中國(guó)社會(huì)治理的理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新*

中國(guó)社會(huì)治理的理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新*

燕繼榮

雙向運(yùn)動(dòng)社會(huì)治理; 社會(huì)管理;協(xié)同治理;中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論的政府與社會(huì)的“雙向運(yùn)動(dòng)”模式可以用以解釋中國(guó)社會(huì)治理的創(chuàng)新探索和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)政府應(yīng)對(duì)社會(huì)群體事件的努力，展現(xiàn)了“從社會(huì)管理到社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變的軌跡。為了改善治理績(jī)效，中國(guó)政府推進(jìn)了管理導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向、自治導(dǎo)向、協(xié)同導(dǎo)向的改革，營(yíng)造政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制相結(jié)合的“協(xié)同治理”格局，在具體實(shí)踐中，一方面開發(fā)既有的正式制度和機(jī)制的潛力，讓政黨、政府等權(quán)力機(jī)構(gòu)以及傳統(tǒng)的群團(tuán)組織發(fā)揮新的機(jī)能；另一方面，激活企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)的功能，讓新型社會(huì)主體和要素在社會(huì)治理中發(fā)揮應(yīng)有作用，努力實(shí)現(xiàn)“自上而下”和“自下而上”兩種力量的對(duì)接，正在形成社會(huì)治理“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公民參與、法治保障”的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

在過去的三十多年中，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了很大的改變。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)矛盾日益凸顯，社會(huì)沖突和社會(huì)抗?fàn)幉粩嗌?jí)，其集中表現(xiàn)就是形形色色的“群體性事件”不斷爆發(fā)。有大量的研究聚焦于中國(guó)社會(huì)群體事件，試圖從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面予以解釋和說明。本文主要關(guān)注的是政府方面面對(duì)社會(huì)矛盾的加劇和社會(huì)群體事件的不斷增加而做出的反應(yīng)。

為了維持社會(huì)穩(wěn)定，中國(guó)政府在投入大量人財(cái)物力的同時(shí)，也在積極尋求管理方式的創(chuàng)新。無論是中央決策層，還是地方執(zhí)行層，社會(huì)管理或社會(huì)治理的變革與創(chuàng)新，一直是最近10多年來政府施政的主要議題之一。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理是后發(fā)展國(guó)家面臨的兩大議題。1978年以來，中國(guó)執(zhí)政當(dāng)局一直強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，由于新的社會(huì)矛盾和社會(huì)抗?fàn)幍募觿?，逐漸意識(shí)到社會(huì)治理的必要性和緊迫性。2004年中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆四中全會(huì)提出社會(huì)管理的概念，要求各級(jí)政府“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”。[1]2007年中共十七大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)”，提出建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層社會(huì)管理體制。[2]2012年中共十八大報(bào)告也沿用了“社會(huì)管理”的提法，但在時(shí)隔一年的2013年中共第十八屆三中全會(huì)上首次使用“社會(huì)治理”概念，提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序”。[3]

中國(guó)政府的應(yīng)對(duì)努力展現(xiàn)了“從政府管理到社會(huì)治理”的清晰軌跡。如果我們把社會(huì)治理的核心定義為多主體和多機(jī)制的“協(xié)同治理”，那么，中國(guó)在社會(huì)協(xié)同治理方面做了哪些探索？提供了哪些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)？本文試圖對(duì)上述問題做出簡(jiǎn)要回答。

一、從社會(huì)管理到社會(huì)治理

首先需要在概念上明確，傳統(tǒng)的社會(huì)管理指的是政府對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理和控制(management)，強(qiáng)調(diào)政府是公共管理的主體，社會(huì)是公共管理的對(duì)象，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的管控，因此，“善治”被理解為政府良政的結(jié)果。而20世紀(jì)90年代以來西方國(guó)家所討論的社會(huì)治理主要指的是社會(huì)對(duì)于社會(huì)事務(wù)的管理，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織乃至公民個(gè)體才是公共管理的主體，其主要表現(xiàn)形式不是政府管制，而是社會(huì)自治(social self-governance)。

在中國(guó)的語境下，社會(huì)治理通常被賦予以上兩種內(nèi)容和要素，它指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面社會(huì)行為主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的活動(dòng)，這種活動(dòng)主要針對(duì)國(guó)家生活中的社會(huì)問題，發(fā)揮多元主體和多重機(jī)制的協(xié)同作用，以完善社會(huì)福利、保障改善民生、實(shí)現(xiàn)民眾權(quán)益、促進(jìn)社會(huì)公平、化解社會(huì)矛盾、推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展為目標(biāo)*中國(guó)學(xué)者有關(guān)“社會(huì)治理”概念的解釋可參閱姜曉萍：《國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會(huì)治理體制創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》，2014年第1期；王浦劬：《國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的含義及其相互關(guān)系》，《中國(guó)行政管理》，2014年第3期。。

事實(shí)上，一個(gè)現(xiàn)代化的治理形態(tài)必將是多元可變的(flexible)，而不是單一、固化的。有研究指出，將治理活動(dòng)僅僅寄托于政府本身是一件不理性甚至可以說是危險(xiǎn)的事情，[4]其結(jié)果往往導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)的失衡。治理結(jié)構(gòu)的失衡“必然造成政府權(quán)力向各個(gè)領(lǐng)域無界限的延伸，干擾市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)育，破壞利益均衡，造成腐敗越演越烈、決策專橫隨意和中央要求有令不行等各種治理難題”。[5]另一方面，盡管“無需政府的治理”(governance without government)是值得追求的，但是，大量的經(jīng)驗(yàn)也顯示，對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期置身于政府管控之下、其秩序的形成和維護(hù)對(duì)于政府權(quán)力具有高度依賴性的社會(huì)而言，完全排除“政府之手”的“社會(huì)自治”運(yùn)動(dòng)不僅不可能，而且甚至還有害，因?yàn)榕c這種運(yùn)動(dòng)相伴隨的結(jié)果通常不是“公地悲劇”式的“集體行動(dòng)困境”，就是叢林法則下的“黑社會(huì)化”。所以，一個(gè)有效的社會(huì)治理格局，一定是政府機(jī)制(政府之主體)、市場(chǎng)機(jī)制(企業(yè)是主體)、社會(huì)機(jī)制(社團(tuán)、社區(qū)、社工、社企是主體)三種機(jī)制多元共治的結(jié)果，而多元主體的“協(xié)商治理”或“協(xié)同治理”正是它的真諦。

從理論上說，倡導(dǎo)從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變之所以具有積極意義，原因在于社會(huì)治理比社會(huì)管理更有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”的目標(biāo)，特別是在社會(huì)發(fā)展到一定程度、呈現(xiàn)出多元化差異的情況下。簡(jiǎn)要地講，社會(huì)“善治”取決于兩個(gè)方面的工作配合，即良好的政府管理和良好的社會(huì)治理。前者代表了“法治”的力量，后者體現(xiàn)了“自治”的力量?！罢芾怼蓖ㄟ^政府決策和政府行為體現(xiàn)政府對(duì)于社會(huì)事務(wù)的管理(management)和控制(control)，屬于“國(guó)家法治”的范疇，反映了政府的施政能力(governability)與水平；“社會(huì)管理(或治理)”通過社會(huì)集體決策(collective decision)和集體行動(dòng)(collective action)體現(xiàn)社會(huì)的自我協(xié)調(diào)和自我管理(social self-government)，屬于“社會(huì)自治”的范疇，反映的是社會(huì)的自組織和自管理能力與水平。無論任何時(shí)候，“善治”一定是良好互動(dòng)的結(jié)果。如果說社會(huì)管理更多地運(yùn)用政府管理思維而缺乏社會(huì)治理的良好配合，因而難以達(dá)到“善治”的目標(biāo)，那么，社會(huì)治理則強(qiáng)調(diào)在不排斥政府之手的情況下更多地開發(fā)社會(huì)自治的創(chuàng)新，有助于實(shí)現(xiàn)政府管理和社會(huì)治理的有效配合，達(dá)致“善治”目標(biāo)。

社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變實(shí)則是官民關(guān)系或政府與社會(huì)關(guān)系模式的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變是雙方互動(dòng)的結(jié)果，它的實(shí)現(xiàn)需要具備一定的條件。

第一是認(rèn)知條件(awareness)，即政府觀念的轉(zhuǎn)變：實(shí)現(xiàn)從政府管控思維到協(xié)同共治思維的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)政府管理社會(huì)，甚至把公共管理直接定義為公共事務(wù)的政府管理。于是，打造良好政府，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效管理和控制，被視為政府治理的主要目標(biāo)?，F(xiàn)代社會(huì)治理看重社會(huì)自我管理，甚至認(rèn)為最好的治理應(yīng)該是社會(huì)自治，因此，建設(shè)完善的社會(huì)組織系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自我管理和自我規(guī)范，至少實(shí)行基層自治，被看作是善治的核心理念。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，首先要求政府觀念變革，依照現(xiàn)代治理的理念，確立協(xié)同共治的思想，放棄傳統(tǒng)的政府管控主導(dǎo)的行為模式，把社會(huì)成員從治理的對(duì)象變?yōu)橹卫淼闹黧w。

第二是主體條件(actors)，即治理主體的多元化：實(shí)現(xiàn)一元主體治理向多元主體治理的轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元化行為主體的共管共治。傳統(tǒng)的社會(huì)管理通常將管理主體設(shè)定為政府機(jī)關(guān)，而把其他社會(huì)行為者視為政府管理的對(duì)象；而現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)治理更多地強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，提倡不同社會(huì)主體共同參與社會(huì)事務(wù)，實(shí)行協(xié)同治理。治理主體的多元化在不同的國(guó)家會(huì)有不同的體現(xiàn)，歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，多元化的治理主體主要包括政府、黨派、企業(yè)、媒體和商業(yè)組織、行業(yè)組織、職業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)組織、環(huán)保組織等形形色色的社會(huì)組織以及社區(qū)、社會(huì)工作者。從中國(guó)的情況看，社會(huì)治理被定義為“在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)”，[6]其中，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”被視為中國(guó)式社會(huì)治理的基本要素。[7](P32)相比之下，在這五個(gè)要素中，社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障是相對(duì)弱項(xiàng)，因此，培育社會(huì)組織，健全社會(huì)組織機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重要前提。

第三是系統(tǒng)條件(system openness)，即治理體系的開放性：實(shí)現(xiàn)決策—執(zhí)行體系由封閉向開放轉(zhuǎn)變。社會(huì)治理需要社會(huì)參與，滿足這一條件就需要治理體系必須具備一定的吸納和包容能力。進(jìn)一步而言，社會(huì)治理不僅要求公共決策向社會(huì)開放，提供面向公民、公民代表、公民組織和團(tuán)體，便于政策協(xié)商的制度化平臺(tái)或渠道，而且要求公共服務(wù)吸納民間供給，盡可能實(shí)現(xiàn)公共物品和公共服務(wù)供給的社會(huì)化。因此，公共決策的社會(huì)化和公共服務(wù)的社會(huì)化既可以說是社會(huì)治理的標(biāo)志，也可以說是社會(huì)治理的條件。前者要求公共決策體系開通民意表達(dá)、利益博弈、民主協(xié)商、社會(huì)監(jiān)督的制度化途徑，并在程序上形成制度；后者要求做好公共管理和公共服務(wù)的社會(huì)供給系統(tǒng)與政府供給系統(tǒng)的合理分工和有效對(duì)接。

第四是協(xié)同條件(coordination)，即治理機(jī)制的協(xié)調(diào)性：實(shí)現(xiàn)不同治理體系從“各自為陣”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變。作為傳統(tǒng)管理結(jié)構(gòu)的要素和產(chǎn)物，屬地化、科層制、行業(yè)化、部門化管理體制造成了不同治理體系各自為陣、政出多門的弊端，克服這一弊端的出路在于強(qiáng)化治理體系的協(xié)調(diào)性。具體而言，一是要建立統(tǒng)一的、扁平化的治理結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)平臺(tái)，二是要建立強(qiáng)有力的協(xié)同機(jī)制(coordinator)，保障跨部門、跨地區(qū)以及不同治理機(jī)制之間的有效協(xié)同，特別要建立政府機(jī)制與非政府機(jī)制(社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制)的有效對(duì)接。

總之，一個(gè)長(zhǎng)期習(xí)慣于依賴政府管理的社會(huì)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，必須做到如下幾條：(1)在觀念上要形成共識(shí)——“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”關(guān)系模式下的協(xié)同治理才是最優(yōu)目標(biāo)；(2)在治理主體方面要明確社會(huì)主體角色——把治理對(duì)象變?yōu)橹卫碇黧w，為政府之外的其他社會(huì)主體的成長(zhǎng)發(fā)展提供空間；(3)在治理體系方面要推進(jìn)增加系統(tǒng)開放性的改革，建立廣泛包容和吸納非政府主體和非政府機(jī)制的制度；(4)同時(shí)，在治理機(jī)制方面要強(qiáng)化不同系統(tǒng)之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，賦予特定協(xié)調(diào)者和協(xié)調(diào)機(jī)制更大的協(xié)調(diào)功能。

二、中國(guó)政府的積極探索

從社會(huì)管理到社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代文明發(fā)展的方向，也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。自改革開放以來，中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)收入狀況的大幅度改變，中國(guó)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題日益凸顯，其表現(xiàn)形式也在不斷改變。20世紀(jì)80年代由于“文化大革命”對(duì)社會(huì)的影響一時(shí)難以消除、國(guó)家與社會(huì)對(duì)抗模式中社會(huì)空間的極速擴(kuò)展，中國(guó)出現(xiàn)了大規(guī)模的、針對(duì)中央政府的政治型抗議事件。90年代鄧小平“南方談話”之后，中國(guó)全面推進(jìn)市場(chǎng)化改革，在自由經(jīng)濟(jì)的沖擊下，社會(huì)抗?fàn)庨_始地方化，出現(xiàn)了以弱勢(shì)群體為主體的反應(yīng)性抗?fàn)?。此時(shí)，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了國(guó)有企業(yè)工人大規(guī)模下崗、公共醫(yī)療和其他保障制度衰弱、城市快速擴(kuò)張等一系列變化，引發(fā)了農(nóng)民抗稅、工人集會(huì)和復(fù)員軍人抗?fàn)幭盗行允录?。進(jìn)入21世紀(jì)之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步運(yùn)行提高了人民的生活水平，創(chuàng)造了大量的財(cái)政盈余，同時(shí)也增強(qiáng)了民眾的權(quán)利意識(shí)，農(nóng)民工維權(quán)、業(yè)主反拆遷、市民環(huán)保運(yùn)動(dòng)等主動(dòng)型抗?fàn)幦找嬖龆?有數(shù)據(jù)表明，中國(guó)群體性事件從1999年的3.2萬起，上升到2011年的18.25萬起，如果按照以往的統(tǒng)計(jì)口徑，近幾年的數(shù)字可能還有所上升。。

社會(huì)變化引起社會(huì)群體之間關(guān)系緊張，導(dǎo)致社會(huì)矛盾加劇，這些緊張關(guān)系如果得不到及時(shí)調(diào)整，就會(huì)造成社會(huì)問題。社會(huì)變化所引發(fā)的社會(huì)矛盾主要包括：資本擁有者希望降低成本和勞動(dòng)者希望提高勞動(dòng)收入之間的勞資矛盾；經(jīng)濟(jì)收入和財(cái)富分配差距擴(kuò)大所導(dǎo)致的貧富矛盾；民眾基本公共服務(wù)需求擴(kuò)張與政府公共服務(wù)供給不足引發(fā)的官民矛盾；流動(dòng)人口管理機(jī)制不健全與流動(dòng)人口對(duì)享有基本市民生活待遇之間的社會(huì)矛盾以及由于政府征地、拆遷引發(fā)的社會(huì)綜合矛盾。這些矛盾引發(fā)了許多社會(huì)問題，不僅造成社會(huì)不穩(wěn)定，也對(duì)原有管理體制構(gòu)成挑戰(zhàn)，進(jìn)而為政治統(tǒng)治帶來了風(fēng)險(xiǎn)。

在國(guó)家與社會(huì)的雙向互動(dòng)中，社會(huì)變化作為一種推進(jìn)力量，引發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，而國(guó)家治理作為一種反制力量，通過制度變革，不斷規(guī)制社會(huì)變化，吸納社會(huì)力量，以保持發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定。面對(duì)上述這些隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和問題，中國(guó)政府大概做出了如下幾個(gè)方面的積極反應(yīng)：

第一，政府管理導(dǎo)向的改革。有許多社會(huì)抗?fàn)幨录怯捎谡芾聿簧?、?zhí)法不當(dāng)而造成的，為了降低由此引發(fā)群體性社會(huì)抗?fàn)幍目赡苄?，政府自身做了大量改革，這些改革可以分為幾種類型：

(1)結(jié)構(gòu)性改革：加強(qiáng)基層管理，成立專門的機(jī)構(gòu)解決專門的問題。如建立信訪部門，“大接訪”大調(diào)解；建立健全綜治委、城管、應(yīng)急辦等機(jī)構(gòu)，建立網(wǎng)格化社區(qū)管理，“雙聯(lián)戶”制度等等，保證便民管理體系的有效運(yùn)行。

(2)功能性改革：構(gòu)建服務(wù)型政府，強(qiáng)化公共服務(wù)，完善公共教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的服務(wù)，同時(shí)強(qiáng)化政府的應(yīng)急處理能力。

(3)程序性改革：以法治政府為目標(biāo)，規(guī)范執(zhí)法行為；實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)、政務(wù)信息公開；上級(jí)官員主動(dòng)下訪，解決基層民眾上訪事務(wù)；推進(jìn)協(xié)商民主，完善社會(huì)協(xié)商機(jī)制以化解社會(huì)矛盾。

然而，在壓力型政府體制下，政府管理導(dǎo)向的改革也面臨一些困境：一方面，優(yōu)勢(shì)資源和權(quán)力被層層上收，而責(zé)任和義務(wù)層層下放，造成了基層治理中權(quán)責(zé)關(guān)系失衡；另一方面，部門化管理造成權(quán)力碎片化和本位主義現(xiàn)象突出，難以形成整體治理合力。政府管理的部門化通常有兩個(gè)弊端，首先，在政策制定上，缺乏整體性、聯(lián)動(dòng)性和系統(tǒng)性。出于部門利益、地區(qū)利益的考慮，一些部門和地方往往傾向于采用本位主義立場(chǎng)，較少著眼于整體主義來考慮政策的制定與實(shí)施，其結(jié)果導(dǎo)致“九龍治水”難有成效。其次，在治理過程中，缺乏協(xié)同配合和力量整合，各自為陣、獨(dú)立作戰(zhàn)的治理格局通常帶來成本增加、效率低下的結(jié)果。[4]因此，如何克服權(quán)責(zé)上下不對(duì)稱和權(quán)力部門左右不協(xié)調(diào)的問題，是政府深化改革的重要任務(wù)之一。

第二，政府服務(wù)導(dǎo)向的改革。有許多群體性抗?fàn)幨录堑讓哟蟊娨蜷L(zhǎng)期不滿于公共服務(wù)不足、社會(huì)分配不公造成官民關(guān)系緊張而引起或蔓延開來的，因此，盡快補(bǔ)上公共服務(wù)短板，加強(qiáng)政府二次分配是政府這些年努力的方向。政府落實(shí)扶貧救困計(jì)劃，推進(jìn)民生事務(wù)的改革，在關(guān)系百姓日常生活的民政、公安、戶籍、工商、稅務(wù)等領(lǐng)域積極開展有效的便民服務(wù)。政府也投入大量經(jīng)費(fèi)，用于鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生站、公共電視網(wǎng)等公共設(shè)施的改進(jìn)，并大力推進(jìn)村容村貌整治、文化下鄉(xiāng)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等工程。

構(gòu)建服務(wù)型政府，讓政府職能回歸公共服務(wù)確實(shí)是應(yīng)對(duì)群體性事件的有效途徑，但長(zhǎng)期以來政府養(yǎng)成的包辦主義習(xí)慣，導(dǎo)致政府在提供公共服務(wù)時(shí)全能主義色彩濃厚，對(duì)于一些本來管不好也管不了的事情也要依照慣例而行事。特別是在面臨社會(huì)利益多元化、資源分配多樣化、民眾需求也差異化的事務(wù)的時(shí)候，政府自以為是、替民眾做主，最終造成服務(wù)供給與民眾需求不完全對(duì)接。所以，如何避免公共服務(wù)政府包攬的新全能主義模式，建立多元供給結(jié)構(gòu)，仍然是政府深化改革的任務(wù)。

第三，社會(huì)自治導(dǎo)向的改革。政府放松管制，給社會(huì)和民間生活以更大的活動(dòng)空間，是社會(huì)組織和個(gè)人獨(dú)立自主、實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治的重要條件。社會(huì)組織和個(gè)人積極參與管理過程，不僅能夠有效降低群體性沖突事件的發(fā)生概率，也能改善政府公共管理和公共服務(wù)的績(jī)效。中國(guó)政府這些年積極推進(jìn)居民自治、村民自治，并且從開始注重選舉以及對(duì)選舉的監(jiān)管，逐漸轉(zhuǎn)向注重依靠村規(guī)民約、基層事務(wù)公開、重大事務(wù)集體決策、黨員責(zé)任制、居民承包制等形式保障基層民眾民主管理和民主監(jiān)督的基層治理。

目前，中國(guó)地方政府在社會(huì)自治導(dǎo)向的實(shí)踐過程中依然面臨一些困境。政府有時(shí)難以把握尺度，要么越位包攬，要么撤出不管。一種情況是，政府越過社會(huì)進(jìn)行管理，一些本該適用“社會(huì)自治”機(jī)制的事務(wù)，卻由政府接盤管理，導(dǎo)致政府“越位”；另一種情況是，政府為了推動(dòng)“社會(huì)自治”，主動(dòng)收縮陣線，或者以“社會(huì)自治”為名，放棄管理和服務(wù)職責(zé)，造成社會(huì)管理“缺位”現(xiàn)象。從根本上說，上述兩種情況的出現(xiàn)還是應(yīng)該歸因于社會(huì)發(fā)展不足。社會(huì)無組織或組織化程度較低，難以動(dòng)員集體力量和公共資源以形成集體行動(dòng)；社會(huì)力量孱弱，缺乏自治能力，從而導(dǎo)致政府要想管住管好社會(huì)就不得不深度介入社會(huì)領(lǐng)域的各個(gè)方面。地方實(shí)踐表明，這種情況的出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，社會(huì)力量的“自治”水平相對(duì)較低，社會(huì)管理的“越位”和“缺位”現(xiàn)象也會(huì)較為多見。

社會(huì)管理出現(xiàn)變異，究其根源，在于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)功能出現(xiàn)偏差。從理論上說，國(guó)家代表了統(tǒng)合性力量，社會(huì)代表了自主性力量，二者的關(guān)系可以分為以下四種類型：(1)“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”；(2)“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”；(3)“弱國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”；(4)“弱國(guó)家—弱社會(huì)”。社會(huì)管理變異情況的出現(xiàn)，意味著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系處于(2)“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”和(4)“弱國(guó)家—弱社會(huì)”兩種模式中。在(2)“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”結(jié)構(gòu)中，政府力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)力量，因而出現(xiàn)政府越過社會(huì)實(shí)施管理的可能，這種狀況會(huì)本能地抑制社會(huì)力量的增長(zhǎng)，導(dǎo)致政府愈強(qiáng)而社會(huì)愈弱。在(4)“弱國(guó)家—弱社會(huì)”結(jié)構(gòu)中，由于政府力量過于孱弱，既無法為社會(huì)力量的發(fā)展提供基礎(chǔ)性環(huán)境，更無法扶植社會(huì)力量的成長(zhǎng)，從而導(dǎo)致政府恒弱而社會(huì)愈弱。

理論和實(shí)踐都支持“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”模式。這種模式意味著：其一，國(guó)家有足夠的能力，對(duì)外維護(hù)國(guó)家主權(quán)與尊嚴(yán)不受侵害，對(duì)內(nèi)有效管理，能夠提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會(huì)保障；其二，社會(huì)有足夠的能力，表現(xiàn)為公民生活相對(duì)富裕，民間力量在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等生活領(lǐng)域具有較強(qiáng)的自主性、自立性和自助性；其三，在公共事務(wù)的管理中，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)—政府—政黨組織、社區(qū)和社團(tuán)組織所提供的治理機(jī)制大體上各守本位，各司其職，能夠形成良性互動(dòng)，彼此分工協(xié)作。

第四，協(xié)同治理導(dǎo)向的改革。從“善治”理論的學(xué)術(shù)語義來看，國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同治理，即“公共治理”，是治理的理想模式，由它所能引出的積極的政策性結(jié)論是：不僅要保持政府內(nèi)部機(jī)制的協(xié)調(diào)性，還必須保持政府機(jī)制與非政府機(jī)制(權(quán)力和權(quán)利)的協(xié)調(diào)性。謀求政府與社會(huì)的合作，讓主要的利益相關(guān)者共同參與，保證公共選擇和公共博弈的有效性，增強(qiáng)政府與民間的互動(dòng)性，將有效的政府機(jī)制和有效的社會(huì)機(jī)制結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方共管共治，這是協(xié)同治理的基礎(chǔ)。

中國(guó)政府大力加強(qiáng)地方之間、黨政機(jī)構(gòu)之間、政府內(nèi)部機(jī)關(guān)之間、政府與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)性，在不同層級(jí)和不同事務(wù)中探索建立不同的協(xié)調(diào)機(jī)制。其中包括非常規(guī)化的重大事務(wù)全國(guó)性聯(lián)合行動(dòng)，還有非常規(guī)化的專項(xiàng)事務(wù)跨地區(qū)、跨部門綜合整治，還建立黨政聯(lián)合的常規(guī)化的綜合治理、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)(綜合治理辦公室、綜合執(zhí)法辦公室等)，另外，在政府與非政府合作方面，建立多種協(xié)調(diào)機(jī)制，如建立社會(huì)工作委員會(huì)，創(chuàng)辦社會(huì)組織孵化基地(中心)，建立基層民主協(xié)商制度，組織公益創(chuàng)投活動(dòng)，推廣政府購(gòu)買服務(wù)等。

三、社會(huì)治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

社會(huì)治理是一個(gè)綜合性的過程，主要包括四個(gè)方面的問題或要素：誰來治理？治理什么？如何治理？憑什么治理？其中，“誰來治理”主要討論的是社會(huì)治理的主體問題；“治理什么”主要回答的是社會(huì)治理的對(duì)象；“如何治理”主要指的是社會(huì)治理主體采取什么樣的方式來治理社會(huì)；“憑什么治理”主要涉及治理主體憑借什么樣的工具和手段來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，通常指的是法律、行政、文化、意識(shí)形態(tài)、制度以及人力、物力、網(wǎng)絡(luò)、國(guó)家暴力機(jī)器等力量和手段，這些力量和手段通?？梢苑譃椤叭嵝浴焙汀皠傂浴眱煞N，屬于社會(huì)治理的基礎(chǔ)性構(gòu)建要素。

十多年來，中國(guó)地方政府本著改善社會(huì)治理的目標(biāo)，推出了圍繞上述治理要素的創(chuàng)新性改革，特別是那些率先實(shí)行改革開放、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，如浙江、廣東、福建、上海等地，政府更加熱衷于社會(huì)治理的創(chuàng)新，進(jìn)行了許多實(shí)驗(yàn)性探索，這些探索可以在一定程度反映社會(huì)治理中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)。

第一，努力打造社會(huì)協(xié)同治理格局。中國(guó)的社會(huì)治理努力追求這樣的目標(biāo)：一個(gè)富有領(lǐng)導(dǎo)力的政黨憑借其不斷的創(chuàng)新能力引領(lǐng)社會(huì)；一個(gè)有效的政府提供足夠的制度供給和信用保障；所有企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織不僅追求自身利益的最大化，還要具有社會(huì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn)；每個(gè)公民應(yīng)當(dāng)通過社會(huì)組織參與到社會(huì)生活、社會(huì)管理以及社會(huì)公益活動(dòng)中來，貢獻(xiàn)自己的愛心?？傊?，各地政府力求使不同力量和要素得到有效整合，使政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制各司其職，共同分擔(dān)社會(huì)功能，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理。例如，上海市閔行區(qū)于2015年開始推行“平安小區(qū)建設(shè)協(xié)同治理模式暨平安家園工程”，全面推廣平安小區(qū)協(xié)同治理的“田園模式”。該模式展現(xiàn)的三種機(jī)制和功能包括：(1)“政府”機(jī)制，政府財(cái)政1 080.1萬元用于小區(qū)技防、物防設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)防范能力；(2)“企業(yè)”機(jī)制，全區(qū)1 027個(gè)居民小區(qū)投入社會(huì)資本(小區(qū)維修資金、公共收益等)1 970.4萬元，改善社區(qū)公共設(shè)施；(3)“社會(huì)”機(jī)制，廣泛增設(shè)業(yè)委會(huì)(新設(shè)21個(gè)，還有48個(gè)進(jìn)入籌備程序)，完善居民自治組織，提升自治水平*根據(jù)新華網(wǎng)：《閔行區(qū)：探索推廣協(xié)同治理模式》，2015-12-16資料整理，http://sh.xinhuanet.com.。

第二，充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用。政黨就是密切聯(lián)系群眾的組織，它在社會(huì)治理中發(fā)揮的主要作用在于：(1)政策動(dòng)議，利用執(zhí)政權(quán)力，推動(dòng)社會(huì)治理政策的產(chǎn)生和實(shí)施；(2)組織動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)組織全覆蓋；(3)行動(dòng)引領(lǐng)：通過黨員責(zé)任制等形式，保證社會(huì)治理行動(dòng)的有效實(shí)施。浙江寧波提出“以黨建引領(lǐng)社會(huì)治理”的口號(hào)，并采取了行之有效的做法，為社會(huì)治理提供很好的示范經(jīng)驗(yàn)。在寧波的探索中，各級(jí)黨組織通過制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)組織建設(shè)和功能轉(zhuǎn)變，在組織上，通過協(xié)商共治制度，擴(kuò)大黨組織的覆蓋面，通過運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，加強(qiáng)績(jī)效考核，激活各級(jí)黨組織；在功能上，通過為黨員和民眾提供服務(wù)來轉(zhuǎn)變黨的工作重心，重塑黨組織的公信力和領(lǐng)導(dǎo)力；通過區(qū)域化黨建聯(lián)席會(huì)議搭建對(duì)話平臺(tái)，打破基層黨組織各自為戰(zhàn)的分割狀態(tài)，提升基層黨組織政治整合、政治動(dòng)員、政治協(xié)調(diào)能力，凝聚各方力量，引領(lǐng)區(qū)域社會(huì)整體發(fā)展。實(shí)踐表明，區(qū)域化黨建片區(qū)聯(lián)合體，有利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源共享、黨員共管、事務(wù)共商，有助于化解基層治理的突出矛盾。

第三，以發(fā)展公益組織和公益事業(yè)抑制公害事務(wù)。以公益化公害、以公益治公害，這是中國(guó)社會(huì)治理中一條重要的經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)治理中如何打破集體行動(dòng)困境？各地政府的普遍做法是，培育和支持民間公益領(lǐng)袖，鼓勵(lì)他們創(chuàng)設(shè)公益組織，然后吸納其組織加入社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的過程。例如，廣東省深圳市于2001年成立了“深圳孤獨(dú)癥人士家長(zhǎng)資源中心”這一社會(huì)公益組織。2009年這一組織入選“壹基金典范工程”，并在2011年承擔(dān)了華南區(qū)樞紐機(jī)構(gòu)的角色，使廣州、東莞、深圳等地自閉癥服務(wù)機(jī)構(gòu)的1 000多名自閉癥人士直接受益。2009年起，具有官方背景的深圳市福彩基金會(huì)開始與該組織合作，開展慈善項(xiàng)目。深圳市福彩基金會(huì)向研究會(huì)捐助345萬元，資助項(xiàng)目涉及硬件改善、康復(fù)費(fèi)用補(bǔ)貼、教師福利補(bǔ)貼、教材編寫、文體活動(dòng)經(jīng)費(fèi)資助等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009—2012年間，深圳市福彩基金會(huì)通過公益組織資助自閉癥兒童約2 000人次，資助自閉癥教師約1 400人次，建成設(shè)施完善的康復(fù)場(chǎng)所1 300平方米。[8]

第四，在基層社會(huì)普遍推廣網(wǎng)格化管理，打破社會(huì)事務(wù)中的“破窗效應(yīng)”。社會(huì)治理的對(duì)象是各種社會(huì)問題，而這些問題之所以成為社會(huì)的麻煩，就是因?yàn)樽畛醯膫€(gè)別失范行為沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并得到及時(shí)矯正，從而形成“破窗效應(yīng)”。因此，社會(huì)治理的關(guān)鍵之一就是及時(shí)維修“破窗”，使之不至于釀成普遍的管理危機(jī)。近年來，中國(guó)各地政府普遍推廣網(wǎng)格化管理，這在很大程度上彌補(bǔ)了既有體系的功能不足。浙江省寧波市于2013年起普遍建立了基層網(wǎng)格治理綜合服務(wù)平臺(tái)，不僅填補(bǔ)了過去基層事務(wù)無人負(fù)責(zé)的管理空白，而且克服了過去信息傳遞層級(jí)過多導(dǎo)致的效率損耗。現(xiàn)在，寧波正在試圖把不同部門的網(wǎng)格化管理納入到一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)中，力爭(zhēng)基層事務(wù)“一網(wǎng)打盡”，破解條塊分割、網(wǎng)格重疊的治理困局。

第五，推進(jìn)社會(huì)事務(wù)管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化，為協(xié)同治理提供硬件平臺(tái)。信息化和網(wǎng)絡(luò)化是改善社會(huì)治理與公共服務(wù)績(jī)效的有效手段。近年來，各級(jí)政府加大信息化和網(wǎng)絡(luò)化投入，消除信息“孤島”狀況，努力在基層事務(wù)管理中實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化信息化管理。例如，福建省從2012年底開始推出“社區(qū)信息化平臺(tái)”，推廣到全省2 238個(gè)城市社區(qū)和675個(gè)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)，發(fā)布信息30多萬條，累計(jì)訪問量達(dá)6 200多萬人次。通過社區(qū)信息化，基層社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)便民化、社區(qū)管理規(guī)范化和溝通渠道多元化，在提升民生服務(wù)能力和推進(jìn)社區(qū)發(fā)展等方面起了積極作用。

第六，以問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)治理方式全面創(chuàng)新。針對(duì)不同類型、不同性質(zhì)、不同層級(jí)的社會(huì)事務(wù)，采用不同的治理方式，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理的前提。針對(duì)政府傳統(tǒng)管理模式應(yīng)對(duì)社會(huì)需求和變化的種種低效、失靈困境，中央政府提出建設(shè)“服務(wù)型政府”和“法治政府”的目標(biāo)和要求，以推進(jìn)市場(chǎng)化、法治化、民主化、社會(huì)化進(jìn)程來改善社會(huì)治理。各級(jí)地方政府也積極謀求治理方式創(chuàng)新，形成了許多值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。歸納起來，各地治理方式創(chuàng)新的主要途徑包括：(1)通過規(guī)范政策標(biāo)準(zhǔn)和政府行為來改善社會(huì)治理；(2)通過改善公共服務(wù)(加大公共投入，推行政府購(gòu)買等)來改善社會(huì)治理；(3)通過制度供給創(chuàng)新來改善社會(huì)治理；(4)通過信息公開和程序透明來改善社會(huì)治理；(5)通過提高法治執(zhí)行力來改善社會(huì)治理；(6)通過疏通民意表達(dá)渠道、吸納公民參與來改善社會(huì)治理；(7)通過矛盾調(diào)解和扶貧濟(jì)困的政策創(chuàng)新來改善社會(huì)治理。在法治化、民主化、社會(huì)化、市場(chǎng)化治理方式創(chuàng)新方面，浙江省寧波市提供了較為完整的案例。寧波市建立81890信息服務(wù)系統(tǒng)，提供便民服務(wù)。寧波通過鄉(xiāng)賢懇談會(huì)、民主議事廳、民意裁決團(tuán)等多種形式的制度創(chuàng)新，以及協(xié)商共治平臺(tái)搭建的制度供給保障協(xié)同治理。例如，寧波下轄各街道通過居民會(huì)議、民主評(píng)議或民主聽證等多種方式，擴(kuò)大群眾范圍參與社會(huì)決策，以實(shí)現(xiàn)對(duì)決策過程的監(jiān)督。寧波市鄞州區(qū)、北侖區(qū)等區(qū)縣，讓街道牽頭搭建了各種社區(qū)自治平臺(tái)，包括社區(qū)民主議事平臺(tái)(以實(shí)現(xiàn)社區(qū)的協(xié)商民主)、社區(qū)民主監(jiān)督平臺(tái)(以實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治中權(quán)力的相互制約)、社區(qū)矛盾調(diào)處平臺(tái)(減少或化解居民之間不必要的矛盾與沖突)，確?；鶎由鐣?huì)治理中的穩(wěn)定與和諧。寧波還引進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行保險(xiǎn)治理。

總體來看，中國(guó)各級(jí)政府全力推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，一方面開發(fā)既有的正式制度和機(jī)制的潛力，讓政黨、政府等國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以及傳統(tǒng)的群團(tuán)組織發(fā)揮新的機(jī)能；另一方面，激活企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)的功能，讓它們?cè)谏鐣?huì)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，鼓勵(lì)公民組織起來，加入各種公益性、權(quán)益性、興趣性社團(tuán)組織，實(shí)現(xiàn)“組織全覆蓋”，保障公民有序參與。

結(jié) 語

通過上文的分析說明可以看到，中國(guó)的社會(huì)治理并非以削弱黨和政府原有的強(qiáng)大自主性與資源動(dòng)員能力為前提，而是在堅(jiān)持共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)的原則和策略下，以“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”為最優(yōu)目標(biāo)模式，其特色性正如官方的標(biāo)準(zhǔn)表述：黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與，法治保障。

“自上而下的機(jī)制+自下而上的機(jī)制”模式——自上而下的管制或政府主導(dǎo)的項(xiàng)目與自下而上的自治或社會(huì)主導(dǎo)的項(xiàng)目?jī)煞矫娴慕Y(jié)合，看起來構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的顯著特點(diǎn)，但深入分析，它實(shí)際上也具有普遍性。僅從形式上說，法治+自治正是現(xiàn)代國(guó)家治理兩個(gè)不可或缺的機(jī)制和要素。這種雙向互動(dòng)模式也表明，政府是一個(gè)國(guó)家最主要的管理者，因此，制度供給是政府的主要責(zé)任。但是，必須明確，政府不是制度的唯一供給者。在許多情況下，社會(huì)組織和團(tuán)體作為社會(huì)參與者，它們所提供的制度供給(特別是在基層社會(huì)管理和公共服務(wù)供給方面)，可能比政府所能提供的制度供給更加有效。

社會(huì)治理的核心問題無非兩個(gè)：一個(gè)是“公益”事業(yè)如何促進(jìn)，另一個(gè)是“公害”事務(wù)如何治理?！肮妗贝龠M(jìn)的核心問題是如何形成激勵(lì)機(jī)制，把各種社會(huì)力量組織和動(dòng)員起來，打破集體行動(dòng)困境，讓社會(huì)成員形成正向的社會(huì)合力?！肮Α敝卫淼年P(guān)鍵是如何落實(shí)責(zé)任制，以便“及時(shí)發(fā)現(xiàn)”、“及時(shí)矯正”和“及時(shí)懲治”，防止“破窗效應(yīng)”。無論是政黨領(lǐng)導(dǎo)，還是政府主導(dǎo)，抑或是社會(huì)推動(dòng)，誰能解決好這兩個(gè)問題，誰就是能抓老鼠的“好貓”。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，“政府之手”、“市場(chǎng)之手”、“社會(huì)之手”齊抓共管是非常必要的。

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[7] 胡錦濤. 堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[A]. 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[C].北京：人民出版社，2012.

[8] 田豐.深圳公益性社會(huì)組織參與社會(huì)治理的制度分析[D].上海：復(fù)旦大學(xué)，2014.

[責(zé)任編輯劉蔚然]

TheoreticalExplorationandPracticalInnovationofChineseSocialGovernance

Yan Jirong

(School of Government Management, Peking University, Beijing 100871)

Bidirectional movement; social governance; social management; cooperative governance; Chinese experience

The “Bidirectional movement” model of government and society can be used to explain the innovation, exploration and practical experience of Chinese social governance. The Chinese government’s efforts to respond to social group events have shown the trajectory of change from social management to social governance. In order to improve governance performance, the Chinese government has promoted the management oriented and service oriented reform, and created a coordinated governance pattern of government mechanism, market mechanism and social mechanism. In practice, the government has developed the existing system and mechanism of the CPC and the government to let potential power institutions and traditional mass organizations play new functions. On the other hand, the government activates the functions of enterprises, social organizations and communities so as to make new social agents and elements play a proper role in social governance. China’s social governance is forming the Chinese experience of “Party committee leadership, government dominance, social coordination, citizen participation, and rule of law protection”.

燕繼榮，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北京大學(xué)國(guó)家治理研究院及北京大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員(北京 100871)。