昆山市耕地輪作休耕試點探索

姚振飛 王少華 潘玉蘭 （江蘇省昆山市耕保植保植檢站 215300）

為切實貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于探索實行耕地輪作休耕制度試點工作的精神，實施“藏糧于地”“藏糧于技”戰(zhàn)略，加快構(gòu)建耕地輪作休耕制度，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和耕地資源永續(xù)利用，昆山市于2015年在江蘇省率先探索耕地輪作休耕試點工作，2016年昆山市又被列入江蘇省首批耕地輪作休耕試點縣之一，同年12月昆山市政府出臺了《昆山市耕地輪作休耕試點實施辦法》，為昆山市開展耕地輪作休耕工作打下了堅實基礎(chǔ)?，F(xiàn)將昆山市在這項工作開展中的主要做法、存在的問題進(jìn)行總結(jié)和分析，并依此提出了相關(guān)解決對策，以期探索可復(fù)制的耕地輪作休耕模式和機制，從而為該項工作在周邊地區(qū)及江蘇省的推廣提供參考。

1 昆山市開展耕地輪作休耕工作的意義

1.1 是促進(jìn)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的迫切需求

近年來，昆山市糧食連年增產(chǎn)，耕地資源消耗過度，生態(tài)環(huán)境受損，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨生態(tài)環(huán)境束縛和資源制約兩道“緊箍咒”，使拼資源、拼投入品、拼生態(tài)環(huán)境的傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)方式的弊端突顯，必須走資源節(jié)約、生態(tài)友好的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路。通過開展耕地輪作休耕工作，休養(yǎng)耕地，培肥地力，以存糧于田的形式，將部分糧食生產(chǎn)潛力蓄積在土地上，既可保護(hù)耕地資源及生態(tài)環(huán)境，又可不斷提高耕地的使用效益，增強全市農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，為實現(xiàn)昆山市糧食生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)奠定堅實基礎(chǔ)。

1.2 可有效均衡地提高耕地質(zhì)量

近年來，昆山市高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作不斷深化，在建設(shè)過程中“重硬件設(shè)施，輕耕地質(zhì)量”現(xiàn)象較為普遍，新建農(nóng)田耕地地力整體下降，且地力均衡不一，不利于稻麥大面積高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)，急需在一段時期內(nèi)修養(yǎng)生息。開展耕地輪作休耕工作，通過深耕翻地或選種綠肥（如紫云英）、油菜等來培肥土壤、均衡地力，能有效均衡地提高昆山市耕地質(zhì)量。

1.3 可有效緩解稻麥秸稈還田對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的負(fù)面影響

2009年，昆山市出臺了《關(guān)于推進(jìn)全市農(nóng)作物秸稈機械化還田工作的意見》，在全市范圍內(nèi)全面推進(jìn)農(nóng)作物秸稈還田，至今，全市推行稻麥秸稈機械還田已有8年，徹底杜絕了秸稈焚燒，對保護(hù)環(huán)境起到了積極作用。然而，隨著稻麥產(chǎn)量的提高，相應(yīng)的秸稈量不斷增加，加之還田農(nóng)機農(nóng)藝配套相對滯后等因素，連年還田的秸稈來不及腐爛，導(dǎo)致這項原本可以培肥地力、保護(hù)環(huán)境的技術(shù)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負(fù)面影響愈來愈明顯，在一定程度上阻礙了稻麥的前期生長。開展耕地輪作休耕工作，通過深翻深耕，將未能腐熟的秸稈翻入地下，使其進(jìn)一步腐熟，即使經(jīng)過冬春季還未能腐熟，也不影響來年水稻的生長，可有效緩解甚至徹底解決稻麥秸稈還田對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的負(fù)面影響。

1.4 可有效緩解稻麥生產(chǎn)季節(jié)緊張的矛盾

昆山市耕作制度以稻麥二熟為主，常年水稻的適宜收獲期在10月底、11月初，而小麥的適宜播種期在11月上旬，正好有部分重疊。然而，隨著對糧食高產(chǎn)的不斷追求，生育期偏遲的稻麥品種的推廣力度不斷加大，生產(chǎn)季節(jié)與接茬的矛盾越來越突出。開展耕地輪作休耕工作，冬春季休閑的田塊種植生育期相對偏遲、產(chǎn)量潛力相對較高的水稻品種，其他田塊則種植生育期適宜接茬的稻麥品種，既能有效緩解生產(chǎn)季節(jié)緊張的矛盾，又能保證糧食增收。

2 昆山市開展耕地輪作休耕工作的主要做法

2.1 做好宣傳發(fā)動

耕地輪作休耕工作面廣量大，技術(shù)要求較高，市農(nóng)委和各鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心須上下協(xié)調(diào)，認(rèn)真做好宣傳發(fā)動、培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，發(fā)揮其主觀能動性，確保項目開展有成效、可持續(xù)。

2.2 明確責(zé)任分工

市農(nóng)委負(fù)責(zé)耕地輪作休耕方案的制定、宣傳培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、面積核查和驗收等；鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)宣傳發(fā)動，落實年度農(nóng)田輪作休耕指導(dǎo)性任務(wù)，并與農(nóng)戶、合作社簽訂輪作休耕協(xié)議；村委會負(fù)責(zé)輪作休耕農(nóng)田的統(tǒng)計、公示和上報；財政部門負(fù)責(zé)輪作休耕補貼資金的發(fā)放和監(jiān)管。

2.3 確定輪作休耕面積

全市每年耕地輪作休耕比例控制在現(xiàn)有耕地面積的20%以內(nèi)，5年內(nèi)全市循環(huán)1次。由各區(qū)（鎮(zhèn)）根據(jù)年度指導(dǎo)性目標(biāo)任務(wù)安排糧油規(guī)模經(jīng)營主體進(jìn)行耕地輪作休耕申請，區(qū)（鎮(zhèn)）對照下達(dá)的任務(wù)數(shù)平衡核準(zhǔn)后報市農(nóng)委審核，最終確定當(dāng)年度實施耕地輪作休耕的面積、主體和方式。

2.4 簽訂輪作休耕合同

納入年度輪作休耕的農(nóng)田由各區(qū)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)服務(wù)中心與實施主體簽訂輪作休耕合同，明確目標(biāo)任務(wù)、實施區(qū)域、實施地點、實施內(nèi)容、時序進(jìn)度、責(zé)任、義務(wù)等，要求實施冬耕曬垡的農(nóng)戶與具備深耕作業(yè)能力的農(nóng)機合作社等服務(wù)組織簽訂作業(yè)合同，保障耕地輪作休耕工作規(guī)范有序地開展。

2.5 確定補貼標(biāo)準(zhǔn)

為切實調(diào)動全市糧油規(guī)模經(jīng)營戶、合作農(nóng)場、家庭農(nóng)場等實施耕地輪作換茬休耕的積極性，對輪作休耕主體實行經(jīng)濟補償性補貼。補貼分為基礎(chǔ)補貼和疊加補貼兩部分，其中，基礎(chǔ)補貼每667 m2按200元執(zhí)行，疊加補貼按以下兩類輪作休耕方式確定補貼標(biāo)準(zhǔn)：（1）輪作換茬，實行糧綠輪作、糧豆輪作、糧油輪作、糧飼輪作的，疊加補助每667 m2為100元，用于購買綠肥種子、根瘤菌和人工補助；（2）冬耕曬垡，秋收后免種后茬作物、實行機械化冬耕曬垡的，疊加補助每667 m2為45元，用于機械深耕作業(yè)補助。補助方式采取農(nóng)戶直接打卡或合作農(nóng)場轉(zhuǎn)帳的方式發(fā)放，確保補助資金足額兌現(xiàn)到農(nóng)戶或合作農(nóng)場。

2.6 開展核查和公示

規(guī)范實施項目，認(rèn)真開展核查，嚴(yán)格公示和建檔立冊。耕地輪作休耕面積委托第三方開展核查，市農(nóng)委、財政局在第三方核查的基礎(chǔ)上抽查10%以上的輪作休耕面積。在核查結(jié)束后，以村為單位實行公示，并做好檔案保存工作。

3 昆山市實施耕地輪作休耕過程中存在的問題及解決對策

3.1 休種作物和休耕時間的選擇問題及對策

為保證農(nóng)民收益，在耕地輪作時必須考慮選用哪些作物進(jìn)行輪作才能真正實現(xiàn)提高地力和農(nóng)民經(jīng)濟效益的目標(biāo)。同時，要考慮休耕多長時間才能恢復(fù)地力，若時間太長，農(nóng)民會對這一制度產(chǎn)生抵觸心理；時間過短，則地力恢復(fù)不完全，很難達(dá)到休耕的目的。

根據(jù)昆山市稻-麥的耕作制度和水旱輪作的實際情況，倡導(dǎo)糧豆輪作、糧綠輪作、糧油輪作等，也可種植有利于培肥地力的綠肥，包括蠶豆、豌豆、油菜、紫云英等。在休耕時間上，輪作換茬種植綠肥可采取一年休耕或多年連續(xù)休耕，冬耕曬垡建議每3～5年深耕1次。

3.2 耕地輪作休耕面積和補貼價格的確定問題及對策

由于耕地面積多少和糧食產(chǎn)量直接掛鉤，故首先要確定耕地輪作休耕面積，如果輪作休耕耕地過多，會影響當(dāng)年的糧食產(chǎn)量，對國家糧食安全產(chǎn)生負(fù)面影響；其次是確定耕地輪作休耕補貼，由于不同作物帶來的經(jīng)濟效益不同，政府部門要根據(jù)具體情況確立一個合理的補貼價格。補貼過高，可能會導(dǎo)致下一年農(nóng)民種植糧食的積極性降低；補貼過低，農(nóng)民不愿意實施耕地輪作休耕制度[1]。

在耕地輪作休耕面積的確定上，昆山市進(jìn)行了詳細(xì)研究和規(guī)劃，擬以5年循環(huán)輪作休耕1次的方式進(jìn)行，每年輪作休耕面積占總耕地面積的20%。在耕地輪作休耕補貼價格上，昆山市執(zhí)行既定的補貼方案，并從確保農(nóng)民收入不受影響的角度出發(fā)，每年作適當(dāng)調(diào)整。

3.3 耕地輪作休耕和農(nóng)民生計的問題及對策

農(nóng)民的主要收入來源于耕地，讓一部分農(nóng)民的耕地輪作休耕意味著此期間農(nóng)民收入的減少。

在耕地輪作休耕時，要鼓勵農(nóng)民從事其他工作獲得收入，使他們在耕地輪作休耕時離土不離鄉(xiāng)。同時，還要千方百計地指導(dǎo)農(nóng)戶依靠科技進(jìn)步來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不斷提高作物產(chǎn)量和質(zhì)量，努力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[2]。

[1]劉振中,劉瑾,周海川.耕地輪作休耕制度試點的若干問題與對策[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊,2016(26)：18-19.

[2]殷廣德,仇美華,潘國良,等.江蘇耕地輪作休耕制度試點模式[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟∶品牌農(nóng)資,2017(1)：40-42.