淺談義務(wù)教育階段公立教師聘任制問(wèn)題

鄭李梅

東北師范大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130024

淺談義務(wù)教育階段公立教師聘任制問(wèn)題

鄭李梅*

東北師范大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130024

我國(guó)教師聘任制改革頗有成效，但是仍然存在不少問(wèn)題，將對(duì)現(xiàn)行的聘任制依賴(lài)的市場(chǎng)機(jī)制入手，探討教育公共性與市場(chǎng)機(jī)制的矛盾所在；再?gòu)慕處煼扇胧郑治鼋處熎溉沃贫确ɡ碇蔚膯?wèn)題。通過(guò)對(duì)已有問(wèn)題的分析和總結(jié)，解釋教師聘任制產(chǎn)生問(wèn)題的原因，并給出比較可行的解決方案。

義務(wù)教育；教師聘任制；問(wèn)題

教師聘任制度是對(duì)學(xué)校人事制度的改革，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的教師任用制度改革，它旨在建立一種雙方平等、自愿、互利的契約合同關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)教師資源的最優(yōu)配置。在變革轉(zhuǎn)換之中，我們獲得了不少成功經(jīng)驗(yàn)，教師聘任制對(duì)于激發(fā)教師的工作積極性、推進(jìn)教師人員流動(dòng)、優(yōu)化教師隊(duì)伍建設(shè)具有重要意義，但是仍然有一系列問(wèn)題亟待解決，從目前的社會(huì)情形來(lái)看，教師聘任制流于形式、校長(zhǎng)濫用聘任權(quán)利、聘任合同不完善、社會(huì)保障等配套機(jī)制不健全等問(wèn)題層出不窮，進(jìn)而影響到教師的合法權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、教師隊(duì)伍穩(wěn)定性問(wèn)題。[1]從多方面因素考慮，無(wú)論是從教師聘任制的理論體系、法律制度構(gòu)建來(lái)看，還是從實(shí)際的教師聘任操作上來(lái)看，我國(guó)義務(wù)教育公立學(xué)校教師聘任制改革存在很多問(wèn)題。

一、教師聘任制問(wèn)題表現(xiàn)

(一)公立中小學(xué)教師身份定位模糊

公立學(xué)校屬于事業(yè)單位，教師在我國(guó)身份制體系中具有國(guó)家干部身份，我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革，通過(guò)聘用制度轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，把事業(yè)單位的身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，通過(guò)聘用制度的實(shí)行使教師成為用人單位直接聘任的專(zhuān)業(yè)人員。關(guān)于教師是專(zhuān)業(yè)人員這一概念，教師的專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程對(duì)教師的聘任有很大的影響，但是仍然不足以決定教師的法律地位，教師身份的明確要看國(guó)家將教師納入哪類(lèi)群體進(jìn)行管理。教師身份不明確就會(huì)影響教師在發(fā)生法律糾紛時(shí)候，無(wú)處訴訟，找不到切實(shí)的法律依靠。

(二)公立中小學(xué)教師聘任制度實(shí)施問(wèn)題

推行教師聘任制是中小學(xué)人事改革的核心，但是實(shí)施中小學(xué)教師聘任制，存在不少問(wèn)題，如核定編制不嚴(yán)密，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不健全影響教師聘任制實(shí)行，教師聘任制還沒(méi)有納入法制化軌道，各類(lèi)崗位人員考核獎(jiǎng)懲制度不完善，社會(huì)保障制度尚不配套，處理聘任合同糾紛的途徑不明朗等等。這些問(wèn)題也證明了教師聘任制存在不健全，存在漏洞，在實(shí)施的過(guò)程中問(wèn)題較多。

(三)義務(wù)教育不均衡現(xiàn)象出現(xiàn)

我國(guó)義務(wù)教育主要矛盾集中體現(xiàn)為均衡發(fā)展問(wèn)題。地域差距、城鄉(xiāng)差距、校際差距顯著，教師聘任制會(huì)使得學(xué)校之間出現(xiàn)人才競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰現(xiàn)象。處于優(yōu)勢(shì)地位的學(xué)校，更容易吸引優(yōu)秀教師前來(lái)任教；而條件差一些的學(xué)校，則不容易吸引優(yōu)秀的人才從教。好的教師會(huì)集中到最好的學(xué)校，差的教師留在了差的學(xué)校，造成學(xué)校之間師資力量水平的懸殊。城市超編，農(nóng)村學(xué)校用人緊缺，農(nóng)村科目因?yàn)槿狈處熼_(kāi)不齊全，學(xué)科結(jié)構(gòu)不均衡。農(nóng)村骨干教師較少等問(wèn)題。[2]

二、教師聘任制問(wèn)題分析

(一)教師法律身份不明，保障機(jī)制不健全

有人指出，教師職業(yè)具有公務(wù)性質(zhì)，應(yīng)該把身份定位為教育公務(wù)員。還有人指出，不能把教師看成是公務(wù)員，也不能看成是企業(yè)勞動(dòng)者，公立中小學(xué)教師的身份應(yīng)該確定為國(guó)家工作人員。當(dāng)然，也有人主張，“事業(yè)單位與其職工的關(guān)系，包括學(xué)校與教師的關(guān)系本質(zhì)上也是勞動(dòng)雇傭關(guān)系”。[3]對(duì)西方國(guó)家的教師身份和地位進(jìn)行研究會(huì)發(fā)現(xiàn)，教師的身份大致有公務(wù)員、雇員、公務(wù)雇員三種類(lèi)型。日本、德國(guó)、法國(guó)的公立學(xué)校教師均為公務(wù)員，由政府任用，享有公務(wù)員的各項(xiàng)權(quán)利，還享有一些教育者的特殊權(quán)利，同時(shí)也有特殊義務(wù)。英、美兩國(guó)公立中小學(xué)教師不是國(guó)家公務(wù)員，而是國(guó)家的公務(wù)雇員，由公立學(xué)校的責(zé)任團(tuán)體(學(xué)區(qū)教育委員會(huì))與教師簽訂聘用合同，教師的聘用不適用一般的勞工關(guān)系法，也不適用于國(guó)家公務(wù)員法，僅僅適用于學(xué)校雇員的法律規(guī)定。

(二)教師聘任制的法律制度實(shí)施缺陷

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律政策的規(guī)定，教師聘任制的特點(diǎn)之一就是學(xué)校與教師在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂勞動(dòng)合同，構(gòu)成一種以平等性為根本特征的民事法律關(guān)系，學(xué)校能夠以獨(dú)立自主的民事主體的身份締約。因而，教師聘任制得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)法律前提便是學(xué)校必須獨(dú)立享有民事權(quán)利和義務(wù)的主體資格，即法人身份。1995年(中華人民共和國(guó)教育法》第一十一條關(guān)于“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登ID注冊(cè)之日起取得法人資格?！钡囊?guī)定確立了學(xué)校的法人地位，成為了教師聘任制的法律基礎(chǔ)。而2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第五部法進(jìn)一步明確了國(guó)家承擔(dān)義務(wù)教育的全部責(zé)任。就使得義務(wù)教育學(xué)校不擁有獨(dú)立運(yùn)行的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，不具備成為法人的財(cái)產(chǎn)要件，也沒(méi)有獨(dú)立責(zé)任基礎(chǔ)，義務(wù)教育學(xué)校實(shí)際上沒(méi)有獨(dú)立法人形成的資格，缺乏法律支撐。[4]

自1985年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始了一場(chǎng)以“簡(jiǎn)政放權(quán)”為核心、建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”為目標(biāo)的教育體制改革。政府逐步改變對(duì)學(xué)校的管理方式，將部分權(quán)力由中央轉(zhuǎn)移到地方、政府轉(zhuǎn)移到學(xué)校，學(xué)校因此獲得了獨(dú)立自主辦學(xué)的實(shí)體地位，可以如其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體一樣行使一系列民事權(quán)利，這便給尋求發(fā)展的學(xué)校帶了一種獲利的實(shí)際可能性，公辦民助等一批新的辦學(xué)形式不斷涌現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)制初現(xiàn)雛形。這種機(jī)制主要是通過(guò)市場(chǎng)主體對(duì)利益的追求以及市場(chǎng)供求的變化來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的。地方橫幅或?qū)W校自主權(quán)的擴(kuò)大，以及聘任制制度本身的漏洞也為實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題制造了溫床。

(三)市場(chǎng)機(jī)制與教育公益性的矛盾

從教師聘任制的歷史發(fā)展沿革來(lái)看，在教育體制改革啟動(dòng)之前，政府機(jī)制一直是教育資源配置的主要方式。政府主要利用計(jì)劃和行政手段對(duì)各級(jí)各類(lèi)學(xué)校進(jìn)行嚴(yán)格的控制。將學(xué)校的舉辦經(jīng)營(yíng)、經(jīng)費(fèi)投人、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、招生計(jì)劃、教師管理、畢業(yè)生分配等學(xué)校行為都納人行政管理的范圍之列，建立起了一個(gè)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府舉辦、計(jì)劃調(diào)控的學(xué)校系統(tǒng)。在這種體制之下，教師資源的分配自然也由政府掌控。隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，隨著人事制度的改革，教師聘任制的完善推行，教師具有自主選擇學(xué)校的權(quán)利，與學(xué)校簽訂一定期限的合同，學(xué)?？梢愿鶕?jù)自己的需求來(lái)選拔和聘任教師，這樣容易造成教育的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距、校際差異，造成教育不均衡現(xiàn)象。義務(wù)教育師資水平不均衡問(wèn)題依然是十分突出的矛盾。優(yōu)秀教師更愿意去處于優(yōu)勢(shì)位置的學(xué)校，造成學(xué)校之間教學(xué)質(zhì)量差距大。這種優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)與教育所具有的公共性相矛盾，義務(wù)教育是國(guó)家用法律形式規(guī)定的對(duì)一定年齡兒童、青少年免費(fèi)實(shí)施的某種程度的學(xué)校教育，具有強(qiáng)制性、免費(fèi)性、平等性、責(zé)任性等特征，因此不可能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，必須有政府的引導(dǎo)。[5]

三、問(wèn)題解決策略

(一)在法律中明確教師地位

教師不是一般的勞動(dòng)者，還涉及到情感等方面特征，所以教師聘任制中的合同問(wèn)題不能使用勞動(dòng)合同這一界定說(shuō)法。關(guān)于在聘任制中出現(xiàn)的教師解除合同、變更等糾紛，應(yīng)該數(shù)以行政法律糾紛，通過(guò)建立人事仲裁爭(zhēng)議機(jī)構(gòu)主要解決教師糾紛，盡快建立和完善教師人事行政救濟(jì)制度，為教師解決困難。仲裁委員會(huì)成員由各界代表參入，學(xué)校代表、教師代表、專(zhuān)家代表等人員組成，教師對(duì)仲裁結(jié)果如不服，可向人民法院起訴，進(jìn)入司法程序。[6]

應(yīng)建立教師的利益組織以制約作為聘任方的學(xué)校。目前中小學(xué)校雖有教代會(huì)和教育工會(huì)，但這些組織依附于學(xué)校行政，不可能作為教師的真正利益代表組織站在學(xué)校相對(duì)方。因此，教育領(lǐng)域中有必要構(gòu)建教師專(zhuān)業(yè)組織作為與行政機(jī)關(guān)或?qū)W校平衡制約的一極。與此相聯(lián)系，還可以訂立集體合同。在教育領(lǐng)域中，我國(guó)尚未實(shí)行教師聘任集體合同制，而在國(guó)外，如美國(guó)，在推行教師聘用制時(shí)，已實(shí)行了“團(tuán)體契約”形式。這樣，教師工會(huì)與學(xué)校之間也形成合同法律關(guān)系，在教師和學(xué)生發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，工會(huì)可以作為一方主體，與學(xué)校直接交涉，通過(guò)各種法律途徑為教師爭(zhēng)取權(quán)利。參考香港教師的聘任制，香港官立中小學(xué)的教師由教育局按公務(wù)員任用，除官立學(xué)校以外的中小學(xué)，香港中小學(xué)教師均實(shí)行聘任制，各校決定教師聘任的是校董會(huì)。2002年香港《教育條例》經(jīng)過(guò)修改，規(guī)定實(shí)行學(xué)校法團(tuán)校董會(huì)的注冊(cè)制度，即通過(guò)法定的程序，賦予校董會(huì)以法人團(tuán)體資格，使其不僅成為學(xué)校內(nèi)部的管理決策機(jī)構(gòu)，而且成為對(duì)外代表學(xué)校，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的主體，學(xué)校與政府簽訂資助協(xié)議，以及起訴、應(yīng)訴等，均以學(xué)校的法團(tuán)校董會(huì)之名義而為之。依照現(xiàn)行《教育條例》，法團(tuán)校董會(huì)具有雇用它認(rèn)為合適的教學(xué)職員，并決定其服務(wù)條款及條件的權(quán)力。[7]

(二)完善教師聘任制度，監(jiān)督實(shí)施聘任制過(guò)程

教育行政部門(mén)的人員要嚴(yán)格核定中小學(xué)校編制，加強(qiáng)對(duì)校長(zhǎng)的制

約，完善中小學(xué)教師的考核獎(jiǎng)懲制度，培育教育人才市場(chǎng)，加快實(shí)行教育系統(tǒng)的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)制度，建立教育領(lǐng)域的人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度。教師應(yīng)當(dāng)由政府聘任，權(quán)利交給縣級(jí)以上政府等教育行政部門(mén)，并且設(shè)立多方聯(lián)合下的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)針對(duì)義務(wù)教育階段中小學(xué)老師的招聘、晉升、考核進(jìn)行管理和考核，防止出現(xiàn)私權(quán)亂用，任人唯親，也能有效克服各學(xué)校招聘標(biāo)準(zhǔn)不一、解聘頻繁等問(wèn)題，保障教師隊(duì)伍穩(wěn)定性。

如果設(shè)定教師的聘任主體不是學(xué)校，而是政府的話，那么教師聘任制中的法律關(guān)系既教師和政府的關(guān)系，應(yīng)該是行政法律關(guān)系。政府為了實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)需要對(duì)教師行使行政權(quán)力，教師必須服從，不能肆意妄為，具有一些強(qiáng)制性。

(三)政府引導(dǎo)學(xué)校師資均衡發(fā)展

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第十五章管理體制改革中指出“進(jìn)一步加大省級(jí)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)各級(jí)各類(lèi)教育的統(tǒng)籌。統(tǒng)籌均衡發(fā)展?！盵8]管理義務(wù)教育，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師聘任制實(shí)施的目的解決教師資源配置的問(wèn)題，基于義務(wù)教育本身的公共性和我國(guó)義務(wù)教育發(fā)展的非均衡性，義務(wù)教育階段的教師資源配置，應(yīng)以政府行為為主。政府應(yīng)該在義務(wù)教育學(xué)校教師資源的合理配置中起到主導(dǎo)作用，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為依靠競(jìng)爭(zhēng)性聘任制就能打破教師資源配置和勞動(dòng)用工結(jié)構(gòu)。

四、總結(jié)

目前公立中小學(xué)的教師聘任制問(wèn)題根源主要源于教師聘任制下的教師法律身份不明，保障機(jī)制不健全；教師聘任制缺乏法律支撐依據(jù)，實(shí)施過(guò)程中問(wèn)題不斷；現(xiàn)行教師聘任制度誕生于市場(chǎng)機(jī)制，與教育的公益性相互沖突，引起教育不均衡發(fā)展。這三大問(wèn)題是造成教師聘任制阻礙的矛盾，從這三方面出發(fā)研究，可以找到解決的路徑。與教師任命制相比，教師聘任制體現(xiàn)了法治理念和契約精神，能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，雖然仍然有問(wèn)題，但可以對(duì)教師聘任制進(jìn)行調(diào)整和修補(bǔ)。隨著聘任制的日漸深入發(fā)展和新現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，許多的新問(wèn)題產(chǎn)生，而這些問(wèn)題產(chǎn)生的背后存在著復(fù)雜的關(guān)系，要想徹底解決聘任制出現(xiàn)的問(wèn)題，必須深入研究教師聘任制的發(fā)展過(guò)程，以期對(duì)公立中小學(xué)教師聘任制研究做出新的發(fā)現(xiàn)。

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鄭李梅(1987-)，女，滿族，吉林人，碩士，東北師范大學(xué)教育學(xué)部，研究方向：教育管理。

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