關(guān)于厘清地方政府和國企關(guān)系的探討

張敏

摘要：混合所有制經(jīng)濟(jì)是未來發(fā)展的方向，是國有企業(yè)改革要達(dá)到目的，但前提條件是國有企業(yè)要政企分開，政事分開，讓市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用。本文從政企現(xiàn)狀入手，探討厘清政企關(guān)系的原則、方法、途徑以及期望達(dá)到的效果。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè) 政企分開 方法途徑

十八屆三中全會(huì)公告指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，鮮明地確立了經(jīng)濟(jì)體制改革的市場化方向，也更加明確了政府職能轉(zhuǎn)變的方向。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開，完善企業(yè)商業(yè)運(yùn)營模式，發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力將是下一步改革發(fā)展的重點(diǎn)。

一、地方政府和國企關(guān)系現(xiàn)狀

國有企業(yè)自成立以來一直扮演著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行軍的角色，發(fā)揮著“骨干、示范、支撐和引領(lǐng)”作用，肩負(fù)著超前投資及政府職能等使命，但大部分國企長期政企不分、政資不分，經(jīng)營行為和社會(huì)效益行為相互交織，導(dǎo)致國企經(jīng)營業(yè)績不佳、資產(chǎn)收益率低、經(jīng)營性現(xiàn)金流緊張、債務(wù)負(fù)擔(dān)超負(fù)荷等問題，對(duì)國企負(fù)責(zé)人的績效考核也難以落到實(shí)處，無法真正激發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)人積極性，使企業(yè)成為地方政府的負(fù)擔(dān)和包袱。為了使國企能夠回歸市場，建立可持續(xù)的商業(yè)模式，當(dāng)務(wù)之急是解開其背負(fù)的歷史或政策包袱，還原企業(yè)以盈利為目的的本質(zhì)屬性。

二、厘清政企關(guān)系的總體思路

理順政企關(guān)系要以“厘清職能、深化改革，科學(xué)分類、規(guī)范管理”為總體原則，以“合理安排資金，保持企業(yè)經(jīng)營性現(xiàn)金流平衡”為短期目標(biāo)，以“夯實(shí)資產(chǎn)，企業(yè)與政府建立契約關(guān)系”為經(jīng)常性目標(biāo)。通過深化“一企一策”方案，規(guī)范政企關(guān)系，厘清國企市場性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)邊界，合理量化國企承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)成本，還原企業(yè)在市場化運(yùn)作下的正常經(jīng)營，并匹配與績效考核剛性掛鉤的薪酬激勵(lì)措施，以最大程度激發(fā)企業(yè)的經(jīng)營活力，企業(yè)盈利后通過收益上繳來增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力，以形成國企與地方財(cái)政互哺的良性循環(huán)。開展此項(xiàng)工作是推行國企混合所有制的前提條件，是增強(qiáng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)質(zhì)量貢獻(xiàn)的有效途徑。

三、厘清政企關(guān)系的具體途徑

根據(jù)國資委、財(cái)政部和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指標(biāo)意見》等文件精神，按照國有企業(yè)承擔(dān)的職責(zé)定位、產(chǎn)業(yè)特征、市場屬性、資源配置方式的不同，建議將國企分商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類三大類別，實(shí)現(xiàn)差異化管理。厘清政企關(guān)系的順序應(yīng)先易后難，先市場化企業(yè)后非市場化企業(yè)，即先商業(yè)一類企業(yè)，再商業(yè)二類企業(yè)，最后公益類企業(yè)。

商業(yè)一類企業(yè)特點(diǎn)以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，充分遵循市場規(guī)律，以經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)的企業(yè)。對(duì)于該類企業(yè)如果還承擔(dān)少量的政策性業(yè)務(wù)，則政府要一次性回購所有非市場化資產(chǎn)，與企業(yè)建立如BOT或PPP等形式的契約關(guān)系，還原企業(yè)市場化運(yùn)作本質(zhì)。

商業(yè)二類企業(yè)特點(diǎn)以創(chuàng)新為導(dǎo)向，根據(jù)政府確定的戰(zhàn)略目標(biāo)，承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)或者實(shí)現(xiàn)特定功能，以實(shí)現(xiàn)政府在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等戰(zhàn)略意圖，同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的企業(yè)。對(duì)于該類企業(yè)承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)，原則是一類一策，推進(jìn)以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，促進(jìn)公共資源配置的市場化進(jìn)程。如對(duì)于轉(zhuǎn)型升級(jí)的科技類載體類，暫時(shí)自身現(xiàn)金流無法覆蓋利息的企業(yè)，給予財(cái)政專項(xiàng)貼息；對(duì)于政府融資平臺(tái)企業(yè)，財(cái)政在本金無法全部到位的前提下，先通過貼息補(bǔ)償企業(yè)的資金成本，維持資金鏈，同時(shí)對(duì)符合條件的負(fù)債由政府債務(wù)進(jìn)行置換等。

公益類企業(yè)特點(diǎn)以社會(huì)效益為導(dǎo)向，以保障民生、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提供公共服務(wù)為主要目標(biāo)，堅(jiān)持社會(huì)效益優(yōu)先兼顧經(jīng)濟(jì)效益企業(yè)。對(duì)于該類企業(yè)承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)，原則上推進(jìn)政府購買公共服務(wù)（或公共產(chǎn)品）進(jìn)行結(jié)算，提高利用市場機(jī)制提升公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的能力，引入社會(huì)滿意度評(píng)價(jià)。

四、厘清政企關(guān)系期望的效果

通過借鑒國有經(jīng)濟(jì)市場化程度較高城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，企業(yè)在市場化運(yùn)作經(jīng)營前提下將會(huì)形成自我約束機(jī)制，可以有如下預(yù)期效果：

（一）有效壓降企業(yè)的債務(wù)規(guī)模和資金成本

在供給側(cè)改革去杠桿的大背景下，國企在收到財(cái)政回購資產(chǎn)、政府購買服務(wù)、資本金注入等形式的資金后，及時(shí)還本付息、或置換高成本貸款或清理與政府的長期往來等，可以有效壓降國企的債務(wù)規(guī)模，夯實(shí)資產(chǎn)基礎(chǔ)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提升資產(chǎn)收益率水平，推進(jìn)國企特別是政府融資平臺(tái)企業(yè)的轉(zhuǎn)型，實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。在資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益逐步提升的同時(shí)，推進(jìn)企業(yè)不斷融資創(chuàng)新，大力發(fā)展企業(yè)債、公司債、中票、資產(chǎn)證券化等，縮短融資鏈條，降低融資成本。

（二）逐步建立清晰的商業(yè)模式和競爭意識(shí)

按照現(xiàn)代企業(yè)制度，有意識(shí)的推進(jìn)符合市場要求、符合企業(yè)需求、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的改革，解決 “政企不分”的歷史包袱，使企業(yè)輕裝上陣，有助于政府與企業(yè)之間建立政府購買服務(wù)的契約，以契約精神體現(xiàn)公共服務(wù)的市場價(jià)值，使得該類企業(yè)建立市場化的商業(yè)模式，給企業(yè)營造一個(gè)市場化運(yùn)營的氛圍，還原企業(yè)以盈利為目的的本質(zhì)屬性。如提供政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的企業(yè)，通過與政府簽訂PPP協(xié)議等來規(guī)范和制約雙方的經(jīng)濟(jì)行為；對(duì)于提供政府公共服務(wù)的企業(yè)，通過政府采用服務(wù)并簽訂協(xié)議來體現(xiàn)服務(wù)價(jià)值等，從而倒逼企業(yè)提高競爭意識(shí)，優(yōu)勝劣汰。

（三）完善構(gòu)建企業(yè)的績效考核和薪酬分配

厘清政策性業(yè)務(wù)和市場化業(yè)務(wù)邊界，是完善企業(yè)績效考核的基礎(chǔ)，是掛鉤國企高管薪酬激勵(lì)機(jī)制的源頭。在經(jīng)營業(yè)績考核方面，要求企業(yè)加強(qiáng)對(duì)標(biāo)管理，倡導(dǎo)“橫向比，行業(yè)內(nèi)要領(lǐng)先；縱向比，任期內(nèi)有進(jìn)步”的理念；在薪酬激勵(lì)機(jī)制方面，按照責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，建立企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績同激勵(lì)約束機(jī)制相結(jié)合的考核制度，即業(yè)績好、薪酬上，業(yè)績差、薪酬下，并作為職務(wù)任免的重要依據(jù)，以最大程度激發(fā)企業(yè)的經(jīng)營活力。

總之，厘清企業(yè)與政府的邊界，建立企業(yè)與政府的契約關(guān)系，通過混合所有制改革加強(qiáng)資本管理，還原資本的逐利本性，并輔以薪酬改革、考核機(jī)制等手段激發(fā)企業(yè)潛能，將為國企下一步調(diào)整投資與產(chǎn)業(yè)布局，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，搭建高效融資體系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)地方政府對(duì)國企的有效管理，實(shí)現(xiàn)國資國企的發(fā)展壯大。

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