京津冀協(xié)同發(fā)展歷程中的生態(tài)環(huán)境變遷及其發(fā)展路徑探析

薄夢(mèng)秋

北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083

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京津冀協(xié)同發(fā)展歷程中的生態(tài)環(huán)境變遷及其發(fā)展路徑探析

薄夢(mèng)秋*

北京林業(yè)大學(xué)，北京 100083

現(xiàn)代意義上的京津冀協(xié)同發(fā)展是始于改革開放之后，時(shí)至今日，已有30余年歷程。30年間，京津冀協(xié)同發(fā)展之路一波三折，從最早的區(qū)域協(xié)作組織-華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)會(huì)成立到“京津唐”規(guī)劃，從“首都圈”到“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”，從“京津冀都市圈”到“京津冀城市群”，相關(guān)討論和研究一直在進(jìn)行。這中間既有三地聯(lián)合快速發(fā)展階段，也有三地互相競(jìng)爭(zhēng)、停滯不前階段。探尋京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史進(jìn)程，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于加強(qiáng)當(dāng)前京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有重要作用。

京津冀；協(xié)同發(fā)展；生態(tài)環(huán)境

一、京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史階段

(一)京津冀協(xié)同發(fā)展的初始階段(1980-1991年)

這一時(shí)期是京津冀協(xié)同發(fā)展的初始階段，它是在改革開放后黨和國(guó)家的工作重心開始轉(zhuǎn)變、總體工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的大背景下開始的。在參與主體上主要是各級(jí)政府，政府是絕對(duì)的主角，企業(yè)和社會(huì)相關(guān)力量尚未參與其中。在各級(jí)政府中，中央政府占主要地位，地方政府輔助參與，更多是對(duì)中央政府計(jì)劃指令的執(zhí)行者。協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)主要集中在京津冀地區(qū)之間的物資串換、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、企業(yè)聯(lián)合等方面。值得一提的是，這段時(shí)期京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)了一定程度的惡化。主要表現(xiàn)為水土流失加劇、風(fēng)沙揚(yáng)塵天氣增多、地表水污染、地下水超采嚴(yán)重等方面。

除了水土流失、風(fēng)沙揚(yáng)塵之外，京津冀地區(qū)此時(shí)的地表水污染和地下水超采問題也日益嚴(yán)重。在河北白洋淀，80年代初期，主要工業(yè)污染源664個(gè)，日排各類工業(yè)廢水59.52萬噸。嚴(yán)重的污染使得整個(gè)大清河水域的水質(zhì)都產(chǎn)生嚴(yán)重影響。而在北京，由于地下水超采嚴(yán)重，形成大面積地下漏斗。

(二)京津冀協(xié)同發(fā)展的曲折發(fā)展階段(1992-1999年)

1992年以后，中國(guó)改革進(jìn)入新階段，中央政府關(guān)注的焦點(diǎn)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)方面。但與之相對(duì)的，中央政府在推動(dòng)京津冀區(qū)域合作方面力度明顯減弱，三地之間的合作更多的是地方政府之間協(xié)商與合作。與此同時(shí)，京津冀的生態(tài)環(huán)境也呈現(xiàn)出局部發(fā)展、整體惡化、區(qū)域發(fā)展不平衡的狀況。這一時(shí)期，北京地區(qū)的生態(tài)環(huán)境相對(duì)有所好轉(zhuǎn)[2]。而河北省生態(tài)環(huán)境則進(jìn)一步惡化。土地生態(tài)嚴(yán)重退化，成為全國(guó)土地資源破壞最嚴(yán)重的地區(qū)之一[3]。河北地區(qū)生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化局面的出現(xiàn)，既有自身粗放發(fā)展的原因，也有京津地區(qū)與之無序競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)奪資源的原因。而河北區(qū)域的生態(tài)環(huán)境惡化，也相當(dāng)程度上抵消了北京、天津地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境的努力。

(三)京津冀協(xié)同發(fā)展的深化發(fā)展階段(2000-2012年)

2001年北京成功取得2008年奧運(yùn)會(huì)申辦權(quán)，“新北京，新奧運(yùn)”成為中國(guó)政府和人民面向世界的莊嚴(yán)承諾。在這種形勢(shì)下，京津冀區(qū)域合作再次受到了政府、企業(yè)的廣泛關(guān)注，京津冀三地的區(qū)域合作開始走向深化發(fā)展階段。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，此時(shí)三地協(xié)同發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)新的階段。一方面，由于交通、人口等方面的壓力，京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境惡化的問題依然嚴(yán)峻。另一方面，三地對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理問題，已漸漸超出自身地域范圍，更多的采取三地協(xié)同治理、協(xié)同發(fā)展的方式。這一時(shí)期京津冀三地生態(tài)環(huán)境的問題主要體現(xiàn)在水資源匱乏、水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，農(nóng)地?cái)?shù)量質(zhì)量下降、土地生態(tài)系統(tǒng)功能下降和復(fù)合大氣污染嚴(yán)重、霧霾圍城等方面[4]。京津冀區(qū)域的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀顯示必須進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)同治理，京津冀生態(tài)環(huán)境治理才有出路。

(四)京津冀協(xié)同發(fā)展的新紀(jì)元階段(2013年-至今)

十八大以來，京津冀協(xié)同發(fā)展被列為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略。2013年5月習(xí)近平總書記在天津視察時(shí)提出要譜寫新時(shí)期社會(huì)主義現(xiàn)代化的“雙城記”。2014年2月習(xí)近平總書記在北京聽取關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的工作匯報(bào)，并就產(chǎn)業(yè)對(duì)接、交通、生態(tài)環(huán)保等七個(gè)方面做出重要指示。隨后，國(guó)務(wù)院成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由副總理張高麗擔(dān)任組長(zhǎng)。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，三地合作逐步向?qū)嵸|(zhì)性方向邁進(jìn)，一是三地相關(guān)部門不斷整合和協(xié)調(diào)相關(guān)政策，縮小政策差距，實(shí)現(xiàn)政策同步；二是在生態(tài)環(huán)境治理的重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破，明確防治重點(diǎn)，落實(shí)責(zé)任主體，開展以聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一檢查等為重點(diǎn)的聯(lián)防聯(lián)控。京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題在一定程度上得到了緩解。但是環(huán)境問題的不可根除和不斷發(fā)展的屬性，使得人口超載、水資源短缺、大氣污染、垃圾圍城、交通擁堵等區(qū)域性的生態(tài)問題依舊嚴(yán)重。

二、京津冀生態(tài)環(huán)境治理的基本路徑和政策實(shí)施

在基本路徑方面，可以從區(qū)域多元主體協(xié)同治理與區(qū)域府際協(xié)同治理兩大路徑著手。

1.區(qū)域協(xié)同治理主體方面。建議中央政府完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)制度供給，建立政策機(jī)制，形成長(zhǎng)效機(jī)制。地方政府應(yīng)將京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理放到提升政府執(zhí)政能力和公信力的大局中加以考量，轉(zhuǎn)變“一畝三分地”“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的錯(cuò)誤發(fā)展理念，完善各類監(jiān)督機(jī)制，引入社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳力度，合理引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在資源配置方面，打破地方保護(hù)主義，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，三地可通過建立市場(chǎng)主導(dǎo)的跨區(qū)域生態(tài)資源定價(jià)與交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的合理配置。

2.區(qū)域府際協(xié)同治理方面。建立成立跨區(qū)域的生態(tài)治理機(jī)構(gòu)，如京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)協(xié)作委員會(huì)，管轄京津冀區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理。統(tǒng)一規(guī)劃、部署、決策，合理進(jìn)行主題功能區(qū)劃分，通過法律、規(guī)劃等方式在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)其具體職能。同時(shí)接受中央政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，以保持生態(tài)治理決策的獨(dú)立性、科學(xué)性和有效性。

從政策頒布實(shí)施方面，應(yīng)考慮做以下幾方面的工作：

1.強(qiáng)化源頭治理，加強(qiáng)部門聯(lián)合。一方面嚴(yán)格資源環(huán)境生態(tài)紅線管控制度，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護(hù)紅線。開展源頭控制，從嚴(yán)管理，取締“三高一低”企業(yè)，嚴(yán)肅查處超標(biāo)排放和偷排行為，多措并舉，確保區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的整體提升。

2.強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一是完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)與責(zé)任追究制度，根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位，嚴(yán)格實(shí)行差別化的考核；對(duì)考核未通過的地區(qū)，進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。二是創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償制度，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化、規(guī)范化、制度化；實(shí)施生態(tài)損失評(píng)估開征生態(tài)補(bǔ)償基金，對(duì)補(bǔ)償基金的使用公開化、透明化，接受公眾監(jiān)督，探索建立對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的多維長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制。

3.實(shí)施市場(chǎng)化管理，構(gòu)建公眾參與基礎(chǔ)。一方面建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，對(duì)環(huán)境污染問題進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化管理；推進(jìn)污染治理市場(chǎng)化，堅(jiān)持“污染者負(fù)擔(dān)、治理者受益”的原則，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與污水、垃圾治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。另一方面拓寬公眾參與環(huán)境治理的有效途徑，完善和加強(qiáng)環(huán)境信息公開制度，提升公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境共享共建的認(rèn)知；推動(dòng)非政府環(huán)保組織發(fā)展，在注冊(cè)登記、資金人員限制以及參與方式等方面提供技術(shù)和智力支持，鼓勵(lì)非政府組織參與環(huán)境科學(xué)研究，幫助政府制定和實(shí)施環(huán)境政策、方案和行動(dòng)計(jì)劃。

4.增加科技投入力度，強(qiáng)化科技支撐。加大生產(chǎn)過程的科技投入力度，創(chuàng)新能源使用方式，在能源供需平衡的前提下，大力開發(fā)核能、太陽能、風(fēng)能等新能源，從根本上改變能源結(jié)構(gòu)。

加大先進(jìn)治理技術(shù)和裝備的研發(fā)和推廣力度，增強(qiáng)科技對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理支撐能力。鼓勵(lì)采用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)環(huán)保設(shè)備，清潔設(shè)備。摒棄傳統(tǒng)粗放、高耗能的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，通過技術(shù)創(chuàng)新等手段提升京津冀發(fā)展質(zhì)量。

三、結(jié)語

生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，并嚴(yán)重影響著普通民眾的健康生活。探索京津冀生態(tài)環(huán)境治理路徑是生態(tài)文明建設(shè)體中應(yīng)有之意。因此，京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理要牢固樹立并貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以制度為保障，以強(qiáng)化監(jiān)督檢查為抓手，增強(qiáng)協(xié)同治理意識(shí)，形成中央政府為主導(dǎo)，地方政府分工負(fù)責(zé)，市場(chǎng)協(xié)同，社會(huì)力量共同參與的工作推進(jìn)機(jī)制。

[1]馬海龍.行政區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)期的區(qū)域治理[D].華東師范大學(xué)，2008.

[2]北京市環(huán)保局.1999年北京市環(huán)境狀況公報(bào)[EB/OL].http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/413526/413663/413717/413719/453524/index.html.

[3]王玫，李文廷.環(huán)京津貧困帶生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策[J].河北學(xué)刊，2008，06：143-146.

[4]辜勝阻，鄭超，方浪.京津冀城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略思考[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2014，04：5-8+2.

薄夢(mèng)秋(1991-)，女，北京林業(yè)大學(xué)，碩士研究生，主要從事綠色行政與生態(tài)環(huán)境政策研究。

F127；G

A

1006-0049-(2017)07-0089-02