社區(qū)治理中的黨政同構(gòu)效用
——基于北京市三個社區(qū)工作實踐的對比分析*

社區(qū)治理中的黨政同構(gòu)效用
——基于北京市三個社區(qū)工作實踐的對比分析*

田棟

社區(qū)治理；黨政同構(gòu)；治理能力；支持機(jī)制

近年來隨著市場化、城市化進(jìn)程的加速，中國城市管理體制逐漸從“單位制”向更具活力和多樣性的“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變。社會流動的加劇和城市新社區(qū)的快速建立，使城市居民居住空間和工作空間的分離成為常態(tài)，從而帶來一系列不同于計劃經(jīng)濟(jì)時期社區(qū)管理內(nèi)容的新問題和新挑戰(zhàn)。居民的權(quán)利意識逐漸開始上升，相應(yīng)而來，社區(qū)管理體制也在適應(yīng)這種變化進(jìn)行大范圍變革。“治理”取代“管理”成為社區(qū)建設(shè)的根本價值目標(biāo)。但為適應(yīng)社區(qū)形態(tài)變化而出現(xiàn)的社區(qū)“治理”機(jī)制，依然沿襲自計劃時代開始的黨政同構(gòu)模式，但與以往相比，黨政同構(gòu)模式在社區(qū)治理中的運(yùn)作機(jī)制及其效用出現(xiàn)變化?；谝陨吓袛啵疚膹闹卫砀拍畹膬?nèi)涵出發(fā)，選取三個社區(qū)進(jìn)行對比分析，試圖繪制北京市社區(qū)治理的現(xiàn)狀圖景；通過對于現(xiàn)狀的具體分析，尋求影響社區(qū)治理能力提升的關(guān)鍵因素，進(jìn)而有針對性地提出相關(guān)對策建議。

序 言

從規(guī)范研究的角度來看，治理概念強(qiáng)調(diào)居民與國家正式制度之間的雙向互動關(guān)系，亦即公共權(quán)力和公民權(quán)利的共生共治關(guān)系?！爸卫怼奔扔袀鹘y(tǒng)意義上政府對居民的單向管理，也有居民參與社會建設(shè)和公共管理過程的內(nèi)容。在我國體制改革和社會轉(zhuǎn)型的大背景下，治理概念的提出需要國家正式組織(黨的組織體系、政府組織)在理念、機(jī)制方面進(jìn)行全方位轉(zhuǎn)變以適應(yīng)社會形式的發(fā)展。

黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，從國家制度的層面對治理體系的完善和治理能力的提升提出更高的改革要求。社區(qū)組織作為國家正式組織中與民眾互動最為頻繁、直接面對民眾訴求的基層組織，“在實現(xiàn)黨對社會有效整合戰(zhàn)略中具有重要地位”；[1]其治理能力和治理績效是影響治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要因素。社區(qū)黨組織作為黨的組織體系在基層的“戰(zhàn)斗堡壘”，在居民自治基礎(chǔ)上依靠自身的組織優(yōu)勢有效擴(kuò)充了國家治理的廣度和深度，在基層社會治理中具有領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在應(yīng)對城市新階層興起所帶來的系列挑戰(zhàn)過程中，以社區(qū)黨組織為主體的社區(qū)治理架構(gòu)、社區(qū)基層組織的工作運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)黨員/積極分子對基層組織的支持機(jī)制、疏離社區(qū)黨組織的黨員/居民自組織活動共同形成社區(qū)治理的分析框架?；谏鲜雠袛?，在有關(guān)部門幫助下結(jié)合研究需要，選取海淀區(qū)西三旗街道F社區(qū)、豐臺區(qū)宛平城街道C社區(qū)和西城區(qū)月壇街道S社區(qū)三個具有典型性的社區(qū)來對比分析，其中S社區(qū)作為西城區(qū)選報的優(yōu)秀社區(qū)，代表具有單位制屬性的熟人社區(qū)；F社區(qū)是近年來形成的新建社區(qū)，城市新階層居民較多；C社區(qū)代表新農(nóng)村建設(shè)過程中形成的村改居新建社區(qū)。

一、社區(qū)治理架構(gòu)：社區(qū)治理中的基層組織

社區(qū)治理的主體包含社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會兩個組織。按照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的規(guī)定，居委會作為基層群眾自治性組織，是居民行使憲法賦予的自治權(quán)和民主管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)權(quán)力的法定組織。居委會成員由居民選舉產(chǎn)生。同時在社區(qū)中，社區(qū)黨組織作為執(zhí)政黨在基層的末梢，按照《黨章》規(guī)定，是社區(qū)組織和社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。兩者在權(quán)力關(guān)系方面具有顯著區(qū)別，居委會是自下而上的居民賦權(quán)，而社區(qū)黨組織是執(zhí)政黨自上而下的組織賦權(quán)；在這種制度安排中，與農(nóng)村類似，城市社區(qū)同樣出現(xiàn)“以選舉為代表的‘自下而上’的變量被嵌入到‘自上而下’的權(quán)威結(jié)構(gòu)之中，從而形成了‘自下而上’與‘自上而下’兩種邏輯的相互并存”的狀況。[2]為解決兩種權(quán)力關(guān)系可能的沖突與不協(xié)調(diào)，在社區(qū)工作實踐中，北京市采取的辦法是建立社區(qū)黨組織與居委會之間的組織同構(gòu)模式，即在組織關(guān)系上，兩者都要接受街道組織的領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)黨組織接受街道黨(工)委領(lǐng)導(dǎo)，居委會在街道辦事處指導(dǎo)下開展工作。社區(qū)黨組織書記兼任居委會主任的狀況較為常見。

在調(diào)研的三個社區(qū)中，居委會主任都由所在社區(qū)黨支部書記或黨委書記擔(dān)任；但居委會成員并不完全是黨員。按照《關(guān)于北京市第九屆社區(qū)居民委員會換屆選舉工作的意見》的規(guī)定，北京市“提倡和鼓勵按照民主程序?qū)⑸鐓^(qū)黨組織負(fù)責(zé)人推選為社區(qū)居民選舉委員會主任，將社區(qū)黨組織書記通過民主程序選舉為社區(qū)居民委員會主任，將社區(qū)黨組織成員選舉為社區(qū)居民委員會成員”，力圖“實現(xiàn)每個社區(qū)居民委員會中都有黨員的目標(biāo)”。因此，社區(qū)黨組織與居委會的組織同構(gòu)不僅體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)層面的兼任，也體現(xiàn)在兩者內(nèi)部成員的交叉任職。通常情況下，每個社區(qū)都存在社區(qū)黨委/黨支部成員擔(dān)任居委會委員職務(wù)的狀況。在調(diào)研的三個社區(qū)中，每個居委會中都有一半以上的委員是社區(qū)黨組織成員；其中西三旗街道F社區(qū)居委會7名成員全部是社區(qū)黨員。

社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會的組織同構(gòu)決定了社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社區(qū)黨組織書記通常由上級組織提名產(chǎn)生，近年來為進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主，社區(qū)黨組織書記也要經(jīng)由社區(qū)黨員的選舉產(chǎn)生。在實踐中，上級提名的黨組織書記都能夠在選舉中當(dāng)選。不僅如此，在居委會選舉中，社區(qū)黨支部書記也能夠當(dāng)選居委會主任。在調(diào)研訪談中，豐臺區(qū)的一位組工干部談到在她從事工作的十年里，“無論是社區(qū)黨支部選舉還是居委會選舉，還沒有遇到過組織提名的人選在選舉中落選的狀況”*訪談,豐臺區(qū)某街道組織部長,2014年10月11日。。這從側(cè)面反映了即使存在研究者擔(dān)心的居民選舉自主性增多的狀況，執(zhí)政黨的組織意圖還是能夠順利得到實現(xiàn)。這體現(xiàn)了執(zhí)政黨在社區(qū)仍具有高水平的動員能力。

二、社區(qū)黨組織工作運(yùn)行機(jī)制：動員能力的差別化

社區(qū)黨組織與居民自治組織的組織同構(gòu)決定了在社區(qū)治理實踐中，兩者工作步驟和工作目標(biāo)的同一性。居委會承擔(dān)的維持治安、公共安全、計劃生育、公共衛(wèi)生等職能工作的開展都離不開社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和支持。事實上由于在現(xiàn)行體制中存在的“壓力型”特征，社區(qū)居委會日益成為上級政府行政管理的延伸，承接大量來自上級組織的交辦事項，特別是近年來在社區(qū)中廣泛推行的“網(wǎng)格化管理”工作，進(jìn)一步加重了居委會在網(wǎng)格管理中的行政化色彩。但是由于居委會自身人力、物力、財力均較為有限，而承接的上級組織交辦事項卻比較多，能力、資源的不匹配造成居委會必須依靠社區(qū)黨組織去動員社區(qū)黨員參與社區(qū)治理來彌補(bǔ)自身的不足。因此在社區(qū)治理實踐中，在社區(qū)層面被社區(qū)黨組織動員而進(jìn)行廣泛參與的居民大多數(shù)是社區(qū)黨員*社區(qū)黨員指居住在本社區(qū)、組織關(guān)系在社區(qū)的居民黨員。。

例如在西城區(qū)月壇街道S社區(qū)，9 540名居民中共有黨員2 500余人，其中組織關(guān)系在社區(qū)的黨員有257人；依靠社區(qū)黨委下轄的三個支部和支部下屬的黨員樓門長隊伍，建立起高效的社區(qū)黨員支持機(jī)制，很多具體工作要在社區(qū)黨員的協(xié)同之下去完成。比如登記流動人口信息、完成人口普查工作、在黨和國家重大活動時期維持社會治安等工作都要依靠社區(qū)黨員隊伍來參與，以彌補(bǔ)人力的不足。按照社區(qū)黨委成員W某的說法：“日常工作的開展依靠居委會這幾個人遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，不必說上級要來檢查評比的任務(wù)事項有多少，僅僅是處理日常居民之間的糾紛，靠居委會7、8個人都做不完”*訪談,西城區(qū)S社區(qū)黨委,2014年11月3日。。這種狀況在調(diào)研的其他社區(qū)同樣存在。在調(diào)研期間恰逢C社區(qū)剛剛完成一項中央領(lǐng)導(dǎo)出席的重大政治活動的保障工作；按照上級政府要求，C社區(qū)要全面清查活動周邊地區(qū)居民建筑，排查安全隱患；工作細(xì)致事項要求中就有“街面不能出現(xiàn)貓、狗等蓄養(yǎng)動物”。在有限的期限內(nèi)完成入戶排查工作并勸說居民管理好家養(yǎng)動物，必須依靠社區(qū)黨員去完成。按照C社區(qū)干部的說法：“沒有社區(qū)黨員幫助工作，這項任務(wù)就不可能完成”*訪談,豐臺區(qū)C社區(qū)工作人員,2014年10月11日。。街道組工部門負(fù)責(zé)人在談到此事時也認(rèn)為：“C社區(qū)黨支部在日常工作中就比較注意發(fā)揮社區(qū)黨員的作用，愈是到重大活動時期，這種作用的發(fā)揮就至關(guān)重要”*訪談,豐臺區(qū)某街道組織部長,2014年10月11日。。

兩者人員的高度重合性也決定了很難嚴(yán)格區(qū)分社區(qū)工作究竟是由黨組織開展還是居委會開展，實際上在社區(qū)中無論是居民本身還是社區(qū)工作人員都認(rèn)為沒有必要進(jìn)行區(qū)分。在訪談中不只一位社區(qū)居民認(rèn)為社區(qū)黨組織和居委會是同一組織，按照一位居民(非黨員)的說法：這兩個組織“應(yīng)該是一家”*訪談,海淀區(qū)F社區(qū)居民,2014年10月17日。，而一位社區(qū)居委會成員(同時也是社區(qū)支部成員)認(rèn)為“工作都是我們做的，不管是開展黨務(wù)活動還是居委會工作，只要是上級要求的，都要靠我們?nèi)プ觥?訪談,海淀區(qū)F社區(qū)干部,2014年10月17日。。居民和社區(qū)工作人員的說法說明在社區(qū)，日常工作的開展并沒有嚴(yán)格區(qū)別各自組織的工作范圍。這樣的做法可能出于節(jié)省成本的需要，在經(jīng)費(fèi)有限的狀況下似乎沒有必要重復(fù)開展社區(qū)活動。但這種做法同時也隱含不利的一面，社區(qū)黨組織并沒有主動將自身角色從社區(qū)工作中分離，這對于培育社區(qū)黨員的黨員意識、強(qiáng)化社區(qū)黨組織動員能力，進(jìn)而提升治理能力的目標(biāo)是不利的。

比如在海淀區(qū)的兩個中產(chǎn)階層較多的社區(qū)進(jìn)行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)比例社區(qū)黨員很少參加社區(qū)黨組織活動，對于黨組織的號召、要求并不積極。在這些不愿參加社區(qū)黨組織活動的社區(qū)黨員中，一些人曾經(jīng)參加過次數(shù)有限的由居委會組織的活動，一些人在社區(qū)居民自組織活動中比較活躍，不但參與活動而且主動組織活動。在談到?jīng)]有積極履行黨員義務(wù)、參與社區(qū)黨組織活動的原因時，一位30歲黨員的回答較具有代表性。他認(rèn)為“首先是平時就很少與居委會打交道，也不了解社區(qū)黨組織開展過哪些組織活動”；而自己參加的社區(qū)活動都是“自己感興趣的體育活動和休閑活動”*訪談,海淀區(qū)F社區(qū)黨員,2014年10月18日。。對于這種黨員疏離社區(qū)黨組織的狀況可以從多個方面來加以解釋(例如活動吸引力不夠、缺少時間參與)，但無論從哪個角度進(jìn)行解釋，都可以確定社區(qū)黨組織自身角色的不清晰是造成這種狀況的原因之一。在理想狀況下，支部組織與轄區(qū)黨員之間聯(lián)結(jié)的緊密度應(yīng)高于社區(qū)組織與非黨員居民的聯(lián)結(jié)緊密度；但現(xiàn)實情況并非如此。

總體而言，依照調(diào)研社區(qū)的現(xiàn)實情況，社區(qū)黨組織工作機(jī)制具有兩方面顯著特征。一方面，社區(qū)干部對自身工作的評價都比較高，認(rèn)為社區(qū)工作成績很多。在人力、財力有限的情況下，能夠完成街道交辦的各項行政任務(wù)、處理解決社區(qū)內(nèi)部各類利益沖突、完成重大活動期間的各種政治任務(wù)并不容易。這些成績的取得離不開社區(qū)黨員和積極分子的踴躍支持。另一方面，社區(qū)中還存在著一些黨員對社區(qū)活動參與不積極、游離于社區(qū)黨組織之外的現(xiàn)象，特別是社區(qū)中知識化程度較高、收入水平較高、年齡在30—40歲之間的年輕黨員，參與社區(qū)黨組織活動的熱情不高，更樂于參與社區(qū)自組織活動。這種社區(qū)工作“一頭冷一頭熱”的狀況，在一些干部看來主要是由于“社區(qū)活動對青年人吸引力不足”，一位街道組織部長談到“時代發(fā)展變化這么快，五六十歲的社區(qū)干部和三四十歲的年輕人之間興趣點(diǎn)肯定不同，年輕人喜歡的，這些老年人可能都不懂得到底是什么”*訪談,豐臺區(qū)某街道組織部長,2014年10月11日。。

三、社區(qū)黨組織支持機(jī)制：社區(qū)黨員/積極分子的角色

社區(qū)內(nèi)不同群體對社區(qū)黨組織活動的參與程度不同說明社區(qū)黨組織在不同群體間存在著差別化的動員能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)中能夠積極參與活動的人群是與社區(qū)干部同年齡段的退休人員群體。在月壇街道S社區(qū)，由于多數(shù)社區(qū)黨員是國家部委的退休干部，其中51%的黨員具有大專以上學(xué)歷。社區(qū)黨組織根據(jù)這種情況著力發(fā)展社區(qū)學(xué)習(xí)活動，動員老干部參與社區(qū)講堂，并通過社區(qū)講堂進(jìn)一步開發(fā)老年人較為喜歡的健康知識講座等社區(qū)活動，從而達(dá)到帶動整個社區(qū)居民參與社區(qū)活動的目標(biāo)。在西三旗街道F社區(qū)，存在很多退休后從外地來到北京照顧家庭第三代的老年居民，社區(qū)黨組織根據(jù)這些居民空閑時間多、融入本地社區(qū)意愿強(qiáng)的特點(diǎn)有針對性地組建樓門黨員小組，發(fā)動在社區(qū)中比較活躍的外地來京退休黨員擔(dān)任黨員小組組長，通過這種建立平臺的做法充分使用這些外地來京黨員的社會資本*外來黨員的同鄉(xiāng)關(guān)系、鄰里關(guān)系、以及共同參與小區(qū)活動的經(jīng)歷都是可以使用的社會資本來源。，在外來人口中快速建立了社區(qū)活動的參與基礎(chǔ)。

搭建平臺，開展適合居民特點(diǎn)的社區(qū)活動是強(qiáng)化動員能力的關(guān)鍵；但要保證活動開展的長效化，讓社區(qū)黨員、積極分子能夠長期保持參與社區(qū)活動的熱情并非易事。為增強(qiáng)社區(qū)黨員和積極分子參與社區(qū)活動、支持社區(qū)組織目標(biāo)的積極性，進(jìn)一步強(qiáng)化動員能力，社區(qū)黨組織會在不違反規(guī)定的條件下，盡可能為積極分子提供各種優(yōu)先享受公共服務(wù)的便利機(jī)會；或直接給予資金補(bǔ)貼。享受低保、困難救濟(jì)金和慰問金、供暖費(fèi)用報銷、公租房申請等社區(qū)組織能夠主導(dǎo)的公共服務(wù)對一些居民特別是生活存在困難的失業(yè)人員和退休人員、困難黨員而言具有很強(qiáng)的吸引力。社區(qū)黨組織開展的社會志愿活動如每季度都要進(jìn)行的“學(xué)雷鋒”志愿日、創(chuàng)建文明城區(qū)期間的道路治安維護(hù)、安全隱患排查工作基本上都要依靠社區(qū)內(nèi)的低保戶和退休黨員來完成。

對社區(qū)黨員、積極分子進(jìn)行利益激勵來鼓勵他們參加社區(qū)活動僅僅依靠社區(qū)組織有限的經(jīng)費(fèi)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在調(diào)研中了解到，社區(qū)黨組織和居委會能夠利用各自的工作需要向上級組織申請新的資金彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口，社區(qū)中的居民自組織協(xié)會例如婦女協(xié)會、志愿者聯(lián)合會也能夠在社區(qū)黨組織指導(dǎo)下從主管機(jī)構(gòu)如婦聯(lián)、民政部門爭取到相當(dāng)比例的活動經(jīng)費(fèi)。這些計劃外的經(jīng)費(fèi)通常會由社區(qū)黨組織在相關(guān)部門監(jiān)督下使用到各種社區(qū)活動中。社區(qū)干部認(rèn)為這種做法非常好，能夠兼顧實現(xiàn)滿足居民需要和開展參與度高的居民活動兩大目標(biāo)；無論是對居民，還是對于社區(qū)黨組織、上級部門來說，“這些錢都花在了刀刃上，解決了大問題”*訪談,海淀區(qū)F社區(qū)干部,2014年10月17日。。

上述做法對于具有較強(qiáng)資金議價能力的社區(qū)而言是高效便捷的塑造居民支持的重要手段；但對于議價能力有限的社區(qū)而言，當(dāng)向上級部門爭取的經(jīng)費(fèi)有限時，社區(qū)黨組織會創(chuàng)造性尋找、建立新的資金提供方式來爭取社區(qū)黨員、積極分子的支持。例如在C社區(qū)，由于是在新農(nóng)村建設(shè)過程中新建立的“村改居”社區(qū)，農(nóng)民上樓之后尋找新的工作機(jī)會并不容易。失業(yè)人口較多的現(xiàn)實對于社區(qū)黨組織來說無疑是加大了開展工作的難度。針對這種情況，社區(qū)黨支部基于解決失業(yè)人口就業(yè)問題的需要，注冊成立物業(yè)保潔公司，吸納社區(qū)內(nèi)的失業(yè)人口在公司中就業(yè)。在社區(qū)黨支部的堅持下上級街道組織出于扶危濟(jì)困的考慮幫助該公司在轄區(qū)內(nèi)擴(kuò)張業(yè)務(wù)范圍，保證該公司能夠獲得長期的穩(wěn)定盈利。在具備穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)上，社區(qū)黨支部依靠物業(yè)保潔公司在社區(qū)內(nèi)開展更多的居民服務(wù)項目，進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)黨組織的動員能力。

這種依托自身能力建立社區(qū)黨員、積極分子支持機(jī)制的方法區(qū)別于其他社區(qū)依靠上級部門資金援助塑造居民支持的工作機(jī)制，但在最終目標(biāo)即獲得居民認(rèn)同方面是一致的。兩種做法的共同特點(diǎn)是建立利益關(guān)系來聯(lián)結(jié)黨組織與居民，但這種利益關(guān)系并非是通俗意義上的金錢關(guān)系；無論是居民獲得低保還是像在C社區(qū)那樣獲得工作機(jī)會，本質(zhì)上都是將社區(qū)組織所代表的國家權(quán)力“通過新的社會保障形式重新合法化”，[3](P75)在這個過程中社區(qū)黨組織能夠塑造支持機(jī)制，強(qiáng)化動員能力，擴(kuò)大社區(qū)居民、至少是那些需要幫助的居民的政治認(rèn)同。

四、疏離社區(qū)活動的居民和社區(qū)自發(fā)組織活動

在社區(qū)黨組織動員能力較強(qiáng)的西城區(qū)S社區(qū)和豐臺區(qū)C社區(qū)，社區(qū)治理能夠成功的關(guān)鍵是兩個社區(qū)都有針對性地結(jié)合社區(qū)黨員實際開展活動。對于這些老年人口較多、空閑時間較多的社區(qū)而言，同處五六十歲年齡段的社區(qū)干部更能夠挖掘居民的需要，也更容易建立支持機(jī)制。但對于城市新建商品房社區(qū)黨組織而言，面對的情況與前述類型社區(qū)有很大不同。在商品房社區(qū)中，很多居民接受過高等教育、收入水平和綜合素質(zhì)都比較高；相應(yīng)地也具有較高水平的權(quán)利意識。對于個人利益具有較高的敏感度并且善于使用法律武器來維護(hù)合法權(quán)益。要在這一群體中塑造、強(qiáng)化社區(qū)黨組織的動員能力，對于知識結(jié)構(gòu)老化、工作方式較為傳統(tǒng)的社區(qū)干部來說并非易事。

例如在F社區(qū)，作為2009年建立的商品房小區(qū)，居民大多屬于在京接受高等教育后留京工作的“新北京人”。這些居民在維護(hù)自身的合法權(quán)益時非常積極，在參與社區(qū)事務(wù)方面具有較高的自主性。據(jù)了解，F(xiàn)社區(qū)在2009年開始陸續(xù)有居民開始入住，在收房過程中因開發(fā)商所建立的小區(qū)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與售房時宣傳承諾不一致而引發(fā)大量業(yè)主不滿；自2010年起該社區(qū)連續(xù)發(fā)生居民自發(fā)組織的權(quán)益維護(hù)活動，例如在小區(qū)周邊拉扯表達(dá)訴求的橫幅、向新聞媒體尋求關(guān)注、在開發(fā)商售樓處和物業(yè)公司所在地開展集體抗議活動，這些行動的出現(xiàn)迫使開發(fā)商按照承諾重新改造小區(qū)設(shè)施。但居民與開發(fā)商之間的矛盾并未就此消解。在隨后兩年中，圍繞小區(qū)地下車庫停車收費(fèi)問題，居民尋求各種表達(dá)渠道抗議收費(fèi)違法，不但到街道辦事處直接表達(dá)訴求，而且向區(qū)價格主管部門發(fā)函要求公開收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)依據(jù)。在這些活動當(dāng)中，作為社區(qū)治理主體的社區(qū)組織角色較為尷尬。有社區(qū)干部坦承居民的合法抗議活動有其“合理性”，社區(qū)黨組織試圖居中調(diào)和居民與開發(fā)商之間的矛盾但收效甚微，因為感覺“很難和這些年輕人打交道，他們口才好、水平高，對法律、政策的理解比我們好”*訪談,海淀區(qū)F社區(qū)工作人員,2014年10月17日。。在這種狀況下，社區(qū)黨組織的合理做法是盡可能降低居民抗?fàn)幓顒拥膹V度和烈度；但是由于社區(qū)黨組織在居民與開發(fā)商的利益關(guān)系中只能扮演第三方角色，依靠傳統(tǒng)的群眾工作方法來達(dá)到消除不穩(wěn)定因素、排解居民抗?fàn)幓顒拥哪繕?biāo)時，效果并不理想。

F社區(qū)的案例說明，當(dāng)居民具有較強(qiáng)的權(quán)益意識并積極以抗?fàn)幓顒拥男问絹頎幦『戏?quán)利的實現(xiàn)時，以社區(qū)黨組織為主體的社會治理架構(gòu)并不能對新情況進(jìn)行有效應(yīng)對?！熬用竦纳鐓^(qū)認(rèn)同和社區(qū)參與減弱”，社區(qū)黨組織“能夠達(dá)到的基層整合效果將越來越減弱”。[4]造成這種狀況的原因是社區(qū)治理架構(gòu)內(nèi)生的結(jié)構(gòu)性矛盾，即作為“基層戰(zhàn)斗堡壘”的社區(qū)黨組織代表著國家權(quán)力對于基層社區(qū)的控制與滲透*“滲透”是國家能力理論的代表性概念。在國家能力理論中國家權(quán)力向基層社會的覆蓋、控制、滲透是實現(xiàn)國家能力的基礎(chǔ)。詳情可參見：喬爾·S·米格代爾：《強(qiáng)社會與弱國家:第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》, 江蘇人民出版社, 2009年。，而作為“居民利益代言人”的社區(qū)自治組織居委會在理論上應(yīng)是居民權(quán)利的匯合點(diǎn)。在社區(qū)自治發(fā)育尚不完全，國家權(quán)力所追求的社會穩(wěn)定和政治穩(wěn)定目標(biāo)與居民利益取向所要實現(xiàn)的權(quán)利訴求目標(biāo)出現(xiàn)不協(xié)調(diào)狀況時，“控制”與“自治”兩個目標(biāo)的不一致就會在現(xiàn)有社區(qū)治理架構(gòu)中出現(xiàn)內(nèi)生的結(jié)構(gòu)性矛盾。

這種矛盾的存在意味著本應(yīng)代表居民利益的居委會在應(yīng)對居民抗?fàn)幓顒訒r必須優(yōu)先考慮社區(qū)黨組織追求穩(wěn)定的政治目標(biāo)。因此在現(xiàn)實工作中，居委會由于不能完全實現(xiàn)居民的利益要求而逐漸喪失居民“信任”。居委會被認(rèn)為是“國家”的，而不是“居民”的。這種認(rèn)識會影響社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的預(yù)期，居民會選擇遠(yuǎn)離社區(qū)組織，并盡可能以自組織活動的形式在社區(qū)治理架構(gòu)之外尋求自身權(quán)益的實現(xiàn)。

對于這些疏離社區(qū)活動的居民而言，較高的生活水平?jīng)Q定了他們并不需要通過社區(qū)組織去尋求“社會保障”，因此社區(qū)黨組織同時也喪失了運(yùn)用自身資源塑造居民支持的手段；也就無法有效動員社區(qū)黨員帶動居民參與。F社區(qū)在經(jīng)歷數(shù)次維權(quán)活動后，在居民中出現(xiàn)穩(wěn)定的社區(qū)自組織活動平臺。社區(qū)居民建立了自己的社區(qū)論壇，在論壇中廣泛交流社區(qū)信息、組織鄰里活動；一些權(quán)益意識較強(qiáng)的居民開始廣泛征集居民意見，力圖通過居民自身的力量去建立業(yè)委會來維護(hù)自身的合法權(quán)益。在這種情況下，F(xiàn)社區(qū)代表國家權(quán)力的社區(qū)黨組織/居委會的影響力顯然要低于其他社區(qū)。在訪談中有社區(qū)干部承認(rèn)居民選擇成立業(yè)委會意味著居民對社區(qū)組織的不信任，但他同時認(rèn)為按照有關(guān)規(guī)定業(yè)委會必須在街道的指導(dǎo)下才能成立，在缺乏社區(qū)居委會支持的條件下，街道不會批準(zhǔn)成立業(yè)委會。這一說法在一位社區(qū)自組織活動的組織者那里得到印證，他也認(rèn)為業(yè)委會成立在資料齊全、已經(jīng)滿足法定條件的基礎(chǔ)上遲遲不能得到批準(zhǔn)是因為“沒有得到居委會支持”。顯然，在現(xiàn)有的社區(qū)治理架構(gòu)中，權(quán)力與權(quán)利的共生關(guān)系還是一種理想，社區(qū)共治的局面從現(xiàn)實來看尚有距離。

五、結(jié)論：問題與建議

在治理能力視閾下，社區(qū)治理的理想狀態(tài)是建立“以集體所有成員都尊重的共同標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)”[3](P212)的國家正式組織與全體居民共同參與的社區(qū)共治格局。其中，既要有國家正式組織(社區(qū)黨組織/居委會)所代表的國家權(quán)力“貫穿”、“滲透”社區(qū)居民社會的一面，同時也要有社區(qū)居民反向“支持”、“信任”、“參與”社區(qū)治理的一面。在現(xiàn)行社區(qū)治理架構(gòu)中，國家權(quán)力向居民社會的貫穿經(jīng)由社區(qū)組織工作在基層社區(qū)的全覆蓋和一系列技術(shù)化手段諸如網(wǎng)格化管理體系的建立而得到實現(xiàn)；困難在于從反向建立由“國家”所確立而且能夠得到居民認(rèn)同的社區(qū)事務(wù)“共同標(biāo)準(zhǔn)”，從而帶動社區(qū)居民參與的積極性和對國家正式組織的支持和信任。

在構(gòu)建社區(qū)共治格局的過程中，社區(qū)黨組織所具有的依靠組織優(yōu)勢動員黨員參與的支持機(jī)制對于從反向建立居民對國家正式組織的支持和信任而言具有重要意義。社區(qū)黨組織對社區(qū)黨員的領(lǐng)導(dǎo)能夠拓寬治理的廣度和深度；依靠黨員的政治忠誠和提供社會保障的形式，社區(qū)黨組織在社區(qū)黨員中塑造支持機(jī)制、強(qiáng)化動員能力。西城區(qū)S社區(qū)和豐臺區(qū)C社區(qū)的案例都充分說明這種做法能夠行之有效。但不可否認(rèn)的現(xiàn)實是，上述兩個社區(qū)的成功主要來自于由社區(qū)居民構(gòu)成所決定的居民需求能夠被社區(qū)組織識別并加以滿足。S社區(qū)退休黨員居民較多、C社區(qū)失業(yè)人口較多的現(xiàn)實情況使得社區(qū)黨組織能夠提供針對性強(qiáng)的工作內(nèi)容來滿足居民需要，從而建立反向的支持關(guān)系。當(dāng)在社區(qū)中不再存在符合社區(qū)黨組織組織優(yōu)勢的情況時，例如在F社區(qū)所出現(xiàn)的情況，社區(qū)黨組織是否具備構(gòu)建反向支持的能力就成為不可回避的重要問題。

隨著市場化、城市化進(jìn)程的加速，類似S社區(qū)和C社區(qū)這種帶有傳統(tǒng)體制遺存的社區(qū)將逐漸消失；取而代之的是類似F社區(qū)這樣居民具有較高權(quán)利意識的新建社區(qū)。怎樣有效面對新情況，如何結(jié)合黨組織在社區(qū)治理中的組織優(yōu)勢、充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，構(gòu)建社區(qū)共治格局，需要全方位尋求提升社區(qū)黨組織治理能力的有效方法。結(jié)合調(diào)研中對三個社區(qū)差異化對比的分析，提出以下建議。

一是強(qiáng)化社區(qū)黨組織在社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，始終堅持將黨建引領(lǐng)作為社區(qū)治理能力提升的重要基礎(chǔ)。圍繞國家權(quán)力與居民權(quán)利之間的不協(xié)調(diào)，有學(xué)者建議進(jìn)一步分離社區(qū)黨組織與居委會各自的工作職能，強(qiáng)化居委會自治功能。從理論角度來看，強(qiáng)化居委會自治功能始終是國家制度所鼓勵的建設(shè)方向，但問題是是否需要弱化社區(qū)黨組織在社區(qū)事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。從現(xiàn)有制度安排的框架來看，社區(qū)黨組織是國家權(quán)力貫穿基層社會的重要一環(huán)，是代表國家權(quán)力嵌入社會治理的正式組織；同時也是實現(xiàn)治理能力的核心要素。在社區(qū)強(qiáng)化自治功能，實現(xiàn)居民利益訴求并不排斥社區(qū)黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮積極作用；相反更需要社區(qū)黨組織在實現(xiàn)居民自治的過程中主動來引導(dǎo)居民自治與國家目標(biāo)相吻合。因此需要調(diào)整的是理念、方法、機(jī)制，而不是制度本身。

二是進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)黨組織動員能力，在加強(qiáng)以政治忠誠和社會保障形式動員退休黨員、困難黨員和積極分子參與社區(qū)治理的同時，強(qiáng)化對社區(qū)黨員動員的力度和廣度；尤其是提升對城市新階層居民中黨員的動員效果。社區(qū)黨組織的動員能力是社會主義制度在基層社會的獨(dú)特優(yōu)勢，在推進(jìn)社區(qū)治理建設(shè)的過程中，黨組織的動員能力應(yīng)不斷保持并增強(qiáng)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)在職黨員到社區(qū)報到、服務(wù)和工作的力度，通過各領(lǐng)域、各部門在職黨員到社區(qū)報到的方式增強(qiáng)社區(qū)黨組織的組織力量和動員能力；探索社區(qū)黨組織與在職黨員所屬單位對社區(qū)黨員的雙評議機(jī)制，對于黨員意識薄弱、疏離社區(qū)黨組織的社區(qū)黨員要出臺教育幫扶辦法；鼓勵能力突出、綜合素質(zhì)較強(qiáng)的社區(qū)黨員加入各種社區(qū)內(nèi)的新社會組織，強(qiáng)化動員基礎(chǔ)。

三是加強(qiáng)社區(qū)黨組織人才隊伍建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)黨組織的“年輕化”色彩。能夠建立符合年輕居民需求、引起興趣的社區(qū)活動是推進(jìn)居民參與的基礎(chǔ)；而社區(qū)黨組織人員的興趣偏好、能力素質(zhì)是決定社區(qū)活動方式的重要因素。當(dāng)前在傳統(tǒng)社區(qū)中退休人員比例高，工作易開展；在新建社區(qū)，依靠年齡較大的社區(qū)干部開展社區(qū)活動較為困難。應(yīng)進(jìn)一步選拔年輕黨員充實社區(qū)工作，建立工作機(jī)制鼓勵機(jī)關(guān)單位年輕黨員到社區(qū)掛職鍛煉；進(jìn)一步拓展基層社區(qū)干部的晉升渠道，職級待遇方面應(yīng)加大傾斜力度，增強(qiáng)社區(qū)工作對年輕黨員的吸引力；使社區(qū)能夠“選到人、留住人”。

四是進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制，引導(dǎo)外部力量參加社區(qū)治理。政府部門力量、社會力量都是增強(qiáng)社會治理效果、彌補(bǔ)社區(qū)組織力量不足的重要資源。隨著城市新階層居民數(shù)量的不斷增多，共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會等群團(tuán)組織都應(yīng)將工作重心向社區(qū)下沉，以增強(qiáng)社區(qū)黨組織的治理能力。例如北京市委共青團(tuán)通過購買社會服務(wù)的方式創(chuàng)建“社區(qū)青年匯”項目，選取年輕人聚集的新建社區(qū)投放項目資源，圍繞青年人的社會交往、社區(qū)參與創(chuàng)新活動形式，效果顯著。政府相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合社區(qū)實際，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，創(chuàng)新機(jī)制加大社區(qū)治理項目建設(shè)力度；在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下建立多樣化的服務(wù)方式。

[1] 林尚立.合理的定位：社區(qū)黨建中的理論問題[J].探索與爭鳴,2011,(11).

[2] 景躍進(jìn).選舉:村莊傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂變[J].中國社會導(dǎo)刊,2001,(2).

[3] 托馬斯·海貝勒,君特·舒耕德.從群眾到公民——中國的政治參與[M].北京：中央編譯出版社，2009.

[4] 黎熙元，陳福平.社區(qū)論辯：轉(zhuǎn)型期中國城市社區(qū)的形態(tài)轉(zhuǎn)變[J].社會學(xué)研究，2008，(2).

[責(zé)任編輯劉蔚然]

TheIsomorphicEffectofPartyandGovernmentinCommunityGovernance——AComparativeAnalysisofThreeCommunityWorkPracticesinBeijing

Tian Dong

(Strategic Research Center, China International Economic Exchange Center, Beijing 100007)

community governance; party government isomorphism; governance capability; support mechanism

With the acceleration of marketization and urbanization, China’s urban management system has gradually changed from “Unit system” to “community system”, which has brought about more vitality and diversity. With the intensification of social mobility and the rapid establishment of new urban communities, the separation of urban residents’ living space and working space has become a normal phenomenon. These have brought a series of new problems and challenges which are different from the content of community management in the planned economy period. “Governance” instead of “management” has become the basic value goal of community construction. Compared with the past, the operation mechanism and the utility of the CPC and government isomorphism pattern in community governance have changed. Starting from the connotation of governance concept, this paper selects three communities for comparative analysis, trying to draw up the present situation of community governance in Beijing. Through the concrete analysis of the present situation, this paper seeks the key factors that influence the improvement of community governance ability, and puts forward relevant countermeasures and suggestions.

* 本文系國家社會科學(xué)基金青年項目“城市新移民群體中社區(qū)黨組織影響力實現(xiàn)機(jī)制研究”(項目號：15CDJ011)、北京市社科基金研究基地項目“治理能力視野下首都商品住宅社區(qū)黨組織建設(shè)研究”(項目號：15JDKDC12)的階段性成果。

田棟，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心戰(zhàn)略研究部助理研究員(北京100007)，北京哲學(xué)社會科學(xué)黨建研究基地特約研究員。