我國農(nóng)村水污染監(jiān)管體制研究

郎孝杰

西南林業(yè)大學(xué)，云南 昆明 650000

我國農(nóng)村水污染監(jiān)管體制研究

郎孝杰

西南林業(yè)大學(xué)，云南 昆明 650000

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村水污染日益嚴(yán)重，不僅對農(nóng)民的健康造成極大的威脅，同時也暴露出農(nóng)村水污染防治法律制度存在許多缺陷，特別是在農(nóng)村水污染監(jiān)管方面。因此，需要健全農(nóng)村水污染防監(jiān)管體制及相關(guān)的法律制度，確保農(nóng)村農(nóng)用水和飲用水的安全，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

農(nóng)村水污染；監(jiān)管體制；法律制度建議

一、農(nóng)村水污染現(xiàn)狀

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了很大的發(fā)展，但是受到農(nóng)村生活方式等的影響，農(nóng)村的水環(huán)境正在悄悄發(fā)生改變。目前，我國農(nóng)村水污染日益嚴(yán)重，許多河流、坑塘都變成了臭水溝，水中重金屬、化學(xué)品、大腸桿菌，氨氮等成份出現(xiàn)不同程度的超標(biāo)，體表水體富營養(yǎng)化，地下水質(zhì)不斷下降。人們食用受污染的食物(小麥、稻米、蔬菜、魚肉等)，對人體的身體器官造成極大的影響，患肝癌和胃癌等癌癥的發(fā)病率增加。

二、農(nóng)村水污染的原因分析

(一)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式造成水資源的面源污染。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，農(nóng)民為了提高農(nóng)作物的產(chǎn)量，大量使用化肥；為了除害蟲，大量使用農(nóng)藥；為了除雜草，大量使用除草劑。在經(jīng)過雨水沖刷農(nóng)用地，使用的化肥、農(nóng)藥會逐漸滲透到土地里，對地表水和地下水造成污染。這種污染并不是以點(diǎn)的形式出現(xiàn)的，而是以面的形式出現(xiàn)的。

(二)村民的生活方式造成水資源的污染。村民在使用生活用水后，隨意排放，對生活污水并沒有處理，這樣會造成地表水的污染。村民產(chǎn)生的生活垃圾并沒有進(jìn)行集中處理，而是到處傾倒，造成河流、湖泊的污染，經(jīng)過的雨水的長期沖刷，導(dǎo)致地表水和地下水的污染。

(三)農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的大量興起，在養(yǎng)殖過程中對家禽的糞便處理不當(dāng)，造成農(nóng)村水污染。隨著農(nóng)業(yè)政策的不斷推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)由原來單一的種植業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊慕?jīng)營模式。養(yǎng)殖業(yè)也大量的興起，由于缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)，對于家禽產(chǎn)生的糞便養(yǎng)殖者并沒有進(jìn)行集中處理，而是直接排到地面，造成地表水和地下水逐漸污染。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)造成水資源的點(diǎn)源污染。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也造成農(nóng)村水資源的污染。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在排工業(yè)廢水時，并沒有對污水進(jìn)行科學(xué)處理?！坝行┹^落后的農(nóng)村，甚至對污水沒有進(jìn)行任何處理，就直接把污水排向河流、湖泊或者直接排到地面，造成地表水嚴(yán)重的污染，形成了農(nóng)村水資源的點(diǎn)源污染”[1]?！半S著城市污染控制力度的增強(qiáng)，一些污染嚴(yán)重的企業(yè)搬遷到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于這些企業(yè)的設(shè)備較落后，對污水的處理能力較差，又加重了農(nóng)村水污染”[2]。

(五)村民缺乏環(huán)保意識。村民把經(jīng)濟(jì)效益放在了生態(tài)效益的前面，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中忽略了環(huán)境保護(hù)。環(huán)保意識的高低，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，法律法規(guī)政策的宣傳有莫大的關(guān)系。另外，環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題是一個漸進(jìn)的過程，在沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的污染或者破壞之前，很難對環(huán)境污染或者生態(tài)破環(huán)做出判斷。村民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者生活中，很難去考慮其生產(chǎn)、生活方式會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生怎樣的影響。

(六)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致監(jiān)管體制出現(xiàn)一些差異。地方政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在基層只設(shè)在了縣一級，對于一些比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)，縣級政府的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能及時有效的對農(nóng)村的環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管。由于受城鄉(xiāng)二元機(jī)構(gòu)的影響，農(nóng)村發(fā)展較為滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，其設(shè)備的使用并沒有經(jīng)過環(huán)境影響評價(jià)，縣級政府的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不能及時有效的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管?？h級政府對農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和村民的生活方式也不能及時有效的進(jìn)行監(jiān)管。

三、農(nóng)村水污染監(jiān)管體制存在的問題與原因分析

(一)農(nóng)村水污染監(jiān)管責(zé)任主體不明確，職責(zé)交叉。我國監(jiān)管體制是從各部門分工逐漸演變成統(tǒng)一監(jiān)督管理和分工協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理體制。在這個過程中，只注重對新的機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)，但并沒有對原來的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整改。例如《水污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》本應(yīng)對環(huán)境監(jiān)管部門的職責(zé)作出比較具體的規(guī)定，以便各部門各司其職，相互協(xié)調(diào)配合。但實(shí)際情況是：各個單行法在規(guī)定管理體制時，對職權(quán)規(guī)定的過于簡單抽象，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中出現(xiàn)監(jiān)管真空?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定：環(huán)境保護(hù)部門對水污染進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，另外規(guī)定縣級以上水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對水污染進(jìn)行監(jiān)管。由于各自的職責(zé)會有交叉，水污染的情況又復(fù)雜，很難界定清楚屬于哪一各部門的監(jiān)管職責(zé)。在執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門就會出現(xiàn)執(zhí)法交叉，導(dǎo)致互相推卸責(zé)任。

(二)農(nóng)村水污染監(jiān)測站的缺乏，監(jiān)測數(shù)據(jù)不一。目前，我國有許多縣級環(huán)保局沒有監(jiān)測站，環(huán)境監(jiān)測儀器裝備陳舊落后，有些縣即便有環(huán)境監(jiān)測站也是設(shè)在中心鎮(zhèn)，其在監(jiān)管范圍也限制在該鎮(zhèn)上，即便個別縣、區(qū)在鎮(zhèn)上設(shè)置了環(huán)境監(jiān)測分站，監(jiān)測范圍也僅覆蓋在鎮(zhèn)上?！俺承┐蠼蠛恿鹘?jīng)的農(nóng)村區(qū)域，專門針對農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測，幾乎為零”[3]。例如，農(nóng)民所飲用的地表水、地下水是否受到污染就沒有相應(yīng)的水質(zhì)監(jiān)測站進(jìn)行監(jiān)測。我國很多農(nóng)村還沒有飲用自來水，即使有些農(nóng)村有自來水的供給，但是出現(xiàn)一些設(shè)施損害，也不能及時修復(fù)，很多村民都在飲用井水或者山泉水，一旦地表水或者地下水受到污染，農(nóng)民的健康將受到直接威脅。最近幾年，頻頻出現(xiàn)“癌癥村”的事件，農(nóng)村的癌癥率每年不斷增長，和農(nóng)民所飲用的地表水和地下水受污染呈正相關(guān)的關(guān)系。我國《水污染防治法》第二十五條規(guī)定：由環(huán)境保護(hù)部門與水行政部門等部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對水質(zhì)和水污染排放進(jìn)行監(jiān)測。在執(zhí)法過程中，會出現(xiàn)對同樣的污染，出現(xiàn)不一的監(jiān)測數(shù)據(jù)。

(三)農(nóng)村水污染行政執(zhí)法呈現(xiàn)“軟執(zhí)法”狀況，主動執(zhí)法的積極性缺乏。許多基層環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)由于受當(dāng)?shù)谿DP增長的限制，對于許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的水污染行為，處于不作為的狀態(tài)。針對《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的按日計(jì)罰的并沒有去執(zhí)行，行政強(qiáng)制措施也沒有去執(zhí)行。受到一些政府文件的限制，環(huán)境監(jiān)管部門的獨(dú)立執(zhí)法、隨機(jī)執(zhí)法和突擊執(zhí)法不能順利進(jìn)行，行政執(zhí)法的及時性和有效性也大打折扣。水環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法的過程中并沒有嚴(yán)格執(zhí)法，并沒有按照《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》和‘水十條’中所規(guī)定的按日計(jì)罰，進(jìn)行行政處罰，并沒有對污染水資源的設(shè)備進(jìn)行扣押。

(四)農(nóng)村水污染信息公布嚴(yán)重滯后。對于農(nóng)村水質(zhì)狀況，并沒有在鄉(xiāng)村進(jìn)行公布，農(nóng)民對自己所飲用的水質(zhì)并不了解。農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)并不能得到保障?！端廴痉乐畏ā泛汀董h(huán)境保護(hù)法》都有規(guī)定公眾的參與權(quán)，但實(shí)際情況是，農(nóng)民并沒有參與到農(nóng)村水污染環(huán)境治理中，對行政環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不能有效監(jiān)督。

(五)現(xiàn)有的法律法規(guī)對獎勵和補(bǔ)償機(jī)制不健全。我國《水污染防治法》規(guī)定，建立健全對位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，法律對此規(guī)定過于抽象，沒有具體措施。對于減少使用農(nóng)用薄膜，或者減少使用化肥、農(nóng)藥，使用農(nóng)家肥的農(nóng)民，并沒有給予相應(yīng)的政策激勵和補(bǔ)貼。

四、完善農(nóng)村水污染監(jiān)管體制的建議

(一)明確農(nóng)村水污染監(jiān)管部門的職能。立法應(yīng)分清各部門的管理職權(quán)，明確決策性機(jī)構(gòu)，行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，執(zhí)法監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，讓每個部門承擔(dān)與其管理目標(biāo)和性質(zhì)相符合的職能，避免承擔(dān)與本部門相沖突的職能。另外立法對于這些部門的環(huán)境保護(hù)職能配置時，減少職能的交叉，還要保證各部門的對水污染的監(jiān)管要全面，避免出現(xiàn)監(jiān)管空白區(qū)。確保各個部門對水污染的監(jiān)管能夠相協(xié)調(diào)，上下級水環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能相銜接。

(二)明確行政執(zhí)法措施。針對現(xiàn)在一些地方水環(huán)境監(jiān)管部門存在‘一刀切’的問題，對于大型企業(yè)和關(guān)系戶的水污染問題不敢管、不愿意管，對于小企業(yè)卻頻頻光顧，直接關(guān)閉，甚至連豆腐店、拉面館、饅頭店一律關(guān)閉。針對行政主體濫用職權(quán)，不作為的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)細(xì)化行政主體執(zhí)法程序，對于污染企業(yè)依法進(jìn)行檢查、行政許可和行政處罰，合理采取行政強(qiáng)制措施。

(三)加大中央財(cái)政和地方財(cái)政的投入，完善農(nóng)村水污染防治的基礎(chǔ)設(shè)施。針對農(nóng)村污水亂排放的問題，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，需要中央財(cái)政和地方財(cái)政的投入，建設(shè)生活污水處理設(shè)施，水質(zhì)監(jiān)測站和垃圾填埋場。另外針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)污水的處理，由于許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較低，購買先進(jìn)的設(shè)備的資金不足，中央或者地方財(cái)政可以給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一定補(bǔ)貼，用于購買先進(jìn)的設(shè)備，配備企業(yè)污水處理設(shè)備。

(四)確立農(nóng)村污水生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償制度是讓生態(tài)受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用對生態(tài)保護(hù)者給予補(bǔ)償，鼓勵人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境。我國生態(tài)補(bǔ)償制度的正式確立體現(xiàn)在1998年修正通過的《森林法》，該法明確了“森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”制度。而《水污染防治法》并沒有提出對農(nóng)村生活污水的管理進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。筆者提出，對于減少使用農(nóng)藥、化肥的農(nóng)民，給予補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)幕鹂梢杂舌l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繳納的排污費(fèi)、環(huán)境稅，中央和地方財(cái)政共同構(gòu)成?！把a(bǔ)償基金的可以由省一級的政府進(jìn)行管理”[4]，避免基層水污染監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)濫用基金。

(五)完善農(nóng)村水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)公布的途徑，增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)保意識，確保農(nóng)民的公眾參與權(quán)。對于政府部門其工作網(wǎng)站上公布的監(jiān)測數(shù)據(jù)，村民并不能及時獲知。因此需要相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)能夠通過多途徑公布監(jiān)測數(shù)據(jù)，例如通過農(nóng)村的村委會進(jìn)行公布，在農(nóng)村的公務(wù)欄進(jìn)行公布。另外需要相關(guān)的執(zhí)法部門在農(nóng)村加大環(huán)境保護(hù)的宣傳和引導(dǎo)，增強(qiáng)村民的環(huán)保意識，確保農(nóng)民能夠參與到農(nóng)村水污染防治當(dāng)中。

(六)提供生態(tài)農(nóng)業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，培訓(xùn)服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村水污染監(jiān)管部門的行政指導(dǎo)作用。生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設(shè)，一方面能夠保證農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)效益，另外農(nóng)村的生態(tài)效益也能得到實(shí)現(xiàn)。但是由于農(nóng)民的觀念意識，生產(chǎn)技術(shù)較為落后，和現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)所要求的不符，所以需要新的觀念的注入，先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)的投入?，F(xiàn)代政府也是在由傳統(tǒng)的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，對于現(xiàn)代農(nóng)民的培訓(xùn)，就需要政府進(jìn)行行政指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民采用現(xiàn)代技術(shù)，生態(tài)環(huán)保的方式，減少農(nóng)藥、化肥，農(nóng)用薄膜的使用，進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕種和養(yǎng)殖。

[1]鄧小云.農(nóng)村面源污染防治法律制度研究[D].中國海洋大學(xué)，2012.6.

[2]黃錫生，張顯云.我國農(nóng)村水污染法律對策研究[J].水利經(jīng)濟(jì)，2008.7.

[3]李摯萍，陳春生等.農(nóng)村環(huán)境管制與農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護(hù)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.6.

[4]賈紹鳳.水污染補(bǔ)償——應(yīng)對水危機(jī)的殺手锏[J].世界環(huán)境，2012.2.

D922.66

A

2095-4379-(2017)32-0108-02

郎孝杰(1993-)，女，漢族，河南開封人，西南林業(yè)大學(xué)，研究生在讀，研究方向：生態(tài)法學(xué)。