中國古代政權與行政區(qū)劃之間關系初探

李玉蘭

安慶師范大學，安徽 安慶 246000

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中國古代政權與行政區(qū)劃之間關系初探

李玉蘭*

安慶師范大學，安徽 安慶 246000

國家行政區(qū)劃就是與“中央集權制的國家相聯(lián)系的，只有國君將自己所直接掌握的領土進行分層次的區(qū)劃，采用集權的統(tǒng)治方式，派遣定期撤換的官員，這樣的區(qū)劃才屬于行政區(qū)劃的范疇。”[1]由此可見，真正的行政區(qū)劃是在秦朝統(tǒng)一全國，實行中央集權統(tǒng)治后才形成的。而政權的發(fā)展在中國古代社會與中央集權程度的變化有密切關系，而國家行政區(qū)劃的設置和管理也與此密不可分。本文試從行政區(qū)劃對政權鞏固的重要意義、政權發(fā)展是行政區(qū)劃演變的重要推力和對我國當代行政區(qū)劃改革的啟示這三個方面淺論我國古代國家政權與行政區(qū)劃的關系。

政權；行政區(qū)劃；中央集權

一、行政區(qū)劃對政權發(fā)展的重要影響

在中國古代，政權更迭所帶來的行政區(qū)劃的混亂可想而知。當一個國家或是一個民族占領新的區(qū)域時，統(tǒng)治者所要面臨和處理的問題有很多，例如新占領區(qū)域的政治、經濟、軍事、民族和人民生活的方方面面等問題，而解決這些問題之前就必須重新設置和調整行政區(qū)劃，因為行政區(qū)劃是國家權力的地域性分配，是治國安邦的基本手段，是國家長治久安的根本大政。但是隨著行政區(qū)劃的發(fā)展，其兩種不同的狀態(tài)對政權的穩(wěn)固也產生較大影響。

(一)行政區(qū)劃改革有利于政權的建立

1.秦漢創(chuàng)制，鞏固統(tǒng)一政權

秦始皇一統(tǒng)六國，建立我國第一個統(tǒng)一的中央集權的封建國家。面對如此幅員遼闊的領土和復雜的行政區(qū)劃現(xiàn)狀，改革已是迫在眉睫之事。為了鞏固政權和加強對地方的控制，秦始皇排除異議，采納了李斯的建議，在地方行政管理上突破傳統(tǒng)，廢分封，立郡縣，成為我國行政區(qū)劃史上的一次重要的創(chuàng)舉，也奠定了我國兩千多年的地方行政管理的基礎。

秦朝滅六國之時，主要設置了36個郡，這些郡大都是在列國的首都地區(qū)，如趙國的邯鄲郡，楚國的九江郡等等，此時郡的設置都比較倉促。統(tǒng)一大業(yè)完成之后，秦的郡數(shù)增加到49個，而秦縣的數(shù)量，因為史料的匱乏，尚沒有具體的統(tǒng)計數(shù)字，估計有一千個左右?！罢缱T其驤先生所說，秦郡之數(shù)不必拘泥于某一具體數(shù)字，秦朝在建國之后的郡的建置有所增補，那是無可置疑的?！盵2]所以秦縣亦是如此。

公元前202年，劉邦勝楚王，進咸陽，奪帝位，繼秦權。為了維護難得的政權，劉邦必須要面對如何安置那些幫助他打下大漢天下的將領們，其實也就是權力如何分配問題。其實這些功臣將領早趁楚漢戰(zhàn)爭之機占據(jù)要地，手握重兵，已行割據(jù)之實。高祖無奈之下實行分封政策，設立6個異姓諸侯王國。后來為了避免造成諸侯爭霸，威脅中央的局面出現(xiàn)，同姓諸侯逐漸取代異姓諸侯，“公元前195年，同姓九國、異姓一國；其時天子獨有十五處郡，此外三十余處悉屬諸侯，一國領有數(shù)郡，少或二三，多至六七?！盵3]諸侯占據(jù)了漢朝一半以上的疆域。這種郡國并行制度雖解建國之初的燃眉之急，卻也是禍患連連。但是由此催生出州制和州—郡—縣的三級制也為后來歷代所借鑒。

2.隋朝回歸郡縣，加強中央政權

經三國紛亂和西晉短暫的20多年的統(tǒng)一時光，中原又一次陷入分裂時期。“五胡亂華”致使北方地方行政區(qū)劃數(shù)量猛增，行政區(qū)劃管理秩序混亂；南方則除了惡性增置僑置外，還出現(xiàn)了雙頭郡縣或是雙頭州郡的特殊混亂現(xiàn)象，政權層次與管理幅度非常的不協(xié)調。例如在546年，南北朝合計，共有州220個，郡999個，是西晉的十幾倍；到了580年，北周統(tǒng)一北方之后領有的州數(shù)已是之前南北朝方州數(shù)的總和。

589年，楊堅滅亡南方最后一個政權陳統(tǒng)一全國，針對當時紊亂的行政區(qū)劃現(xiàn)象，一場重要的行政區(qū)劃變革勢在必行。隋文帝接受大臣楊尚希的建議，“存要去閑，并小為大”，即減少政區(qū)層級，加強中央集權，避免地方割據(jù)。到607年，隋煬帝“大舉并省州縣，并改州為郡，并省之后，全國僅存190郡，1255縣，平均每郡統(tǒng)轄六七縣?！盵1]至此，繼秦朝之后，郡縣兩級制再次回歸歷史的舞臺。

3.元朝設立省制，鞏固多民族政權

蒙古鐵騎入主中原，繼而統(tǒng)一全國。民族的大融合帶來的不僅有民族矛盾和沖突，還有各個地方的行政管理問題。面對幅員遼闊的領土，地方行政管理的多樣性和復雜性，非常時期采取非常手段，元朝統(tǒng)治者將以前屬于中央政府派出機構的行省作為一級行政區(qū)劃的名稱，建立復雜的行政結構體系。行政層級最多的地方有五級，即省路府州縣，最簡單的只有兩級，還有三級和四級制的，這種層級的不平衡性也是元朝承襲各個所征服地區(qū)的先行制度而混合的結果。其實這種復試的行政層級結構在遼代就已經出現(xiàn)，元朝使之更為系統(tǒng)，這也成為少數(shù)民族統(tǒng)治中原的一種方式。而行省制度的創(chuàng)立也為后代所沿襲至今。

(二)行政區(qū)劃的兩極狀態(tài)不利于政權的穩(wěn)固

中國古代中央政權與地方分權一直處于博弈當中，形成“內輕外重”和“內重外輕”兩種不同的局面。在中央集權程度還沒有真正穩(wěn)定強化之前，統(tǒng)治者一般實行“內輕外重”的政策，導致中央政府的權力被不斷削弱，割據(jù)勢力不斷出現(xiàn)，最后也亡國于此。而如前文所述，從宋開始，中央集權程度逐步強化，就沒有出現(xiàn)過可以威脅國家政權的割據(jù)勢力，那是因為統(tǒng)治者在權衡利弊之后寧愿權力實實在在地掌握在自己手中，接受“內重外輕”的政策，也不愿給予地方過多的權力。這種“強干弱枝，內強中干”的必然后果就是亡國于外敵入侵。

1.漢晉唐內輕外重，政權毀于內

自漢武帝后，州作為監(jiān)察機構登上歷史舞臺，東漢末年為了鎮(zhèn)壓黃巾起義，州獲此良機，接受中央指派官員擔任州牧，集大權于一身，從此州就成了名副其實的第一級行政區(qū)劃，至此也埋上了亡國的禍患。州的權力逐漸膨脹，已然成割據(jù)之實，州郡縣三級制的確立實際上就已經說明了內輕外重局面的形成。西晉統(tǒng)一之后實行分封之制，外重內輕的現(xiàn)象變本加厲，促使王朝覆滅于八王之亂中。

唐玄宗為治理邊防，在邊疆地帶設置了10個節(jié)度使轄區(qū)，只管軍事防御。安祿山身為范陽、平盧兩節(jié)度使，而且還兼任河北道的采訪使，集軍政和民政大權于一身。權力的過度膨脹讓他心生篡位之念，755年12月16日至763年2月17日安祿山與史思明向唐朝發(fā)動戰(zhàn)爭，唐政府采取戰(zhàn)時緊急措施，在全國設立了44個方鎮(zhèn)，平叛之后，這些方鎮(zhèn)卻保留下來成為一級行政區(qū)劃，形成道(方鎮(zhèn))州(郡)縣的三級制。方鎮(zhèn)與中央分土而治，形成割據(jù)政權，嚴重削弱了中央政府的權力，由此造就的內輕外重的局面最終使唐代滅亡。

2.宋明內重外輕，政權毀于外

內重外輕的表現(xiàn)就是地方處于極度分權以至無權，而中央集權卻高度強化的狀態(tài)。宋明兩朝為了避免地方割據(jù)勢力的出現(xiàn)，采取了三權分立的政策。一方面事權分散，削弱地方權力，使權歸中央，另一方面在權力分配與制衡之下，提高了行政管理效率，有利于地區(qū)穩(wěn)定與發(fā)展。但是其弊端卻歷久而愈顯。國家長期的積貧積弱局面雖斷絕了地方割據(jù)勢力的出現(xiàn)，卻難逃外敵魔爪。致使宋之后的王朝覆亡多由外力所造成：宋亡于女真，再亡于元、明亡于清、清幾乎亡于西方列強。

二、政權發(fā)展是行政區(qū)劃演變的重要推力

中國歷代政權發(fā)展的態(tài)勢與中央集權程度密不可分，行政區(qū)劃關系到一個國家的政權建設。實際上“行政區(qū)劃是一個國家權力再分配的一種主要形式，也是國家統(tǒng)治意志及政治、經濟、軍事、民族、習俗等各種因素在地域空間上的客觀反映?！盵2]皇帝如何把握中央集權和地方分權的關系決定著國家政權的發(fā)展方向甚至是國家的生死存亡。當“中央集權尚未高度發(fā)達之時，實行三級制以及第一級政區(qū)幅員過大都是釀成分裂割據(jù)的因素?！盵1]

(一)兩次分裂時期致行政區(qū)劃混亂

外族入侵，南北朝對峙，戰(zhàn)亂頻繁，這是中國歷史上第一次分裂局面，政權自然無法穩(wěn)定，致使地方行政區(qū)劃更是混亂不堪。首當其沖就是州郡被分割的越來越小，其主要原因為在戰(zhàn)爭中立功的武人和敵方前來投降的將領，統(tǒng)治者對于這些人，所能滿足或獎勵于他們的無外乎地方職務。這個時期“遷徙百計，一郡分四五，一縣割成兩三”的現(xiàn)象普遍存在，“連當時的統(tǒng)治者也對這種歷代‘虛增其數(shù)、舊多浮偽、百室之邑便立州名，三戶之民空張郡目。循名督實，事歸烏有’的混亂管理大傷腦筋?！盵4]公元502到546年，在這短短的三十年期間，州的數(shù)量從原先的只有23個增加到104個，增長了4，5倍多，郡的數(shù)量由326個增加到586個，這是南朝的情況。在北朝時值東西魏對峙時期，州郡數(shù)目與南朝相差無幾，這樣，“南北朝合計，共有220州，999郡，比兩個世紀以前的西晉，州膨脹11倍，郡膨脹10倍?！盵1]州郡的管轄區(qū)域越小，理論上來說更便于中央政府的管理，但是在那戰(zhàn)爭紛亂的時代，就會出現(xiàn)界線不明，權限混亂的現(xiàn)象，雙頭郡縣或是雙頭州郡現(xiàn)象的出現(xiàn)就說明這一點。政權不穩(wěn)的勢必會造成行政區(qū)劃極致混亂，而這種行政區(qū)劃狀態(tài)也反映出中央集權的衰敗。所以隋朝初年就改革行政區(qū)劃，直接將郡級政區(qū)去除，回歸州縣兩級制，加強了中央集權。

繼唐朝方鎮(zhèn)割據(jù)之后，中國陷入歷史上第二個長期分裂的局面。究其原因與漢州一樣，就是中央與地方權力分配問題。秦隋兩朝的兩極制也是如此。漢唐都將原本作為監(jiān)察區(qū)的州道(方鎮(zhèn))這一虛制變成實制，成為第一級行政區(qū)劃，最終形成三級行政區(qū)劃體制，而兩國的最后也是毀于一級政區(qū)權力過大而形成的分裂割據(jù)勢力。五代十國時期，政權更迭頻繁，各國地方區(qū)劃大體在唐舊域上有所增改，雖然沒有出現(xiàn)南北朝時期猛增混亂的現(xiàn)象，但是行政區(qū)劃在這一時代背景下卻是千變萬化，缺乏穩(wěn)定性，這也顯示出中央集權本身就不穩(wěn)固的事實。

(二)宋明清中央集權強化時期行政區(qū)劃狀態(tài)穩(wěn)定

中央集權尚不發(fā)達，實行三級制以及第一級政區(qū)幅員過大就會容易形成分裂割據(jù)，在充分認識到這點之后，北宋統(tǒng)治者開始對節(jié)度使“收其支郡，奪其兵權，制其錢谷”，權歸中央的舉措，使得中央集權空前強化。行政區(qū)劃上的體現(xiàn)是路成為州以上的新型行政區(qū)劃層級，安排諸監(jiān)司分管路級事權且分路不相一致，所以宋的行政區(qū)劃雖為三級制，但中央掌控全局，路級難成割據(jù)力量。宋代也因為采用路制，及其可謂創(chuàng)新的管理模式，使其中央集權不斷強化，行政區(qū)劃狀態(tài)也就穩(wěn)定下來，割據(jù)方鎮(zhèn)也再未出現(xiàn)，從而進一步使政權得以穩(wěn)固。

明朝沿襲宋制，行政區(qū)劃方面，針對元朝行政區(qū)劃層級過于復雜的情況，明朝撤路為府，將州分為直隸州和屬州，為二級行政區(qū)，州為二級行政區(qū)，縣或為第三級或為第四級，這種簡化提高了行政管理效率，同時將最高一級的地方權力同宋朝一樣，權分三司，并且將其中的布政使司作為第一級地方行政區(qū)劃的名稱。三司分立以及各司區(qū)劃不完全相同，起到了遏制地方分權過大的作用。其最終目的就是加強中央集權，鞏固其政權。而政權一旦穩(wěn)定，行政區(qū)劃的改革和調整也會在合理和有利于政權建設范圍之內進行。

清朝設軍機處、南書房，中央集權達到頂峰，而且政治清明?？滴鯐r期的18省一直維持到光緒時期，時間長達200年且沒有更改，是我國歷史上行政區(qū)劃穩(wěn)定時間最長的一段時期。雍正時進一步將層級簡化為省府縣，與府同級的有直隸州、直隸廳，與縣同級的則是散州、散廳。明清兩代政權都延續(xù)了270年左右，政權穩(wěn)定，行政區(qū)劃的設置也較為穩(wěn)定合理，政區(qū)經濟也得到有序發(fā)展。

中國古代行政區(qū)劃從秦統(tǒng)一到清滅亡這兩千多年間，一直在隨著朝代的更迭不斷發(fā)生調整。“實質上，行政區(qū)劃就是國家權力的空間或者地域的分割和配置”，[2]如今，我國正處于社會發(fā)展的轉型期，行政區(qū)劃制度還存在很多不合理之處，例如省界犬牙交錯，不利于區(qū)域經濟發(fā)展；管理層次過多，不利于民情上達通暢，政策下達透明和行政效率的提高；同級政區(qū)規(guī)模懸殊，不僅不利于各地之間的平等競爭和相互協(xié)作，阻礙經濟發(fā)展，而且也給國家行政管理帶來不便等等問題，所以為適應新時期社會政治和經濟等多方面發(fā)展的需要，完善我國當前行政區(qū)劃體制也是一項重要而艱巨的任務。

[1]周振鶴.中國歷代行政區(qū)劃的變遷[M].北京：中國國際廣播出版社，2010.

[2]劉君德，馮春萍，等.中外行政區(qū)劃比較研究[M].上海：華東師范大學出版社，2002.

[3]譚其驤.中國歷史地圖集[M].北京：中國地圖出版社，2014.

[4]徐學林.中國歷代行政區(qū)劃[M].安徽：安徽教育出版社，1991.

李玉蘭(1990-)，女，漢族，安徽安慶人，安慶師范大學，研究方向：政治學理論。

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