關(guān)于浦東新區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

張欣蕾 （上海市浦東新區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)中心 201202）

關(guān)于浦東新區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查與思考

張欣蕾 （上海市浦東新區(qū)農(nóng)村改革發(fā)展服務(wù)中心 201202）

農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)，既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基本途徑，也是提高資源配置效率、促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑?，F(xiàn)以上海市浦東新區(qū)為例，聚焦全區(qū)糧田、菜田的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，論述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的一些經(jīng)驗(yàn)和存在問題，并從流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制、平臺(tái)建設(shè)、宏觀調(diào)控等方面提出了相關(guān)對(duì)策與建議。

農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；對(duì)策建議；浦東新區(qū)

隨著改革開放的不斷深入、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，在第二輪土地延包過程中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的負(fù)面效應(yīng)已開始顯露出來，分散的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式與現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展不相符合。近年來盡管政府不斷加大對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的關(guān)注和投入，取得了一些成效，但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)仍受到諸多因素的制約。筆者以上海市浦東新區(qū)為例，聚焦全區(qū)糧田、菜田的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，論述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的一些經(jīng)驗(yàn)和存在問題，并提出相關(guān)對(duì)策與建議。

1 浦東新區(qū)土地流轉(zhuǎn)的總體情況

1.1 概 況

浦東新區(qū)位于上海市東部，總面積1210.41 km2，現(xiàn)有24個(gè)鎮(zhèn)371個(gè)村3992個(gè)村民小組，農(nóng)村地區(qū)的居民約占整個(gè)浦東新區(qū)戶籍人口的1/3，全區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)耕地面積3.64萬hm2，其中基本農(nóng)田面積2.80萬hm2，為上海市第二農(nóng)業(yè)大區(qū)[1]。同時(shí)，浦東新區(qū)農(nóng)村城市化不可避免，工業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、交通樞紐建設(shè)，必然要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行重新規(guī)劃，這就涉及土地征用、租用和經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。

1.2 現(xiàn)行措施

目前，浦東新區(qū)對(duì)19個(gè)鎮(zhèn)、139個(gè)村、1649個(gè)村民小組、7.27萬戶承包農(nóng)戶、9426.67 hm2承包地開展第2批確權(quán)登記擴(kuò)大試點(diǎn)工作[1]，出臺(tái)了《浦東新區(qū)關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)；落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)補(bǔ)貼政策，對(duì)符合規(guī)定的流轉(zhuǎn)土地，區(qū)財(cái)政每667 m2給予500元/年的補(bǔ)貼；各鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，開展政策咨詢與價(jià)格評(píng)估，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方規(guī)范簽訂合同。

1.3 研究意義

根據(jù)浦東新區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“十三五”規(guī)劃，到2020年除保證糧食、蔬菜常年種植面積外，要求地產(chǎn)蔬菜的質(zhì)量安全合格率達(dá)100%，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積比重占70%，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比率達(dá)90%以上，這就意味著在工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)過程中，還必須保證低收益的糧食和農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。而截至2016年9月，全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率為73.93%[1]，糧食、蔬菜的規(guī)模經(jīng)營(yíng)比率離目標(biāo)值有一定差距。同時(shí)，浦東新區(qū)作為第1批國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，探索和優(yōu)化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義：一是有利于盤活集體建設(shè)用地，提高土地利用率；二是有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；三是有利于增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收入，共享發(fā)展成果；四是有利于促進(jìn)農(nóng)村人口聚集、土地資源聚集和公共服務(wù)資源聚集，加快新農(nóng)村建設(shè)[2]。這也為全國(guó)其他同類地區(qū)提供了借鑒和參考。

2 浦東新區(qū)土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)和趨勢(shì)

2.1 流轉(zhuǎn)工作趨于規(guī)范化

2015年，浦東新區(qū)重新編制了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、租賃、互換、轉(zhuǎn)讓）合同示范文本，目前流轉(zhuǎn)合同數(shù)已超過1900個(gè)[3]，權(quán)證發(fā)放率達(dá)97%，流轉(zhuǎn)工作總體規(guī)范有序。引導(dǎo)和鼓勵(lì)承包農(nóng)戶到鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理中心進(jìn)行流轉(zhuǎn)備案，及時(shí)將新簽、續(xù)簽的流轉(zhuǎn)信息合同錄入信息管理系統(tǒng)。各鎮(zhèn)管理服務(wù)中心配備3～5名管理員，各村明確1名流轉(zhuǎn)信息員，指導(dǎo)規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，逐步形成公平、公正、公開的農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制和管理服務(wù)體制。

2.2 流轉(zhuǎn)過程趨于市場(chǎng)化

浦東新區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出一個(gè)重要特點(diǎn)就是流轉(zhuǎn)過程的市場(chǎng)化，主要體現(xiàn)在運(yùn)用價(jià)格機(jī)制、流轉(zhuǎn)合同等方式，將農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的土地集中流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和以市場(chǎng)化運(yùn)作為主的工商企業(yè)，這不僅是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，也是土地流轉(zhuǎn)效率與公平協(xié)調(diào)統(tǒng)一的要求。航頭鎮(zhèn)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公開流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建設(shè)試點(diǎn)工作，航頭鎮(zhèn)福善村完成了浦東新區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)第一筆公開招標(biāo)流轉(zhuǎn)；周浦鎮(zhèn)界浜村探索建立浦東新區(qū)首單土地流轉(zhuǎn)信托機(jī)制；新場(chǎng)鎮(zhèn)王橋村探索建立土地股份合作社。目前，浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式以農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)業(yè)企業(yè)、外地規(guī)模經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)次之，輔之以合作農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。這從側(cè)面印證了農(nóng)業(yè)大戶通過市場(chǎng)機(jī)制參與土地流轉(zhuǎn)的必然趨勢(shì)，且從客觀上解決了農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的缺陷[4]。

2.3 流轉(zhuǎn)價(jià)格趨于合理化

隨著農(nóng)民認(rèn)識(shí)水平和地方政府、村集體協(xié)調(diào)能力的不斷提高，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格合理化的趨勢(shì)愈發(fā)明顯，且流入土地的經(jīng)營(yíng)效益和產(chǎn)出價(jià)格的變化又進(jìn)一步影響土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，進(jìn)一步保障了農(nóng)民的土地收益。由調(diào)查結(jié)果可知，用于蔬菜種植的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的變化趨勢(shì)與糧食種植的相似，但用于蔬菜種植的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格明顯高于用于糧食種植的價(jià)格，這是由于種植蔬菜的收益相對(duì)種植糧食要高，因此農(nóng)戶更傾向于流轉(zhuǎn)出土地，而隨著流轉(zhuǎn)價(jià)格的提高，會(huì)有更多農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)出去，并從事其他工作增加總收入[5]。

3 制約浦東新區(qū)土地流轉(zhuǎn)的因素分析

3.1 分散的土地流轉(zhuǎn)形式難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?/p>

農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的主要目的，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要途徑。目前所有平臺(tái)上登記的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式較單一，以出租為主，而約定的流轉(zhuǎn)價(jià)款方式以固定金額、每年遞增兩種方式為主。出租由于操作簡(jiǎn)單、收益固定、風(fēng)險(xiǎn)較小，深受農(nóng)戶歡迎，而其他流轉(zhuǎn)形式如轉(zhuǎn)讓、入股等雖有一定的存在，但所占比例不高。這與土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的要求還相差甚遠(yuǎn)，土地流轉(zhuǎn)層次不高，阻礙了農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，降低了流轉(zhuǎn)收益，影響了土地流轉(zhuǎn)的積極性。

3.2 無序的土地流轉(zhuǎn)中介難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)信息化要求

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵，糾紛產(chǎn)生在所難免，如果解決糾紛的渠道不暢、效率不高、成本過大，就會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浦東新區(qū)法院近年來處理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛年增長(zhǎng)率在35%以上，2016年全區(qū)調(diào)查處理農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛127件，涉及283人次[1]，究其原因是土地流轉(zhuǎn)過程的不規(guī)范、信息傳播的不對(duì)稱。盡管農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理信息平臺(tái)已經(jīng)建立，但據(jù)調(diào)查反饋，目前充當(dāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中介組織功能的85%仍是村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。村委會(huì)充當(dāng)中介組織有較高的權(quán)威性，可降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的不穩(wěn)定因素，容易推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但也有自身的利益取向，存在一定弊端。同時(shí)，沒有完善的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托代理機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，土地流轉(zhuǎn)中介組織較少，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不能健康有序地進(jìn)行。

3.3 土地流轉(zhuǎn)利益難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化要求

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是影響土地轉(zhuǎn)出的重要因素。合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格能促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格會(huì)弱化流轉(zhuǎn)意愿，如價(jià)格過高會(huì)抑制土地流轉(zhuǎn)的需求方，而價(jià)格過低則會(huì)打壓土地流轉(zhuǎn)供給方的積極性。制約糧田流轉(zhuǎn)的主要因素是民對(duì)土地的需求不足，而制約土地流轉(zhuǎn)的主要因素是農(nóng)民缺乏土地供給意愿，以致影響農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大[6]。此外，目前實(shí)施的每667 m2每年500元的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策（《浦東新區(qū)2011關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策實(shí)施辦法（試行）》）并未有效地起到促進(jìn)土地轉(zhuǎn)出的作用，不少被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策有待進(jìn)一步調(diào)整。

3.4 不匹配的社會(huì)保障體系影響了土地流轉(zhuǎn)的積極性

農(nóng)民在外務(wù)工、經(jīng)商收入不穩(wěn)定，仍把土地作為未來的一個(gè)退路，一方面農(nóng)民對(duì)土地承包和流轉(zhuǎn)政策的理解不夠，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、失去生活依靠；另一方面從業(yè)者怕政策不穩(wěn)，擔(dān)心投入無回報(bào)而不敢經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的土地。不少農(nóng)戶以“沒其他事做”為不愿意轉(zhuǎn)出土地的原因，要促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，就必須要解決這部分農(nóng)民的就業(yè)問題。而職能部門對(duì)拋荒行為干預(yù)有限，既不能強(qiáng)制收回或強(qiáng)制流轉(zhuǎn)荒地，又沒有進(jìn)行處罰的法律依據(jù)，造成土地拋荒的蔓延[5]。

4 推進(jìn)浦東新區(qū)土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策與建議

4.1 加大宣傳引導(dǎo)和支農(nóng)力度

大力宣傳和執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》，明確土地所有權(quán)主體、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體、經(jīng)營(yíng)管理者之間的關(guān)系，明確集體土地流轉(zhuǎn)的范圍和主體，明確地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)、作用。運(yùn)用價(jià)格機(jī)制、流轉(zhuǎn)合同等市場(chǎng)機(jī)制，加大土地流轉(zhuǎn)的資金獎(jiǎng)補(bǔ)政策，引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、種植大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)效益。

4.2 做好土地資源的調(diào)控和管理

優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。結(jié)合地區(qū)實(shí)際和產(chǎn)業(yè)政策，加快村級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃進(jìn)程，通過土地用途管制，引導(dǎo)農(nóng)民依法實(shí)行集體土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府部門除培植土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)外，還應(yīng)建立相配套的農(nóng)村勞力市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)資金市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)信息市場(chǎng)。

4.3 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)體系

以市場(chǎng)化、社會(huì)化的運(yùn)作模式推進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，建立土地資源優(yōu)化配置和信息發(fā)布傳遞機(jī)制，健全土地評(píng)估和招標(biāo)的機(jī)構(gòu)和制度，對(duì)土地進(jìn)行評(píng)定等級(jí)、價(jià)格評(píng)估，從而形成土地流出-中介服務(wù)組織-土地流入的工作機(jī)制。完善土地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)查處理制度，建議相關(guān)機(jī)構(gòu)為農(nóng)民提供法律援助。

4.4 健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

進(jìn)一步完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。對(duì)愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，加大對(duì)其非農(nóng)就業(yè)的資金和政策支持力度，提供相應(yīng)技術(shù)、技能培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)能力，為其就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供一定的政策支持、信息渠道與經(jīng)濟(jì)資助；對(duì)不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，采取“土地互換”的方式，調(diào)整種植田塊，促進(jìn)土地連片流轉(zhuǎn)。同時(shí)，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，為農(nóng)戶退出務(wù)農(nóng)創(chuàng)造條件。

[1] 浦東年鑒編纂委員會(huì).浦東年鑒[Z].上海：浦東年鑒編輯部, 2016.

[2] 浦東新區(qū)發(fā)改委課題組.浦東農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究[J].科學(xué)發(fā)展,2013(5)：28-32.

[3] 浦東新區(qū)農(nóng)委集管處.浦東新區(qū)農(nóng)委重點(diǎn)調(diào)研課題成果匯編[M].上海：浦東農(nóng)委,2015.

[4] 黃祖輝,王朋.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：現(xiàn)狀、問題及對(duì)策—兼論土地流轉(zhuǎn)對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2008,38(2)：38-47.

[5] 馬佳.促進(jìn)上海郊區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的思考[J].上海土地,2014(3)：24-26.

[6] 陸文聰,朱志良.農(nóng)地流轉(zhuǎn)供求關(guān)系實(shí)證分析—以上海為例[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2007（1）：45-51.

2016-11-04