淺議農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革

新鄉(xiāng)縣古固寨鎮(zhèn)人民政府 高海山

淺議農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革

新鄉(xiāng)縣古固寨鎮(zhèn)人民政府 高海山

2016年10月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。農(nóng)村土地“三權(quán)”分置順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。

一、農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的含義

改革開放之初，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，此為“兩權(quán)分離”?，F(xiàn)階段，我國為深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)再分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行的格局（以下簡稱“三權(quán)”分置）。“三權(quán)”分置是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，其最大的突破是放活土地經(jīng)營權(quán)。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)”分置的主要作用和意義

（一）穩(wěn)定了土地承包權(quán)

《意見》明確規(guī)定，“不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！薄稗r(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。”《意見》對(duì)完善農(nóng)村土地“三權(quán)”分置提出了四項(xiàng)基本原則，即尊重農(nóng)民意愿，守住政策底線，堅(jiān)持循序漸進(jìn)，堅(jiān)持因地自宜。同時(shí)，要守住政策底線中的“四不”，即不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。這些規(guī)定句句說到了農(nóng)民的心坎上，免去了農(nóng)民進(jìn)城后失去土地的擔(dān)憂。

（二）放活了土地經(jīng)營權(quán)

1.放活土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)給大戶，獲得流轉(zhuǎn)收入。又把自己從土地中解放出來，通過務(wù)工再次獲得收入。

2.各地探索出了多種有效的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式，如：土地托管、代耕代種、土地入股等。

3.激發(fā)了農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的活力，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。《意見》規(guī)定，“在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期?！边@種規(guī)定給農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體吃了個(gè)定心丸，取消了他們對(duì)土地經(jīng)營權(quán)得不到保障的顧慮。

（三）規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)

1.集體所有權(quán)中一個(gè)重要的權(quán)利就是監(jiān)督權(quán)。在部分地區(qū)，因大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)，農(nóng)村土地有時(shí)出現(xiàn)了撂荒、毀損土地等現(xiàn)象；部分農(nóng)民法制意識(shí)淡薄，簽訂了不少違規(guī)改變農(nóng)業(yè)土地性質(zhì)的無效合同，甚至簽訂了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害的合同。為此，《意見》明確規(guī)定，農(nóng)民集體有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督等。

2.建立健全土地流轉(zhuǎn)管理制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序。《意見》從三方面對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度及體系建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定。一是規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系，逐步實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)縣全覆蓋。二是加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同管理，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方使用合同示范文本。三是加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)。通過這三方面的制度規(guī)定，有效地促進(jìn)規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)秩序。

三、農(nóng)村土地“三權(quán)”分置發(fā)展的主要措施和建議

（一）成立組織，積極宣傳

1.成立組織。各級(jí)政府和有關(guān)部門要統(tǒng)一思想，精心安排，成立組織，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，在人力物力財(cái)力上要支持農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定良好基礎(chǔ)。

2.積極宣傳。要利用有效媒體，多層次、多渠道進(jìn)行宣傳，調(diào)動(dòng)廣大群眾積極參與“三權(quán)”分置土地制度改革，為農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革順利進(jìn)行形成良好的輿論氛圍。

（二）試點(diǎn)總結(jié)，全面推廣

全國各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人地關(guān)系等方面存在差異，在推進(jìn)“三權(quán)”分置改革過程中，要因地制宜穩(wěn)步開展。在開展試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣模式的基礎(chǔ)上，再全面推廣實(shí)施。河南省臨潁縣成立的“土地銀行”，有效推動(dòng)了該縣農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革。

（三）政策扶持、財(cái)政支持

1.政策扶持。對(duì)將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，在再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、技能培訓(xùn)、社會(huì)保障等方面要優(yōu)先向農(nóng)民傾斜。對(duì)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的農(nóng)戶，要幫助采用先進(jìn)的科技和生產(chǎn)手段，增加技術(shù)、裝備、資本等生產(chǎn)要素投入。大力發(fā)展多種形式的社會(huì)化服務(wù)，引導(dǎo)普通農(nóng)戶加強(qiáng)聯(lián)合與合作，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營的專業(yè)化、組織化和集約化水平。在農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體方面，鼓勵(lì)工商資本參與適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)環(huán)節(jié)，并制定合理的監(jiān)管機(jī)制，投資開展土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源。完善新型經(jīng)營主體在財(cái)政、信貸保險(xiǎn)、用地、項(xiàng)目審批等扶持政策。

2.財(cái)政支持。一是設(shè)置土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的省、市、縣財(cái)政撥出?？钤O(shè)置，實(shí)力雄厚的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可自籌資金設(shè)置；在保險(xiǎn)行業(yè)普及較高地區(qū)可協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等。但最終目的是切實(shí)保障農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)益，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)市場。二是加大農(nóng)田、水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。各級(jí)財(cái)政要加大資金投入，提高農(nóng)田抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營體搞好農(nóng)業(yè)的積極性。三是健全完善農(nóng)田補(bǔ)貼力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的真實(shí)目的。四是加大農(nóng)業(yè)科研投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理銷售等環(huán)節(jié)的現(xiàn)代化。

（四）健全完善“三權(quán)”分置相關(guān)法律法規(guī)

1.積極開展土地承包權(quán)有償退出、土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點(diǎn)，總結(jié)形成可推廣、可復(fù)制的做法和經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上完善法律制度。

2.加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。認(rèn)真研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、家庭農(nóng)場發(fā)展等相關(guān)法律問題。研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款和農(nóng)村土地承包權(quán)退出等方面的具體辦法。