天水市種子市場監(jiān)管工作中存在的問題及對策建議

李 濤

（甘肅省天水市種子管理站，天水741020）

天水市種子市場監(jiān)管工作中存在的問題及對策建議

李 濤

（甘肅省天水市種子管理站，天水741020）

新修訂的《種子法》頒布實施后，如何按照法律法規(guī)的新要求，搞好種子市場監(jiān)管工作，是擺在種子管理者面前的一項重要課題。通過天水市種子管理工作實踐，分析了天水市種子市場存在的主要問題，提出了加強種子市場監(jiān)管工作的對策與建議。

天水市；種子市場；問題；對策；建議

種子市場監(jiān)管工作是各級種子管理部門的重要職責(zé)。為了規(guī)范種子市場經(jīng)營行為，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全，2009年底甘肅省農(nóng)牧廳出臺了《甘肅省農(nóng)作物種子委托經(jīng)營管理辦法》，對種子企業(yè)和種子經(jīng)營戶的種子委托經(jīng)營行為進行有效規(guī)范，建立了農(nóng)作物種子經(jīng)營登記備案制度。隨著新《種子法》以及農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布的《主要農(nóng)作物品種審定辦法》、《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》、《農(nóng)作物種子標(biāo)簽和使用說明管理辦法》3個配套規(guī)章的實施，為規(guī)范種子生產(chǎn)經(jīng)營、管理執(zhí)法等行為奠定了法律基礎(chǔ)。本文依據(jù)天水市種子市場監(jiān)管工作的實踐，列出了本市農(nóng)作物種子市場存在的問題和加強市場監(jiān)管工作的對策與建議，為從業(yè)人員和種子市場管理提供參考。

1 存在的問題

1.1 種子企業(yè)實力弱，專業(yè)人才缺乏2008年種子體制改革后，市、縣區(qū)種子公司全部退出種子市場，目前全市有持證種子企業(yè)11家。現(xiàn)有的種子企業(yè)普遍規(guī)模小、實力弱，僅能從事小麥、馬鈴薯、油菜等常規(guī)種子的生產(chǎn)經(jīng)營，且大多缺乏自有品種，玉米雜交種、蔬菜等種子幾乎全都代銷。企業(yè)科技力量和資金投入不足，專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏，大多數(shù)種子企業(yè)沒有穩(wěn)定的良繁基地，種子生產(chǎn)、加工、倉儲、檢驗設(shè)備較落后，種子生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系和質(zhì)量監(jiān)督機制尚未形成，極大地制約著本市現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展。

1.2 種子市場準(zhǔn)入門檻低，監(jiān)管難度大全市現(xiàn)有種子經(jīng)營門店495家，分布在113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于種子市場經(jīng)營門檻降低，種子市場出現(xiàn)了大量種子經(jīng)營者和種子門店，表現(xiàn)在經(jīng)營點多分散、品種多而亂，給農(nóng)民選種、種植栽培、增產(chǎn)增收帶來了隱患，給種子市場監(jiān)管和規(guī)范帶來了很大困難。一些品種未經(jīng)縣區(qū)種子管理部門登記備案，上市流通；個別玉米品種未經(jīng)國家或省級審定，小范圍銷售，存在市場風(fēng)險。一些種子經(jīng)營單位或個人，打著各種幌子，以試種名義銷售未審定（認(rèn)定）品種，有給農(nóng)戶造成損失的潛在風(fēng)險；有的品種宣傳不實，做虛假夸大宣傳廣告，標(biāo)簽使用說明不完備以及風(fēng)險提示揭示不夠等。

1.3 市場違法違規(guī)行為仍然存在無委托經(jīng)營、未進行網(wǎng)上備案，跨區(qū)域經(jīng)營，標(biāo)簽不規(guī)范，銷售過期種子和未審先推現(xiàn)象在一些地方仍有發(fā)生。有的種子經(jīng)營者未建立種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案，或雖有檔案，但記載不齊全、不及時；有的經(jīng)營者銷售種子不開具發(fā)票、憑證，有的流動經(jīng)營假劣和有質(zhì)量問題的種子，農(nóng)民利益受損后，索賠找不到對象；有的未按要求提供品種的特征性狀、主要栽培措施、適宜種植區(qū)域等。

1.4 法制觀念淡薄，服務(wù)能力不足種子經(jīng)營者對《種子法》及配套規(guī)章學(xué)習(xí)掌握不夠，服務(wù)“三農(nóng)”的意識不強，對假劣種子危害性的認(rèn)識不足，未經(jīng)引種試驗盲目進種，隨意性大，不管種子質(zhì)量如何，是否適宜本區(qū)域種植。有的售出的種子不開具發(fā)票或銷售憑證，一旦發(fā)生種子質(zhì)量糾紛，索賠找不到對象。有的種子經(jīng)營人員對種子專業(yè)基礎(chǔ)知識幾乎一竅不通，相關(guān)的栽培技術(shù)、品種的特征特性不熟悉，對所經(jīng)營的種子的適應(yīng)性、抗性、產(chǎn)量等基本情況不了解，無法向農(nóng)戶提供合適的種子，咨詢服務(wù)能力不足。

1.5 執(zhí)法力量薄弱，處罰不到位種子管理體制改革以后，雖然已健全了市縣區(qū)兩級種子管理結(jié)構(gòu)，明確了相應(yīng)的管理職責(zé)，但由于各種因素的影響，許多種子生產(chǎn)、經(jīng)營過程中大量的違法違規(guī)行為得不到及時有效的行政處罰，或處罰力度不夠，造成種子市場違法現(xiàn)象不能得到有效治理。一是種子管理經(jīng)費不足，沒有經(jīng)費保障，缺乏交通工具，執(zhí)法裝備落后，硬件不硬，導(dǎo)致種子管理站無法充分發(fā)揮監(jiān)管職能。發(fā)現(xiàn)問題處理不及時，甚至有執(zhí)法缺位的現(xiàn)象；有的還存在宣傳不到位、監(jiān)管措施落實不到位的情況；部分執(zhí)法人員缺乏責(zé)任感和使命感，種子執(zhí)法受各種人為因素的干擾，處罰不到位。二是部分縣區(qū)種子質(zhì)量監(jiān)測設(shè)備差，缺乏種子檢驗人員，造成種子質(zhì)量抽檢、質(zhì)量監(jiān)測工作無法開展。

2 對策與建議

2.1 學(xué)習(xí)宣傳貫徹《種子法》，全面推進以法治種種子執(zhí)法管理人員、種子生產(chǎn)經(jīng)營人員通過深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會，深化認(rèn)識，把思想和行動統(tǒng)一到《種子法》的新要求上來。一是制定《種子法》學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)計劃，結(jié)合供種關(guān)鍵季節(jié)開展形式多樣的宣傳培訓(xùn)活動。二是每周固定學(xué)習(xí)時間，針對種子執(zhí)法管理人員開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，利用網(wǎng)絡(luò)、電視系統(tǒng)講授，使之準(zhǔn)確把握《種子法》立法精神和原則，增強執(zhí)法管理能力。三是通過舉辦《種子法》及配套規(guī)章宣傳培訓(xùn)專題會面向轄區(qū)科研單位、種子企業(yè)和經(jīng)營門店開展宣傳培訓(xùn)活動。夯實全行業(yè)懂法用法、依法從業(yè)的基礎(chǔ)。四是利用“3.15”活動，“文化科技衛(wèi)生三下鄉(xiāng)活動”“放心農(nóng)資下鄉(xiāng)進村宣傳周”和精準(zhǔn)扶貧、雙聯(lián)行動等各種下鄉(xiāng)時機，通過發(fā)放宣傳資料、懸掛橫幅、展板展示和咨詢服務(wù)廣泛向農(nóng)戶和社會各界宣傳新修訂的《種子法》，把法律新規(guī)普及到鄉(xiāng)村農(nóng)戶，讓農(nóng)民學(xué)會運用法律維護自身權(quán)益。2016-2017年上半年，全市共出動種子執(zhí)法、宣傳人員860人（次），車輛397臺（次），懸掛條幅86幅，散發(fā)《種子法》及配套規(guī)章、良種使用、品種介紹等宣傳資料7.4萬份，舉辦《種子法》、配套規(guī)章、網(wǎng)上備案等專題培訓(xùn)會57期（次），培訓(xùn)種子執(zhí)法、管理、經(jīng)營人員7347人（次）。

2.2 汰弱扶強，不斷提高種子企業(yè)競爭能力汰弱扶強是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之意，也是推動優(yōu)勢企業(yè)發(fā)展壯大的必然選擇。2016年元月，天水市農(nóng)業(yè)局關(guān)于注銷部分企業(yè)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的通知，對市級發(fā)證種子企業(yè)資質(zhì)進行了清理。根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第七十條第一款規(guī)定，對許可證有效期屆滿未延續(xù)28家企業(yè)主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)許可證和18家企業(yè)農(nóng)作物經(jīng)營許可證予以注銷，這對現(xiàn)有的種子企業(yè)既是一種壓力也是一種契機。

種子企業(yè)是種業(yè)發(fā)展的主體力量，只有企業(yè)做強，才能做強種業(yè)。一是種子企業(yè)要有緊迫感和使命感。要持續(xù)增加科研育種經(jīng)費的投入，加強與科研單位、農(nóng)業(yè)院校的戰(zhàn)略合作；大力引進專業(yè)技術(shù)人才，不斷壯大專業(yè)技術(shù)隊伍力量；建設(shè)穩(wěn)定的種子生產(chǎn)繁育基地，提高供種保障能力。二是農(nóng)業(yè)主管部門、種子管理機構(gòu)要積極培育龍頭種業(yè)企業(yè)。支持種子企業(yè)開展科研育種研究，鼓勵科技資源向種子企業(yè)流動，增加種業(yè)科技投入；要從政策、資金、技術(shù)服務(wù)平臺建設(shè)方面給予重點支持，促進企業(yè)規(guī)模化發(fā)展；在種子企業(yè)申請、實施項目建設(shè)等方面給予支持和幫助，改善企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，增強企業(yè)競爭力。三是建議省、市財政安排財政資金對制種企業(yè)建立穩(wěn)定的生產(chǎn)基地方面給予支持，財政資金主要用于種子企業(yè)在建設(shè)溝、路、渠、涵、橋、培肥地力等農(nóng)田水利設(shè)施及種子倉庫、曬場建設(shè)。

2.3 建立種子網(wǎng)上備案制度，把好品種準(zhǔn)入關(guān)2010-2016年，天水市5縣2區(qū)種子管理站按照《甘肅省農(nóng)作物種子委托經(jīng)營管理辦法》的要求，對轄區(qū)內(nèi)主要農(nóng)作物生產(chǎn)經(jīng)營情況進行備案，發(fā)給統(tǒng)一印制的《甘肅省農(nóng)作物種子經(jīng)營委托書》載明被委托單位、負(fù)責(zé)人、經(jīng)營地點、委托經(jīng)營作物、品種及有效期，上蓋委托單位和縣級種子管理站鮮章并留有存根作為種子經(jīng)營者完成備案的標(biāo)志。從2017年開始，改用《全國種子管理綜合平臺》軟件，從事種子生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和經(jīng)營戶登錄《種子生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)上備案》平臺，完成注冊后，通過《種子生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)上備案》進行種子生產(chǎn)經(jīng)營備案，提交信息，種子管理部門通過管理平臺審核通過后，信息反饋到提交信息的平臺，打印備案單，加蓋種子站公章，完成備案工作，整個過程方便快捷，既提高了工作效率，又方便了管理。對備案中發(fā)現(xiàn)的問題種子采取不予備案、勸退等方式嚴(yán)把品種準(zhǔn)入關(guān)。截至2017年6月底，全市種子生產(chǎn)經(jīng)營備案工作進展良好。完成分支機構(gòu)備案2家、委托代銷備案79家、經(jīng)營不分裝種子備案537家，網(wǎng)點合計226家；打印發(fā)放農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案單618份，春播主要作物玉米品種備案率達到90%以上。

2017年是全面開展農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)上備案的第1年，為了搞好此項工作，一是強化學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣傳，全市共舉辦了16場農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)上備案專題培訓(xùn)會，使種子管理人員、種子企業(yè)和經(jīng)營門店負(fù)責(zé)人員盡快熟悉掌握農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)上備案流程。二是通過規(guī)范備案材料，嚴(yán)格備案時限、優(yōu)化備案管理、強化備案指導(dǎo)服務(wù)，提升種子備案管理質(zhì)量。三是每個縣區(qū)種子管理站建立了種子門店微信群，把轄區(qū)種子企業(yè)、經(jīng)營戶納入進來，既能宣傳種子法律法規(guī)和政策，又能及時督促其完成種子生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)上備案工作。

2.4 加大市場執(zhí)法監(jiān)督檢查和處罰力度市縣兩級種子管理人員和農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員，嚴(yán)格按照“屬地管理、撿打聯(lián)動、標(biāo)本兼治”的原則，定期不定期檢查和監(jiān)管種子市場。春季以雜交玉米種子、馬鈴薯脫毒種薯為重點；秋季以小麥、油菜種子為重點，開展種子市場專項檢查治理。檢查重點為：經(jīng)營的種子是否進行了網(wǎng)上備案、是否按規(guī)定建立了銷售臺賬、是否有購銷合同（委托書）、種子標(biāo)簽是否合規(guī)；是否銷售套牌侵權(quán)品種、被舉報的轉(zhuǎn)基因品種、未審先推品種以及推廣或銷售已撤銷審定的（退出）品種。并將上年種子質(zhì)量監(jiān)督抽查中發(fā)現(xiàn)的種子質(zhì)量不合格的問題企業(yè)和經(jīng)營門店列為重點監(jiān)管對象，定期跟蹤檢查。截至2017年6月底，全市種子管理部門累計出動執(zhí)法人員578人（次），出動執(zhí)法車輛132輛（次），檢查種子企業(yè)11家，經(jīng)營門店410家（其中市級辦證企業(yè)和縣區(qū)重點農(nóng)資交易市場的重點經(jīng)營門店平均檢查監(jiān)管2次以上），查處“三無”流動銷售種子商販12個，查處假劣種子等不合格種子200kg。通過上下聯(lián)動，自查與督查相結(jié)合，確保了本市種子市場監(jiān)管和品種保護工作推進有力。同時種子管理部門積極配合農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，開展調(diào)查取證，提高案件辦理時效，加大了對種子違法違規(guī)行為的處罰力度，嚴(yán)厲打擊制售假冒偽劣種子等違法犯罪行為，對重大種子違法案件嚴(yán)格按照市上要求的“五不放過原則”進行處理。

2.5 強化種子質(zhì)量抽檢和質(zhì)量管理工作保障種子質(zhì)量，既不能單純依靠市場機制的自我調(diào)節(jié)，也不能過高期望種子經(jīng)營者的自我行為。天水市種子經(jīng)營戶量大分散，專業(yè)知識缺乏，種子來源廣泛，品種繁多，給市、縣區(qū)種子管理部門在種子質(zhì)量監(jiān)控、市場檢查等工作帶來的難度較大，為了確保市場種子質(zhì)量，必須加強種子質(zhì)量監(jiān)督抽查，強化種子經(jīng)營者的質(zhì)量意識、責(zé)任意識。要求凡進入本市銷售的主要農(nóng)作物種子必須落實送檢和抽檢制度，否則一律不得上市銷售。

首先是加強對種子經(jīng)營戶的宣傳引導(dǎo)，把好進種關(guān)口。且每批次種子都必須在所在市縣區(qū)種子管理站進行網(wǎng)上備案，銷售的主要農(nóng)作物品種必須通過國家和省審定；非主要農(nóng)作物品種要通過省認(rèn)定，不能超越適宜推廣種植區(qū)域。

其次是加強市場種子質(zhì)量監(jiān)督抽查。凡進入本市委托經(jīng)營的主要農(nóng)作物種子必須落實質(zhì)量抽檢制度，種子經(jīng)銷商應(yīng)自覺接受種子管理機構(gòu)的質(zhì)量抽檢。加大種子質(zhì)量抽檢范圍和頻次，保證監(jiān)督抽查范圍涵蓋到種子生產(chǎn)、經(jīng)營等各個環(huán)節(jié)，覆蓋到各個種子企業(yè)和經(jīng)銷商，尤其是加大了玉米品種及馬鈴薯脫毒種薯的種子質(zhì)量抽查力度，防止質(zhì)量不合格的種子流入市場。2017年上半年，按照甘肅省種子管理局的統(tǒng)一安排，抽取種子企業(yè)、經(jīng)營門店銷售的玉米、亞麻等種子樣品共47份，其中玉米種子樣品44份、亞麻種子樣品2份、春油菜種子樣品1份。春播重點作物玉米品種質(zhì)量監(jiān)督抽檢工作基本做到了全覆蓋。

再次是以種子質(zhì)量為核心，建立健全全過程的質(zhì)量管理制度。加強了轄區(qū)種子企業(yè)種子生產(chǎn)、加工包裝、銷售服務(wù)等方面以及整個種子產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)控，增強種子產(chǎn)品質(zhì)量檢驗檢測工作的有效性。

2.6 完善種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案管理《種子法》第三十六條第一款要求種子生產(chǎn)經(jīng)營者按照規(guī)定建立和保存生產(chǎn)經(jīng)營檔案，保證可追溯。2012年以來，天水市5縣2區(qū)種子管理站為個體種子經(jīng)營門店分別印制了種子進貨、銷售臺賬，種子銷售收據(jù)，基本做到了種子來源有據(jù)，銷售可查，方便追溯。但也存在著臺賬記載不齊全、不及時，銷售不開憑證的問題。為了進一步規(guī)范種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案管理，2017年2月，甘肅省種子管理局根據(jù)有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一制定了種子田間生產(chǎn)檔案、種子加工包裝檔案、種子銷售流通檔案、種子經(jīng)營門店進貨臺賬和種子經(jīng)營門店銷貨臺賬（式樣），本市也在2017年春季市場檢查中，以生產(chǎn)經(jīng)營檔案為抓手，要求種子企業(yè)、種子經(jīng)營戶全面按照全省統(tǒng)一的種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案和種子銷售臺賬格式，不斷規(guī)范和完善種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案管理，建立種子全程可追溯機制的有效性，確保農(nóng)戶用上“放心種”。

2.7 把握四個結(jié)合，不斷提升種子市場監(jiān)管治理水平

2.7.1 把種子專項治理與日常監(jiān)管工作結(jié)合起來按照農(nóng)業(yè)部、甘肅省農(nóng)牧廳安排部署，每年都要組織開展農(nóng)資打假、種子專項治理活動。種子管理部門要緊緊圍繞種子專項治理的主題目標(biāo)和任務(wù)要求，加強領(lǐng)導(dǎo)、落實責(zé)任、制訂方案、精心實施，扎實開展種子專項治理行動。同時，要突出日常監(jiān)管常態(tài)化，重點加強種子網(wǎng)上備案、包裝標(biāo)簽、生產(chǎn)經(jīng)營檔案、廣告宣傳及售后服務(wù)等工作，把專項治理和日常監(jiān)管相結(jié)合，明察與暗訪相結(jié)合，始終保持打擊種子違法犯罪的高壓態(tài)勢。公布舉報電話，設(shè)立舉報箱，方便群眾投訴。

2.7.2 把強化市場監(jiān)管和加強服務(wù)指導(dǎo)結(jié)合起來在加強“企業(yè)、市場和質(zhì)量”三個監(jiān)管，把住“品種、市場和質(zhì)量”三個源頭的同時，要加強對農(nóng)民購買和使用良種的服務(wù)與指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)使用良種。一要加強對農(nóng)資打假和種子專項治理工作的目的、意義及重要性的宣傳，利用各種媒體廣泛宣傳《種子法》及配套規(guī)章。二要組織種子執(zhí)法管理人員，選擇有代表性和影響力的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)立現(xiàn)場咨詢點，解答農(nóng)民疑難問題，傳授種子識假辨假知識，提高農(nóng)民自我維權(quán)的能力。三要開展種子經(jīng)營人員的培訓(xùn)工作，使其能夠具備正確識別所經(jīng)營的種子、掌握種子貯藏技術(shù)，并能向購種者簡要介紹品種特征特性、栽培要點、適宜種植區(qū)域及病蟲害防治技術(shù)等。四要組織放心種子下鄉(xiāng)進村。引導(dǎo)和鼓勵信譽好、產(chǎn)品質(zhì)量好、技術(shù)服務(wù)能力強、售后服務(wù)優(yōu)的種子企業(yè)公開質(zhì)量承諾，開展送種下鄉(xiāng)活動。

2.7.3 把開展專項治理活動和提高執(zhí)法管理能力結(jié)合起來種子管理部門要在貫徹實施農(nóng)資打假、種子專項治理活動過程中，進一步加強種子執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化執(zhí)法行為監(jiān)督，做到行政執(zhí)法公平、公正，文明執(zhí)法，依法行政，樹立種子執(zhí)法監(jiān)管者的良好形象。大力加強種子執(zhí)法人員和種子管理人員相關(guān)法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，加強職業(yè)道德教育，提高人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力，全面提高種子執(zhí)法工作水平，打造一支懂法規(guī)、懂技術(shù)、善管理的依法治種隊伍，切實履行起種子管理職能。加強種子市場監(jiān)管和執(zhí)法工作的總結(jié)，交流經(jīng)驗，尋找差距，逐步建立和健全種子市場監(jiān)管、種子質(zhì)量監(jiān)督、種子信息服務(wù)體系建設(shè)等各項制度，積極探索種子監(jiān)督管理工作的長效機制。

2.7.4 把加強種子質(zhì)量管理和市場監(jiān)測工作結(jié)合起來要把種子質(zhì)量管理工作體現(xiàn)在種子生產(chǎn)、流通和銷售的全過程，重點抓好田間質(zhì)量檢驗、生產(chǎn)檔案檢查、種子收購和上市銷售種子的質(zhì)量抽檢等各項監(jiān)管工作。同時種子管理部門還要加強種子市場品種、數(shù)量、價格和供求信息的監(jiān)測預(yù)測，搞好種子信息服務(wù)。掌握本地種子供求、流通情況，組織指導(dǎo)企業(yè)開展余缺調(diào)劑，確保種子市場平穩(wěn)運行。

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2017-08-29）