PPP模式的法本質(zhì)與功能研究

姚 廣

天風(fēng)期貨股份有限公司，上海 200000

PPP模式的法本質(zhì)與功能研究

姚 廣

天風(fēng)期貨股份有限公司，上海 200000

PPP模式(又稱政府和社會(huì)資本合作)被認(rèn)為是公共部門和私營部門合作提供公共物品的制度安排亦可以說PPP即城市基礎(chǔ)設(shè)施的具體項(xiàng)目以及某一類公共物品與服務(wù)的提供是政府和某私人部門協(xié)作來共同承擔(dān)的，故而這一合作模式又具有明顯的公共性。政府于此合作模式中不但擔(dān)任投資者的角色，而且還同時(shí)兼任了監(jiān)管的重要角色。我國政府以及某些公共部門把些許項(xiàng)目貫以特許經(jīng)營權(quán)這一方式下方于高質(zhì)量私企以及一些比較可靠的私人組織。PPP這一模式在給政府的財(cái)政減負(fù)的同時(shí)亦拉低了社會(huì)的投資的巨大風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式獨(dú)具公共性這一巨大優(yōu)勢(shì)，在與我國頒布的一系列法律法規(guī)相適應(yīng)的同時(shí)，亦與其理論基礎(chǔ)以及制度目的完美契合。按照我國經(jīng)濟(jì)法，PPP模式的公共性毫無疑問是它能夠得以施行的法律依據(jù)。這于PPP可持續(xù)性意義深遠(yuǎn)，因而仔細(xì)剖析PPP模式的公共性同樣重要那么我們接下來就具體深入的剖析探究PPP的公共性。

PPP模式；法本質(zhì)；社會(huì)功能；經(jīng)濟(jì)功能

隨著我國經(jīng)濟(jì)開始逐漸復(fù)蘇緩慢增長，我國國家發(fā)展和改革委員會(huì)給下屬相關(guān)部門陸續(xù)繼頒發(fā)涉及策動(dòng)PPP模式(又稱政府和社會(huì)資本合作[1])以此共同完善我國城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)廣大群眾的公眾基礎(chǔ)設(shè)施的具體文件。然而即便在各級(jí)地方政府做出了大數(shù)量具體的PPP模式設(shè)計(jì)草案，亦有極其豐富的項(xiàng)目投資資金，可是實(shí)實(shí)在在如期開工完工的PPP卻是廖如晨星。那么，到底是什么緣由讓眾多PPP夭折？本文章即據(jù)此為突破口，以PPP的公共性和PPP的經(jīng)濟(jì)法方面來詳細(xì)分析探究。

一、PPP模式的法本質(zhì)：以特許經(jīng)營為理論核心

因?yàn)镻PP的公共性這一獨(dú)特征象使得PPP在公眾基礎(chǔ)設(shè)施的整個(gè)施工過程里，開啟了諸多的導(dǎo)向領(lǐng)域的開發(fā)。在這個(gè)PPP的獨(dú)特的世界里許許多多各色制度與日俱增，陸續(xù)頒布。但是全方位的多層次研究了解這一理論基礎(chǔ)幾乎是不能完成的，這是由于我們的公共服務(wù)所囊括的的問題以及具體的實(shí)踐操作其實(shí)是一個(gè)包容性以及在學(xué)科上的兼容性很廣的服務(wù)性的公眾設(shè)施項(xiàng)目。那么，我們的下一步就是從特許經(jīng)營這個(gè)突破口，綜合利用運(yùn)我國經(jīng)濟(jì)法來來具體分析探討PPP。

(一)特許經(jīng)營的特征

所謂的特許經(jīng)營即為囊括了能源、水利、市政建設(shè)以及綜合交通著許多類別的這類公眾設(shè)施以及公眾事業(yè)的諸多領(lǐng)域。我們政府啟動(dòng)PPP是要嚴(yán)格遵守我國一系列的法律相關(guān)規(guī)章制度法規(guī)——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》[4]毫不含糊的遵照?qǐng)?zhí)行。行政法、民商法和全球經(jīng)濟(jì)法這一系類的相關(guān)研究于特許經(jīng)營來說已經(jīng)很多了。所以我們更應(yīng)該把關(guān)注點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)法這樣一個(gè)最基本的基點(diǎn)以此來研究。

(二)經(jīng)濟(jì)法研究特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)

業(yè)界于特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)的無額定，其實(shí)從來都是存在爭端的，具體可分為兩類。第一點(diǎn)就是主張把特許經(jīng)營協(xié)議歸類于到民事責(zé)任合同之中；第二個(gè)則又是覺得把它歸于行政責(zé)任合同中更為妥當(dāng)。但是就上面的分類來說的話，那么可以把特許經(jīng)營分為兩個(gè)具體點(diǎn)來具體分析實(shí)證。其一為“特許”，其二就是“經(jīng)營”，如此一來則會(huì)導(dǎo)致左支右絀的尷尬境地。所以大家其實(shí)完全可以從整體上來具體把握這個(gè)概念，把它看成一個(gè)完整的個(gè)體加之以經(jīng)濟(jì)法論證，從而實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合與統(tǒng)一。從PPP公共性上來分析并且合與經(jīng)濟(jì)法方面的仔細(xì)的剖析。我們可以很容易的看到，于我們的日常生活里面，PPP在最開始的項(xiàng)目啟動(dòng)的時(shí)候，其實(shí)從頭到尾就是和經(jīng)濟(jì)法的一系列的規(guī)章制度相系。就是經(jīng)濟(jì)法的發(fā)揮了它的具體效能從而保障了我們政府和民間私人企業(yè)的協(xié)作可以順利的進(jìn)行，共同完成公眾基礎(chǔ)設(shè)施的建造。所以，于政府和民間資本的協(xié)作進(jìn)程中，我們要嚴(yán)密關(guān)注經(jīng)濟(jì)法里不諸多與合作相關(guān)的一系列的法定法規(guī)。

二、PPP模式的價(jià)值與功能之一：社會(huì)功能視角

托克維爾(1989)指出：“一個(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)國家生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過了人力之所及。當(dāng)它要獨(dú)力創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動(dòng)的時(shí)候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力”[2]。托克維爾表明了政府治理的莫出其右的地位，亦然指明了政府治理并不是全知全能的。特別對(duì)社會(huì)自治亦是國家管理無法替代的輔助方法做出申述。我們也可以這樣解讀即在保證政府占據(jù)管控地位的情況下我們可以把廣大的民間引入合作。目前，因?yàn)橐郧皞鹘y(tǒng)的籌資以及融資方式來給基本公共服務(wù)所買所帶來的供給低效和各級(jí)政府之間相互惡性爭奪財(cái)政撥付的情況，進(jìn)而引發(fā)一系列基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重混亂的無序等諸多嚴(yán)重后果。這毫無疑問會(huì)加深社會(huì)矛盾。

(一)PPP模式可以緩解地方財(cái)政壓力

縱覽全球，世界上許許多多國家均遭遇了單一依靠國家資源并不可以適應(yīng)不斷攀升的基本公共服務(wù)巨額需求的難題，故此把PPP引進(jìn)各國的具體治理實(shí)施措施必然是會(huì)引發(fā)社會(huì)各界的密切的關(guān)注。但是要怎樣吸收社會(huì)各界資本積極加入PPP亦是世界諸多國家需要攻克的重大課題。PPP作為融資模式的重大創(chuàng)新，它亦是緩解諸多重要社會(huì)難題的確切行之有效的科學(xué)管理模式。但是不妨設(shè)想一下如果財(cái)政壓力正真被緩解了，那么廣大的社會(huì)資金還要一如既往的加入公共服務(wù)供給行列嗎？這個(gè)結(jié)論毋庸贅述，吸收民間資本除了能解決目下資金短缺現(xiàn)狀，亦能促進(jìn)國家治理方法的革新，最終達(dá)到公共服務(wù)供給的高效供給。PPP的關(guān)鍵工作模式即為：吸收社會(huì)資本和其運(yùn)作機(jī)制并結(jié)合以市場兼容和對(duì)接的來提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。而參與合作的民間資本的企業(yè)以及機(jī)構(gòu)則可以幫助應(yīng)對(duì)市場帶來的部分壓力，如此一來就可以絕對(duì)的高效節(jié)約服務(wù)成本還可以保證優(yōu)質(zhì)的服務(wù)質(zhì)量。PPP是政府治理發(fā)揮資本效率以及節(jié)約財(cái)務(wù)的可行方法，它兼具最大最大限度吸引利益相關(guān)的合作方以及滿足廣大民眾需求的和化解供需矛盾等一系列重要的意義。

(二)PPP模式增加政府的公務(wù)服務(wù)能力

在我們馬克思主義為科學(xué)指導(dǎo)的社會(huì)主義國家，我們的政府一般來說均有下面幾方面的具體職能即由政府來宏觀調(diào)控一切市場經(jīng)濟(jì)行為以及社會(huì)公共服務(wù)等具體方面。我們的PPP模式即為我們政府提供公共服務(wù)這一關(guān)鍵職能的重要介質(zhì)。借由我國經(jīng)濟(jì)法下屬相關(guān)條例的公共物品理論，能夠明確公共物品基本是歸類為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。前者與我們的具體的政府的職能—政府通過出臺(tái)政策來對(duì)整個(gè)市場進(jìn)行調(diào)控與規(guī)劃相切合；而后者則適應(yīng)于我們的另一的政府職能—政府于與民間資本展開協(xié)同合作得方式并且給予他們一部分適當(dāng)權(quán)益，政府與私企共同分擔(dān)責(zé)任和項(xiàng)目帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

PPP模式的理論基礎(chǔ)即源于我們?cè)S多的第三世界國家因經(jīng)濟(jì)的慢慢增長，于我們的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面顯現(xiàn)出愈來愈多的不足之處。例如，我們政府是天然的至高權(quán)利，但是我們的國家財(cái)政這一方則是體現(xiàn)出了金融資本以及民間資源缺乏等諸多問題；而相對(duì)的民間企業(yè)他們則是有充足的資本和廣博的資源渠道，最重要的是沒有實(shí)實(shí)在在的權(quán)力。與此同時(shí)，我們政府于公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資建造方面體現(xiàn)出愈來愈多的不足，心有余而力不足的情況之下。PPP模式的創(chuàng)新無疑是救命稻草。我們PPP的提出即為保障我們政府可以最適的對(duì)我們公共基礎(chǔ)做出最優(yōu)投資方案以便我們的人民均可享受到基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。故而我們的“公共物品理論”于此時(shí)實(shí)現(xiàn)了自己的存在價(jià)值，更加明確了此理論的關(guān)鍵地位。所以我國的經(jīng)濟(jì)法研究根據(jù)這一科學(xué)理論基礎(chǔ)，除卻對(duì)PPP模式的創(chuàng)新科學(xué)系統(tǒng)的做出分析以及解說還可以更為仔細(xì)的闡述PPP它本身的最重要的特性—公共性。

PPP的公共性，通過抽調(diào)我們市場主體的共同參與提供公共服務(wù)，它同時(shí)也是這個(gè)PPP模式重要支持組分之一，一旦宏觀市場的支持和參與缺如，那么所謂的PPP只能是紙上談兵毫無可操作性。畢竟我們PPP模式是為了政府與民間資本可以有效結(jié)合，互惠互利最終達(dá)到提升我國公共服務(wù)的高效率目的的。再者，我們的政府的眾多職能中最為根本最為重要即為公共服務(wù)，國家必須身為運(yùn)營的主體以此保證公共基礎(chǔ)服務(wù)的的可持續(xù)性。故而政府在PPP模式中擔(dān)任的重要角色就是孕養(yǎng)PPP的黑土地，只有在我們政府強(qiáng)有力的支持下，我們公共服務(wù)才可以更上一層樓，提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。故而PPP這一創(chuàng)新型政策應(yīng)運(yùn)而生，使政府與私企高效有機(jī)結(jié)合，極大的調(diào)動(dòng)了我們的民間資本以及進(jìn)一步提升我們社會(huì)的公共服務(wù)。

三、PPP模式的價(jià)值與功能之二：經(jīng)濟(jì)功能視角

(一)公私各部門主體之間利益和效率

我國基礎(chǔ)設(shè)施國家相關(guān)部門把PPP看做基本公共服務(wù)具體實(shí)施的底線，亦是追求公眾利益中的善治這一重要原則。據(jù)善治這一原則分析，PPP能有效的地達(dá)到公共利益最大化，即為政府資本與民間資本的互利區(qū)間，故此最大化的賺取公共利益也就是參與合作的私企部門也同樣可以獲取高利潤。這即為共贏區(qū)間利益最大的PPP，也是雙方最樂見的。同樣也能獲得會(huì)得廣大群眾的擁護(hù)，在本國公民的熱情擁護(hù)之下我國政府的項(xiàng)目啟動(dòng)更加如虎添翼。但是相對(duì)的若是政府可以高效獲取公眾利益，但是民間資本則未能獲利，那么對(duì)民間資本來說沒有吸引力也沒有可投資性。這樣一來則會(huì)使政府就會(huì)陷入剃頭挑子一頭熱的尷尬境地。故而此路不可行。同樣的推理依然可知其他利益區(qū)間亦然行不通。綜上可一說不切合公共利益的PPP，那絕對(duì)不能夠有效治理，那就是失敗的PPP，不具有再商討的價(jià)值。但是另一方面，在契合公共利益的PPP模式里怎么達(dá)到可以使民間資本可以獲取滿意的回報(bào)。

(二)PPP模式的高效性

民間資本相關(guān)部門一般來說是比較高效率的，這是相對(duì)于公共部門來評(píng)價(jià)的。恰好PPP模式就是作為我國政府提升效率以及發(fā)揮高其效性開創(chuàng)性的新模式。我們需要注意的是雖然我們政府看上去略欠效率效，但是他們其實(shí)是在保證我們廣大人民的在公共利益更加廣泛以及許多其他的一些方面的需求。這些行為最終使得我們政府于公共服務(wù)里所擔(dān)任的角色沒有辦法可以客觀有效的量化評(píng)估最終獲得正真評(píng)語。PPP模式的推廣在很大程度上會(huì)弱化執(zhí)政政府所擔(dān)任公共服務(wù)的高大形象。雖然說我們之前總是把政府的低效率經(jīng)的原因看成是為政府執(zhí)政相關(guān)的各級(jí)機(jī)構(gòu)人員冗雜和具體辦事章程上的諸多不必要的規(guī)章制度，但是這一切的一切均只浮于表面的淺薄現(xiàn)象?！罢哪＠鈨煽伞o效率的甚至不具操作性的限制都是由那些曾經(jīng)生活于權(quán)力不受限制的專制政府下的智者做出的無奈選擇…在面對(duì)所有明顯的延誤、混亂以及權(quán)力濫用的威脅時(shí)，我們依然未找到一種比使權(quán)力的運(yùn)用受制于憲法規(guī)則更好的方式來保障自由”[3]。所以，我們政府應(yīng)當(dāng)合理的借助私人企業(yè)的優(yōu)點(diǎn)，于項(xiàng)目的整個(gè)協(xié)同合作過程中的積極學(xué)習(xí)以及取舍，優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)。

四、我國PPP模式發(fā)展的展望

政府提供的公共服務(wù)過程中，因?yàn)檎谫Y金以及資源等方面存在的一系列的諸多繁雜的問題，故而需要與民間資本和私企來系統(tǒng)合作以便確切的做好我們的公共服務(wù)的具體工程的實(shí)施，最后實(shí)現(xiàn)政府與民間資本的共贏。故而，為什么繼歐洲的英國具體實(shí)施PPP這一新模式之后，世界各國爭相引入模仿的諸多因素之一。除此之外我們依然可以援引公共物品理論這一經(jīng)濟(jì)理論來立論，進(jìn)一步對(duì)PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)和了解并且能夠掌握。比如，于我國連續(xù)提出的眾多的經(jīng)濟(jì)的政策只內(nèi)就有非常確切的具體規(guī)章，關(guān)于政府的下屬部門以及相關(guān)一些其他機(jī)構(gòu)借用PPP為我國民眾給予最優(yōu)質(zhì)的的社會(huì)公共服務(wù)。

站在我們廣大的普通民眾的角度PPP卻是實(shí)實(shí)在在的與我們的對(duì)于公眾設(shè)施服務(wù)上的需要相互切合的，故而PPP模式獨(dú)具內(nèi)涵。但是，我們也要注意即便是PPP和民間資本及私人企業(yè)合作了它任然完美的保持了自身獨(dú)特特性—公共性，故而不會(huì)對(duì)此造成

影響的并不影響。因?yàn)镻PP的使命是給我們廣大群眾和社會(huì)各界提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，由此我們能夠明確的看到PPP這樣一新興模式的公共性。所以，詳細(xì)的了解這一切之后這我們可以更深入明白我們的政府在公共利益和權(quán)利行使方向上諸多以前不甚了解的謎題。

一言以蔽之，本文于PPP模式的公共性和經(jīng)濟(jì)法的探究過程中可知：它不但可以有效緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且是一個(gè)非常直觀可以最大限度與調(diào)動(dòng)相關(guān)人員的主動(dòng)性的新興的一個(gè)融資方法。但是我們更需要注意的是關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)方面的低效、公平以及均等一系列亟待處理的難題。

[1]歐純智，賈康.以PPP創(chuàng)新破解基本公共服務(wù)籌資融資掣肘[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2017.4.

[2]張守文.PPP的公共性及其經(jīng)濟(jì)法解析[J].經(jīng)濟(jì)周刊，2015，12(9)：9-12.

[3]程信和.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的經(jīng)濟(jì)價(jià)值[J].政法學(xué)期刊，2015，2(6)：78-90.

[4]湛中樂，劉書燃.PPP協(xié)議中的法律問題辨析[J].法學(xué)，2007.03.

D922.29

A

2095-4379-(2017)32-0090-03

姚廣(1972-)，男，漢族，河北霸州人，碩士，任職于天風(fēng)期貨股份有限公司，主要從事期貨公司的管理與研究工作。