是其收入的主要來(lái)源，與企業(yè)相比，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，在內(nèi)部控制制度建設(shè)上普遍存在一些問(wèn)題，制約了單位的工作效率，影響了單位健康、可持續(xù)的發(fā)展。如何在行政事業(yè)單位做好內(nèi)部控制工作，充分發(fā)揮財(cái)政資金的作用，成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。本文在分析內(nèi)部控制制度建設(shè)對(duì)行政事業(yè)單位重要意義的基礎(chǔ)上，剖析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策，以提升單位的管理水平。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制制度建設(shè) 行政事業(yè)單位 問(wèn)題 對(duì)策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指本單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，主要由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督要素構(gòu)成，主要內(nèi)容包括預(yù)算編制與執(zhí)行控制、收入支出管控、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)管控、項(xiàng)目建設(shè)管理控制和合同控制。

二、內(nèi)部控制制度建設(shè)對(duì)行政事業(yè)單位的重要性

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)具有重要意義，從整體上看，可以從兩個(gè)層面來(lái)分析：

（一）管理層面

從行政事業(yè)單位管理層角度來(lái)講，內(nèi)部控制制度建設(shè)能夠幫助單位識(shí)別和管控各種風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)部控制制度建設(shè)對(duì)單位組織架構(gòu)和管理層權(quán)限職責(zé)的規(guī)定有助于單位建立健全的議事決策制度；內(nèi)部控制制度建設(shè)對(duì)單位關(guān)鍵崗位的不相容職位相互分離制度有助于其建立起有效的內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制；內(nèi)部控制流程嵌入至單位信息系統(tǒng)中又將有效減少人為操縱因素的影響。

（二）具體業(yè)務(wù)層面

內(nèi)部控制制度是在對(duì)本單位業(yè)務(wù)詳細(xì)了解的基礎(chǔ)上所制定的，因此它對(duì)行政事業(yè)單位的各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)能夠作出明確的規(guī)定，對(duì)單位提升自身管理水平具有重要意義。

內(nèi)部控制制度中對(duì)資金審批和使用的規(guī)范能夠有效防范資金被貪污挪用的風(fēng)險(xiǎn)，能夠提升資金的安全性；內(nèi)部控制制度對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的規(guī)范能夠有效防范采購(gòu)舞弊行為，在節(jié)約財(cái)政資金的同時(shí)提高單位的公共服務(wù)水平；內(nèi)部控制制度對(duì)實(shí)物資產(chǎn)的管控能夠有效保障單位資產(chǎn)安全，防范國(guó)有資產(chǎn)流失；內(nèi)部控制制度對(duì)預(yù)算的關(guān)鍵控制點(diǎn)的規(guī)范有助于單位提高預(yù)算的管理水平；內(nèi)部控制制度對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的各項(xiàng)規(guī)范能夠提升單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作水平，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

三、存在的問(wèn)題

雖然內(nèi)部控制制度建設(shè)對(duì)行政事業(yè)單位的管理工作具有重要意義，但是在實(shí)踐中仍然存在很多問(wèn)題，具體體現(xiàn)在：

（一）行政事業(yè)單位管理層面內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的主要問(wèn)題

1、在內(nèi)部控制制度建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱，風(fēng)險(xiǎn)管控較弱

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要就是能夠分析各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，找到風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并根據(jù)本單位實(shí)際情況制定相應(yīng)的制度來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。但是在實(shí)際工作中，很多單位對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，沒(méi)有建立有效的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別和評(píng)估，造成本單位的風(fēng)險(xiǎn)管控較弱。

2、缺乏健全的決策議事制度

內(nèi)部控制制度建設(shè)包括對(duì)本單位決策議事制度的設(shè)立。在實(shí)踐中，很多單位沒(méi)有將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離，對(duì)于大額資金使用、基本建設(shè)項(xiàng)目和預(yù)算調(diào)整等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策沒(méi)有制定集體決策的制度，從而造成一人決策重大事項(xiàng)，若出現(xiàn)決策失誤，很容易給單位帶來(lái)重大經(jīng)濟(jì)損失。

3、沒(méi)有建立有效的內(nèi)部評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是否有效，主要取決于其內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部控制制度的監(jiān)督主要包括自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督三個(gè)層次，當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制制度有效性的評(píng)價(jià)主要依賴(lài)于外部監(jiān)督，而對(duì)自我評(píng)價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督涉及較少。缺乏自我評(píng)價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)部控制制度是不完整的，可能存在重大缺陷。

（二）行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)層面存在的主要問(wèn)題

由于行政事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)涉及范圍較廣，內(nèi)容較多，本文僅選取在實(shí)踐中容易出現(xiàn)問(wèn)題的幾項(xiàng)業(yè)務(wù)加以分析，具體如下：

1、預(yù)算編制、執(zhí)行與分析考核業(yè)務(wù)控制

預(yù)算編制、執(zhí)行與分析考核業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)之一，它是其預(yù)算年度資金來(lái)源的主要渠道之一。正因?yàn)槿绱?，預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)往往不依照本單位的實(shí)際支出需要進(jìn)行預(yù)算編制，以多申請(qǐng)資金為主要目標(biāo)，隨意性較大，造成財(cái)政資金資源的浪費(fèi)；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，沒(méi)有建立預(yù)算批復(fù)與審批職責(zé)分工制度，容易造成部門(mén)內(nèi)預(yù)算使用分配不合理，從而影響部門(mén)職責(zé)的履行和資金使用的效率；沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況加以分析和考核，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效性監(jiān)督不夠。

2、資金管控業(yè)務(wù)

資產(chǎn)管控業(yè)務(wù)的重點(diǎn)是資金控制。在實(shí)踐中，很多單位對(duì)不相容崗位未實(shí)現(xiàn)完全分離，存在資金支付業(yè)務(wù)代辦現(xiàn)象，很容易造成貨幣資金被挪用；在貨幣資金支付過(guò)程中，對(duì)審批手續(xù)不全的支付申請(qǐng)未嚴(yán)格把關(guān)，沒(méi)有對(duì)大額資金支付建立有效的集體決策制度，可能導(dǎo)致資金面臨被非法套取的風(fēng)險(xiǎn)；未建立對(duì)貨幣資金的定期盤(pán)點(diǎn)和核查制度。

3、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制

政府采購(gòu)制度是國(guó)家為規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高財(cái)政資金使用效率而制定的制度。由于政府采購(gòu)制度對(duì)各項(xiàng)采購(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)行了具體規(guī)范，在實(shí)踐中審批程序較為復(fù)雜且主管部門(mén)監(jiān)督嚴(yán)格，因此部分單位通過(guò)化整為零的方式規(guī)避審批和監(jiān)督，不進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，以進(jìn)行采購(gòu)舞弊行為。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的對(duì)策

（一）內(nèi)部控制制度建設(shè)在管理層面需采取的對(duì)策

1、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

在實(shí)踐中，行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)引起足夠的重視。對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中面臨的各種不確定因素進(jìn)行梳理、匯總，充分識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并設(shè)立“設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)—風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)分析—風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)”的評(píng)估程序，以對(duì)本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評(píng)估，并形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，針對(duì)報(bào)告中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定相應(yīng)的控制方法。

2、建立健全的決策議事制度

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督進(jìn)行相互分離，并建立健全集體研究、專(zhuān)家論證和技術(shù)咨詢(xún)相結(jié)合的議事決策機(jī)制。確立本單位大額資金使用、基本建設(shè)項(xiàng)目和預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)的范圍，對(duì)于這些事項(xiàng)要按照內(nèi)部控制制度的要求實(shí)行集體決策和者聯(lián)合簽字制度。

3、建立有效的內(nèi)部控制制度監(jiān)督機(jī)制

建立本單位的內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制，對(duì)本單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的合理合法性、全面性、重要性及適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并形成自我評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告中的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行整改；同時(shí)在內(nèi)部控制制度實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其存在的問(wèn)題并提出改進(jìn)建議。

（二）內(nèi)部控制制度建設(shè)在具體業(yè)務(wù)層面需采取的措施

1、預(yù)算業(yè)務(wù)控制措施

在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)當(dāng)以本單位的實(shí)際經(jīng)費(fèi)使用情況為依據(jù)，按照預(yù)算編制中“二上二下”的方式，做好與各部門(mén)的預(yù)算信息溝通與共享，嚴(yán)格審核，做到預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要充分做好預(yù)算執(zhí)行申請(qǐng)的審核工作，嚴(yán)格審批手續(xù)，不得隨意調(diào)整各部門(mén)所分配的預(yù)算指標(biāo)，協(xié)調(diào)好財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，提高財(cái)政資金的使用效率；建立預(yù)算執(zhí)行分析與考核機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差并加以調(diào)整改進(jìn)，提高預(yù)算執(zhí)行的有效性。

2、資金管控業(yè)務(wù)措施

行政事業(yè)單位要建立嚴(yán)格的不相容崗位相互分離制度，不得由一人經(jīng)辦貨幣資金支出業(yè)務(wù)的全過(guò)程，對(duì)出納人員的職責(zé)權(quán)限要作出明確的規(guī)定，印章、簽章應(yīng)由專(zhuān)人保管，使用要履行簽字審批手續(xù)；同時(shí)資金支付要嚴(yán)格履行簽批手續(xù)，大額資金支付還應(yīng)當(dāng)實(shí)施聯(lián)簽制度；建立貨幣資金盤(pán)點(diǎn)制度，定期對(duì)貨幣資金進(jìn)行核查和對(duì)賬，做到賬實(shí)相符。

3、嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度。應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)的，必須履行招標(biāo)采購(gòu)手續(xù)，任何人不得通過(guò)變通的方式規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，實(shí)施舞弊行為；采購(gòu)業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)做好驗(yàn)收工作；做好采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)檔案的保管工作，規(guī)避采購(gòu)業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)束語(yǔ)

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)給行政事業(yè)單位的管理工作帶來(lái)了新挑戰(zhàn)，在實(shí)踐中，各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的管理和經(jīng)營(yíng)情況，做好內(nèi)部控制制度建設(shè)，充分發(fā)揮內(nèi)部控制制度的監(jiān)督管理作用，提高自身的管理水平，以保證本單位資產(chǎn)的安全和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)性。

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