組織化調(diào)適：開發(fā)區(qū)治理中的職責(zé)配置變遷及其效應(yīng)

摘 要：在“情景—行動(dòng)—評(píng)價(jià)”的分析框架中，開發(fā)區(qū)治理正在經(jīng)歷持續(xù)的組織化調(diào)適，即在治理宏觀框架基本穩(wěn)定的情況下，通過(guò)調(diào)適政府內(nèi)部的權(quán)能結(jié)構(gòu)并選擇合理的實(shí)現(xiàn)方式，以此來(lái)達(dá)成治理愿景的一種組織行為。這種以調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系為中心、以界分治理為主線、以政府職責(zé)配置的權(quán)變性引致其運(yùn)行的精準(zhǔn)化為主要內(nèi)容的調(diào)整和適配努力，帶來(lái)了積極且復(fù)雜的治理效應(yīng)。在理論上，組織化調(diào)適是利用制度彈性更新政府權(quán)能實(shí)現(xiàn)方式的組織化努力，本質(zhì)上是一種能動(dòng)性調(diào)適，它對(duì)既有“漸弱式市場(chǎng)替代體制”構(gòu)成漸進(jìn)改造，從而引發(fā)了開發(fā)區(qū)治理的深度轉(zhuǎn)型。開發(fā)區(qū)治理中政府角色厘定、職能配置、責(zé)任履行、工具選擇及其績(jī)效呈現(xiàn)，反映出地方政府治理中的問(wèn)題回應(yīng)性、行動(dòng)理性化及其效應(yīng)評(píng)價(jià)多元化，已然呈現(xiàn)出治理自主性的制度化傾向，同時(shí)也為持續(xù)的“圈層式創(chuàng)新”提出了進(jìn)一步發(fā)展的新議題。

關(guān)鍵詞：地方政府；基層治理；組織化調(diào)適；開發(fā)區(qū)治理；職責(zé)配置

作者簡(jiǎn)介：黃建洪，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，蘇州大學(xué)東吳智庫(kù)、中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心研究員，主要從事政府職責(zé)體系改革與開發(fā)區(qū)治理研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)政府職責(zé)體系優(yōu)化研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20AZD031）和江蘇高校優(yōu)秀創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目“地方政府與社會(huì)治理”（項(xiàng)目編號(hào)：NH33710921）的階段性成果。

中圖分類號(hào)：D035 ""文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ""文章編號(hào)：1001-4403（2024）04-0029-10

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.04.004

一、問(wèn)題呈現(xiàn)與分析框架

開發(fā)區(qū)是負(fù)有經(jīng)濟(jì)開發(fā)和發(fā)展功能的區(qū)域，從治理屬性上講屬于“漸弱式市場(chǎng)替代體制”，即政府導(dǎo)引下的行政性經(jīng)濟(jì)治理，政府用政治與行政的方式來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育市場(chǎng)，從而最終依據(jù)市場(chǎng)力量的成長(zhǎng)而逐漸地退出直接市場(chǎng)介入。①" ①黃建洪：《中國(guó)開發(fā)區(qū)治理與地方政府體制改革研究》，廣東人民出版社2014年版，第70頁(yè)。該體制具有超自主性結(jié)構(gòu)②" ②閆國(guó)慶、仲鴻生：《我國(guó)開發(fā)區(qū)治理模式探索》，《管理世界》2006年第1期，第147-148頁(yè)。、多重委托-代理關(guān)系③" ③翟磊：《開發(fā)區(qū)管委會(huì)職能與組織的動(dòng)態(tài)平衡研究》，《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2015年第6期，第57-66頁(yè)。、利益主導(dǎo)的博弈運(yùn)作以及行政性經(jīng)濟(jì)治理等特征。然而，在新近的開發(fā)區(qū)治理調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“漸弱式市場(chǎng)替代體制”正在出現(xiàn)變化。以蘇州工業(yè)園區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“SIP”）為例，從1994年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立至今，該園區(qū)作為中國(guó)和新加坡兩國(guó)政府間的重要合作項(xiàng)目，發(fā)展績(jī)效顯著，已被譽(yù)為“中國(guó)改革開放的重要窗口”和“國(guó)際合作的成功范例”。那么SIP的治理績(jī)效從何而來(lái)？“漸弱式市場(chǎng)替代體制”正在經(jīng)歷的經(jīng)濟(jì)事務(wù)與社會(huì)事務(wù)“界分治理”意味著什么？在此變遷過(guò)程中，政府的職責(zé)配置有何變化？這種配置變化的實(shí)踐效應(yīng)如何？在治理邏輯上反映出怎樣的發(fā)展趨勢(shì)？

上述問(wèn)題可以在組織化調(diào)適中政府職責(zé)配置論域得到學(xué)理解釋。所謂組織化調(diào)適，即在治理宏觀框架基本穩(wěn)定的情況下，通過(guò)調(diào)適政府內(nèi)部的權(quán)能結(jié)構(gòu)并選擇合理的實(shí)現(xiàn)方式，以此來(lái)達(dá)成治理愿景的一種微觀調(diào)適。這種調(diào)適含義有四。其一，組織化調(diào)適是對(duì)既有治理框架的——地方政府的有為和能動(dòng)設(shè)置——一種持續(xù)微改造。開發(fā)區(qū)面臨的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境已然出現(xiàn)了重大變化，但其極為重要的組織中樞并未發(fā)生根本改變。開發(fā)區(qū)的生存土壤和組織環(huán)境依舊需要地方政府對(duì)工業(yè)化進(jìn)程、現(xiàn)代化進(jìn)程做出強(qiáng)力推動(dòng)，承擔(dān)積極的引領(lǐng)者、組織者和監(jiān)督者等多重角色；當(dāng)前出現(xiàn)的改變主要是政府與市場(chǎng)的交互邊界和交互方式，因而開發(fā)區(qū)總體上仍然處于市場(chǎng)化改革發(fā)展的大進(jìn)程之中。其二，組織化調(diào)適的內(nèi)容在于政府職責(zé)配置回應(yīng)治理需要的彈性和精準(zhǔn)性。治理彈性是指開發(fā)區(qū)總體治理框架面臨治理的新變量，諸如新的探索任務(wù)疊加、新的發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)、新的考核評(píng)價(jià)導(dǎo)向等因素，引發(fā)了開發(fā)區(qū)治理的新布局。治理精準(zhǔn)性，即在持續(xù)強(qiáng)化市場(chǎng)的自主性過(guò)程中，強(qiáng)化政府在其核心職能方面發(fā)揮更為準(zhǔn)確、精細(xì)和有效的作用。其三，組織調(diào)適中政府職責(zé)配置變遷需要堅(jiān)持務(wù)實(shí)策略。當(dāng)治理績(jī)效轉(zhuǎn)向包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)維度的時(shí)候，開發(fā)區(qū)治理中的各類主體需要有“意愿投榫”的利益相容和目標(biāo)整合，方可達(dá)成治理改革或調(diào)整的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。同時(shí)，克服治理資源的分散性以及運(yùn)營(yíng)的碎片化，就需要對(duì)資源的激活與整合拿出有可操作性的方案。其四，組織化調(diào)適中職責(zé)配置變遷需要有全程的風(fēng)險(xiǎn)控制。這既是出于個(gè)體化主政官員職業(yè)安全和職務(wù)晉升的現(xiàn)實(shí)考量，也是對(duì)國(guó)家、省市對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定的目標(biāo)的回應(yīng)。

政府職責(zé)配置是一個(gè)動(dòng)態(tài)的持續(xù)過(guò)程。根據(jù)政府權(quán)能理論，在一定階段地方政府所獲得的權(quán)力、職能與責(zé)任是同其自身任務(wù)環(huán)境、角色預(yù)設(shè)緊密相關(guān)的①" ①施雪華：《“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件》，《社會(huì)科學(xué)》2010年第2期，第3-11、187頁(yè)。，其治理績(jī)效則取決于行為的適應(yīng)性及策略展開等多種因素。與此同時(shí)，尺度重構(gòu)理論告訴我們，特定空間的變化會(huì)引發(fā)新的社會(huì)關(guān)系的構(gòu)建，導(dǎo)致不同地理空間和不同層級(jí)權(quán)力的重新劃分和組合，從而促進(jìn)包括權(quán)力、制度、關(guān)系、邊界等治理要素的再結(jié)構(gòu)化，即權(quán)力與控制力的再建構(gòu)。以行動(dòng)者關(guān)系與行動(dòng)策略為關(guān)注點(diǎn)的尺度重構(gòu)理論，則關(guān)注行動(dòng)者在縱向與橫向兩個(gè)維度互動(dòng)中圍繞尺度重構(gòu)的政治博弈和活動(dòng)策略②" ②殷潔：《大都市區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整：地域重組與尺度重組》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社2018年版，第1-2頁(yè)。，是一種再調(diào)適的尺度政治。為此，開發(fā)區(qū)治理的組織化調(diào)適論域，通過(guò)構(gòu)建“情景—行動(dòng)—評(píng)價(jià)”分析框架（圖1），可以得到較好的討論。

其一，情景即場(chǎng)域，是指行動(dòng)主體展開實(shí)踐的具體背景、現(xiàn)實(shí)需求以及實(shí)現(xiàn)條件等各種因素的總和。實(shí)踐中的情景具有三重規(guī)定性：一是基礎(chǔ)限定性，即任何改革創(chuàng)新都是在既定的情景之中展開的，受既定情景的現(xiàn)實(shí)條件所約束，也為現(xiàn)實(shí)條件所提出的問(wèn)題所指引。二是問(wèn)題指向性，即情景是一種實(shí)踐實(shí)在性與發(fā)展應(yīng)然性的復(fù)雜耦合，既有著實(shí)踐沉淀的經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值和模式，也包含著實(shí)踐發(fā)展中的困擾問(wèn)題和迷思，并構(gòu)成進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)和條件。三是情景資源性，即情景不僅僅是一種基礎(chǔ)、一種條件或一系列問(wèn)題，更為重要的是，它是融合體制機(jī)制、制度政策、信息交互的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，意味著各種顯在和潛在的資源匯聚，是一種能量場(chǎng)。

其二，行動(dòng)即實(shí)踐，是指在特定場(chǎng)域之中的行動(dòng)者群體根據(jù)情景所釋放出來(lái)的需求信息而展開的一系列探索，即一種融合實(shí)踐邏輯和策略組合的多類型行為。它一是行動(dòng)者根據(jù)情景做出的回應(yīng)性或應(yīng)變

性行為。行動(dòng)者從情境中讀取明晰行動(dòng)方向和厘定行動(dòng)重難點(diǎn)的基礎(chǔ)信息，從而以變應(yīng)變；二是行動(dòng)者之間建立交互網(wǎng)絡(luò)、展開多階段多層次博弈合作的交互行為。①" ①譚宏澤：《社會(huì)治理視域下的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論再審視》，《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2023年第3期，第126-134頁(yè)。在情景所提供的需求變化和資源變更過(guò)程中，行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)形態(tài)及其運(yùn)行方式、交互機(jī)制也會(huì)相應(yīng)出現(xiàn)一系列的變化，進(jìn)而對(duì)組織化調(diào)適的側(cè)重厘定和過(guò)程展開也會(huì)產(chǎn)生重要影響；三是行動(dòng)者根據(jù)場(chǎng)域所做出的務(wù)實(shí)性和策略性行為。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展受制于各種復(fù)雜的變量，這就需要行動(dòng)者在整合行動(dòng)資源、控制行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、提升行動(dòng)績(jī)效等方面，具有高度的務(wù)實(shí)精神，對(duì)行動(dòng)的可操作性和風(fēng)險(xiǎn)可控性有著理性判斷。

其三，評(píng)價(jià)即反饋，是指對(duì)特定情景中的持續(xù)行動(dòng)及其后果進(jìn)行評(píng)估和價(jià)值分析。其中既包括對(duì)行動(dòng)類型及其展開過(guò)程的事實(shí)判斷，也包括對(duì)這些行動(dòng)實(shí)踐影響及其長(zhǎng)期效應(yīng)的價(jià)值分析。評(píng)價(jià)既是對(duì)情境中行動(dòng)的總結(jié)，更是對(duì)改造情景、優(yōu)化行動(dòng)的前置性輸入，循環(huán)往復(fù)進(jìn)而形成一個(gè)場(chǎng)域行動(dòng)體系。因此，這種評(píng)價(jià)需要有客觀性、價(jià)值性和開放性，同時(shí)需要在動(dòng)態(tài)過(guò)程形成對(duì)“事實(shí)—價(jià)值”分析的引導(dǎo)力，進(jìn)而引發(fā)后續(xù)的組織化調(diào)適進(jìn)階。

二、組織化調(diào)適中政府職責(zé)配置變遷的情景：緣起與預(yù)期

SIP的組織化調(diào)適，與其自身建立之初的背景條件和初始愿景緊密相連。1994年2月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，同意蘇州同新加坡合作開發(fā)建設(shè)SIP。隨即，中新雙方簽署《合作協(xié)議》《經(jīng)驗(yàn)借鑒》和《商務(wù)合作》等三個(gè)協(xié)議文件。這些批復(fù)函文和雙邊協(xié)議，奠定了SIP作為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)的治理雛形，即開發(fā)邏輯下的“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制，實(shí)行市級(jí)派出、管派分離、管理開發(fā)分離的管理體制。這實(shí)際上是為了提高開發(fā)運(yùn)行效率和質(zhì)量而賦予了開發(fā)區(qū)相對(duì)獨(dú)立的管理權(quán)限和職責(zé)。SIP設(shè)置了清晰的開發(fā)邏輯，即遵循發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，創(chuàng)設(shè)有利條件推進(jìn)開發(fā)區(qū)的資源集聚和高速發(fā)展，具體表現(xiàn)為項(xiàng)目制運(yùn)行與鎮(zhèn)區(qū)承載。

SIP初期的開發(fā)體制是奠基在如下基礎(chǔ)之上的。（1）合作機(jī)制——中新聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)。其溝通合作有三個(gè)層次②" ②吳慶文：《邁向社會(huì)主義現(xiàn)代化——蘇州工業(yè)園區(qū)的實(shí)踐與探索》，上海人民出版社2021年版，第7頁(yè)。：國(guó)家層次，由雙方副總理年度會(huì)晤機(jī)制予以實(shí)施；中新雙邊工作委員會(huì)層次，由蘇州市政府與新加坡方的貿(mào)易與工業(yè)部對(duì)等談判合作；SIP管委會(huì)層次，由SIP借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)辦公室，匯同新加坡貿(mào)易與工業(yè)部軟件項(xiàng)目辦公室展開實(shí)際互動(dòng)工作。（2）開發(fā)模式——富開發(fā)模式。即開發(fā)初期資金投入充足、土地成片開發(fā)。開發(fā)初期，新加坡方面提供數(shù)億美金，這使得負(fù)責(zé)開發(fā)的開發(fā)公司中新蘇州開發(fā)集團(tuán)（CSSD）能夠做實(shí)，與管理主體管委會(huì)相分離。這有助于政府基于連片開發(fā)做好開發(fā)區(qū)的總體規(guī)劃并經(jīng)年嚴(yán)格遵守，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”。（3）管理架構(gòu)——政企分開。管理與開發(fā)、政府與企業(yè)的雙重分離，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。①" ①朱永新、劉伯高：《蘇州工業(yè)園區(qū)政府組織的機(jī)制與特色》，《中國(guó)行政管理》1999年第10期，第15-18頁(yè)。作為管理主體，管委會(huì)行使主權(quán)和行政管理職能，為客商提供從企業(yè)設(shè)立、工廠建設(shè)、員工招聘到企業(yè)運(yùn)行等各個(gè)階段的行政管理和服務(wù)；作為開發(fā)主體，開發(fā)公司負(fù)責(zé)園區(qū)成片土地開發(fā)與經(jīng)營(yíng)、物業(yè)管理、項(xiàng)目管理、咨詢服務(wù)、產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資等。這樣，實(shí)際形成了“小政府，大社會(huì)”的扁平化管理模式。（4）政策優(yōu)惠——“不特有特、比特更特”。SIP享受副省級(jí)外事和經(jīng)濟(jì)審批權(quán)限，以及部分省級(jí)外事和經(jīng)濟(jì)審批權(quán)限，并同時(shí)納入國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的建設(shè)序列，享受其相應(yīng)優(yōu)惠政策。此外，國(guó)務(wù)院還專門賦予SIP在財(cái)政稅收、金融債券、公積金制度、外事管理、海關(guān)監(jiān)管、保稅物流、政策共享以及合作區(qū)域擴(kuò)大等方面的“先行先試權(quán)”。

在“區(qū)鎮(zhèn)合一”體制下，SIP經(jīng)歷了奠定基礎(chǔ)（1994—2000年）、跨越發(fā)展（2001—2005年）和轉(zhuǎn)型升級(jí)（2006—2011年）三個(gè)重要的發(fā)展階段，分別集中于基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和提質(zhì)增效的開發(fā)內(nèi)容②" ②趙大生：《蘇州工業(yè)園區(qū)深度解讀》（上），蘇州大學(xué)出版社2012年版，第10-13頁(yè)。。其中，2001年中方財(cái)團(tuán)調(diào)整股比至65%而成為開發(fā)公司的大股東并進(jìn)入大動(dòng)遷、大開發(fā)、大建設(shè)、大招商、大發(fā)展階段，2006年中新合作區(qū)擴(kuò)容10平方公里等成為標(biāo)志性事件。至2003年，SIP主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)達(dá)到蘇州市1993年水平，相當(dāng)于十年再造了一個(gè)新蘇州；2009年開發(fā)建設(shè)十五周年的時(shí)候，SIP取得了“四個(gè)超千億”的發(fā)展成就，即地區(qū)生產(chǎn)總值、累計(jì)上交各種稅收、實(shí)際利用外資折合人民幣和注冊(cè)內(nèi)資超千億。

邁入了快車道的SIP，各種問(wèn)題也接踵而至，這為開發(fā)區(qū)的治理發(fā)展設(shè)置了新情景：

其一，開發(fā)區(qū)面臨深度轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。作為一個(gè)具有生命周期的組織載體，開發(fā)區(qū)在經(jīng)歷了創(chuàng)建期、成長(zhǎng)期之后，會(huì)邁入一個(gè)復(fù)雜的轉(zhuǎn)換期，即更進(jìn)一步進(jìn)入成熟的發(fā)展階段，抑或是陷入非正?；貧w甚至衰退乃至消亡，分化開始出現(xiàn)。經(jīng)過(guò)多年快速發(fā)展之后，SIP走到了一個(gè)新的“十字路口”。既有的區(qū)位優(yōu)勢(shì)弱化甚至不復(fù)存在，曾經(jīng)有效的發(fā)展模式也將趨于飽和而出現(xiàn)功能衰竭甚至有“觸頂”之憂，“前有標(biāo)兵、后有追兵”緊逼態(tài)勢(shì)已然形成。在生命的新周期階段，如何深度做好轉(zhuǎn)型升級(jí)、向改革創(chuàng)新要效益，需要高度關(guān)注。

其二，開發(fā)區(qū)面臨多重治理任務(wù)疊加的挑戰(zhàn)。黨的十八大以來(lái)，對(duì)標(biāo)新發(fā)展理念，SIP發(fā)展迎來(lái)了新一輪的歷史性契機(jī)。2014年11月，SIP獲批建設(shè)蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，目標(biāo)直指創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、科技體制改革、區(qū)域創(chuàng)新一體化等建設(shè)；2015年9月，SIP開展國(guó)家開放創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，旨在探索建立開放型經(jīng)濟(jì)新體制，構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新模式；2019年8月，中國(guó)（江蘇）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立，蘇州片區(qū)全部位于SIP。這些新任務(wù)與國(guó)家沿海開發(fā)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展等戰(zhàn)略疊加，高質(zhì)量發(fā)展重任在肩。

其三，開發(fā)區(qū)面臨綜合新城化重大變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。此挑戰(zhàn)與開發(fā)區(qū)的開發(fā)功能逐步疊加建設(shè)功能關(guān)系很大。進(jìn)入新階段之后，人口大量集聚所引發(fā)的住房保障、教育文體、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)（即經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與環(huán)境效應(yīng)的異質(zhì)性問(wèn)題③" ③陳詩(shī)一、馬倩倩：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境公平——基于中國(guó)開發(fā)區(qū)政策的研究》，《學(xué)術(shù)月刊》2023年第7期，第31-45頁(yè)。）等公共管理和公共服務(wù)保障的議題海量增長(zhǎng)，SIP正在向以產(chǎn)城融合為特征的綜合新城轉(zhuǎn)型，即從“工業(yè)空間”轉(zhuǎn)向“綜合性新城區(qū)空間”④" ④楊朝欽、宋琴等：《基于空間生產(chǎn)理論視角的中國(guó)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型困境分析》，《發(fā)展研究》2023年第12期，第29-34頁(yè)。。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在創(chuàng)建初期的1994年，SIP常住人口為16.53萬(wàn)人（基本為戶籍人口），到2014年則高達(dá)100.95萬(wàn)人（戶籍人口43.54萬(wàn)人），截至2024年2月初，更是高達(dá)123萬(wàn)人（戶籍人口61.09萬(wàn)人）。人口集聚對(duì)開發(fā)區(qū)升級(jí)、進(jìn)而促進(jìn)消費(fèi)具有顯著作用①" ①孫偉增、吳建峰：《區(qū)位導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)政策的消費(fèi)帶動(dòng)效應(yīng)——以開發(fā)區(qū)政策為例的實(shí)證研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第12期，第48-68、200頁(yè)。，但這也對(duì)政府治理的尺度重構(gòu)和職權(quán)實(shí)現(xiàn)提出了更高的要求。

情境變化吁求嵌入行動(dòng)的實(shí)踐理性②" ②李慧鳳：《情境嵌入的實(shí)踐理性：中國(guó)方案的理論解釋——蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新的歷史考察》，《公共管理學(xué)報(bào)》2021年第4期，第152-164、176頁(yè)。，上述挑戰(zhàn)促成了SIP逐步由開發(fā)邏輯向建設(shè)邏輯的轉(zhuǎn)變。所謂建設(shè)邏輯，就是要以逐步改造優(yōu)化和迭代升級(jí)既有經(jīng)濟(jì)議程為最高議程的思路，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集約化與綠色化，與此同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)回應(yīng)制度型開放的需要、專業(yè)化建設(shè)的需要和社會(huì)建設(shè)內(nèi)涵發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。顯然，這與既往以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主業(yè)主責(zé)的努力、以期實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能和發(fā)展引擎作用的設(shè)置頗為不同。在此情勢(shì)下，開發(fā)區(qū)治理中的組織調(diào)適新需求和新行動(dòng)出場(chǎng)。

三、組織化調(diào)適中政府職責(zé)配置變遷的行動(dòng)：方式與題域

在建設(shè)邏輯下，SIP的組織化調(diào)適采用了“界分治理”的模式。所謂界分治理，是指回應(yīng)性地以經(jīng)濟(jì)功能區(qū)服務(wù)于市場(chǎng)、以街道服務(wù)于市民，從而形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市治理的雙線治理架構(gòu)，本質(zhì)上是對(duì)開發(fā)區(qū)既有治理體制的延伸、疊加和嵌套。③" ③黃建洪、冒慧嫻：《界分治理：開發(fā)區(qū)政經(jīng)雙線治理模式研究——基于蘇州工業(yè)園區(qū)（SIP）改革案例》，《復(fù)旦城市治理評(píng)論》2022年第2期，第81-108頁(yè)。

作為對(duì)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)階段開發(fā)區(qū)分領(lǐng)域治理的簡(jiǎn)約概括，界分治理需要直面三個(gè)重要問(wèn)題。一是政府經(jīng)濟(jì)職責(zé)配置對(duì)新發(fā)展的有效性問(wèn)題。如何解決好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速“隆起”問(wèn)題的政府權(quán)責(zé)配置，是開發(fā)區(qū)治理初期和中期的首要考慮。在2012年之前，SIP主要設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展、投資促進(jìn)、科技創(chuàng)新、規(guī)劃建設(shè)等4個(gè)委員會(huì)，人力資源和社會(huì)保障、行政審批、市場(chǎng)監(jiān)督管理、綜合行政執(zhí)法和生態(tài)環(huán)境等局辦。這樣的構(gòu)架雖簡(jiǎn)約高效，但難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的集約發(fā)展需求。二是政府對(duì)于開發(fā)區(qū)新增治理事務(wù)的難以覆蓋問(wèn)題。大規(guī)模人口集聚態(tài)勢(shì)下的綜合性新城治理，需要面對(duì)爆發(fā)式增長(zhǎng)的社會(huì)治理諸多事務(wù)，對(duì)政府職責(zé)配置也提出了新要求。三是政府職責(zé)多領(lǐng)域配置之后的精細(xì)化實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。既要保持探路者的進(jìn)取意識(shí)和革新能力，又要承載國(guó)家多項(xiàng)戰(zhàn)略疊加的任務(wù)，需要開發(fā)區(qū)政府扮演新角色、承擔(dān)新職能、創(chuàng)造新業(yè)績(jī)。

組織化調(diào)適開始之后，SIP選取的界分治理行動(dòng)是這樣展開的：一是2012年年末起，開始探索撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)、設(shè)立街道，試圖以“政經(jīng)雙線”高水平推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展；二是2017年底，SIP啟動(dòng)實(shí)施內(nèi)部管理體制優(yōu)化，形成在SIP黨工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，功能區(qū)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，街道、社工委負(fù)責(zé)社會(huì)治理的新型管理架構(gòu)；三是至2021年年末，SIP完成婁葑、斜塘、唯亭、勝浦、金雞湖5個(gè)街道的設(shè)立，相繼設(shè)立陽(yáng)澄湖旅游度假區(qū)、金雞湖商務(wù)區(qū)、獨(dú)墅湖科創(chuàng)教育區(qū)以及高端制造和國(guó)際貿(mào)易區(qū)4個(gè)功能區(qū)。在“功能區(qū)管委會(huì)—市場(chǎng)”脈絡(luò)中，SIP四大功能區(qū)服務(wù)于市場(chǎng)，是經(jīng)濟(jì)工作的一線指揮者、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織者、企業(yè)親商服務(wù)的落實(shí)者，為法人提供優(yōu)質(zhì)管理服務(wù)。在“街道—社區(qū)”思路里，SIP五個(gè)街道主要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)行政管理、社會(huì)管理、城市管理等職能，以管理自然人為主，服務(wù)民生和社會(huì)建設(shè)。

在組織化調(diào)適的過(guò)程中，SIP治理中的政府職責(zé)配置出現(xiàn)四大方面的顯著變化（圖2）：

一是由縱向配置向基于治理有效性衡量的橫向配置轉(zhuǎn)變。處理好政府職責(zé)的內(nèi)部劃分與外部劃分、橫向劃分與縱向劃分的關(guān)系，極為重要。④" ④朱光磊：《轉(zhuǎn)變政府職能 優(yōu)化政府職責(zé)體系》，《探索》2021年第1期，第49-76、2頁(yè)。在組織化調(diào)適以前，政府職責(zé)配置主要是一種縱向權(quán)能配置。一是模式A：高放低（縱向），即經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限由在政府層級(jí)間由高向低縱向下放，SIP獲得了投資項(xiàng)目上不封頂?shù)淖孕袑徟鷻?quán)即屬此例。二是模式B：普變特（縱向），譬如以自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)蘇州片區(qū)的方式展開

探索，新一輪的“先行先試權(quán)”被表述為“大膽試、大膽闖、自主改”。這兩種類型的職責(zé)配置均屬于“賦權(quán)—承載”縱向配置，適合于在開發(fā)區(qū)開發(fā)初期“區(qū)鎮(zhèn)合一”格局下的治理展開。面向更多維度、更廣領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展趨勢(shì)，基于治理有效性衡量，政府職責(zé)進(jìn)入了向橫向配置轉(zhuǎn)變的軌道，即由“賦權(quán)增能”轉(zhuǎn)向內(nèi)部事權(quán)分化。①" ①高恩新：《事權(quán)分化、尺度重構(gòu)與權(quán)威嵌入：開發(fā)區(qū)管理體制變遷的三重邏輯》，《行政論壇》2021年第3期，第51-58頁(yè)。這時(shí)候，出現(xiàn)了新的三種職責(zé)配置。一是模式C：趨高（域內(nèi)的“高原”與“高峰”）。通過(guò)持續(xù)強(qiáng)化招商引資、產(chǎn)業(yè)布局和尖端產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的職能職責(zé)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的高級(jí)化，打造千億和萬(wàn)億能級(jí)的產(chǎn)業(yè)集群，形成新的增長(zhǎng)極。二是模式D：趨新（“1+10”聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新）。以自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)為中心，推動(dòng)其與蘇州十大板塊深度合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的全面覆蓋。②" ②黃建洪：《注意力分配視域下自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新機(jī)理研究——基于自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)若干典型案例的分析》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第6期，第46-55頁(yè)。三是模式E：融合（市域社會(huì)治理一體化）。SIP在其轄區(qū)內(nèi)的各街道展開區(qū)域聯(lián)動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新探索，以推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的創(chuàng)新發(fā)展?？梢姡呦颉皡^(qū)鎮(zhèn)分開”是一種治理精細(xì)化的務(wù)實(shí)選擇，它改變了政府與市場(chǎng)、社會(huì)的接觸界面并試圖構(gòu)筑起基于新的關(guān)聯(lián)關(guān)系和組織形態(tài)的治理能力。

二是由行政性配置向基于治理專屬性的市場(chǎng)化和社會(huì)化配置轉(zhuǎn)變。通過(guò)政府授權(quán)或賦權(quán)的行政性職責(zé)配置方式，在SIP設(shè)立初期尤為凸顯。譬如，在醞釀啟動(dòng)、基礎(chǔ)開發(fā)、加速發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)等各階段，SIP的職責(zé)主要還是從國(guó)家和上級(jí)政府獲得授權(quán)，集中于經(jīng)濟(jì)方面，目標(biāo)是形成撬動(dòng)開發(fā)功能并迅速實(shí)現(xiàn)極化示范效應(yīng)。這種直接授權(quán)賦能具有迅捷高效的顯著優(yōu)點(diǎn)，但是如何供給，更為有效的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)和回應(yīng)大規(guī)模人口集聚下綜合性新城社會(huì)治理所需的政府權(quán)能，既有模式就不敷為用了。在開發(fā)邏輯下，權(quán)力“集中—分散”框架中職責(zé)同構(gòu)的改革思路，逐步由權(quán)力集中、分散向“確權(quán)”轉(zhuǎn)變，以及對(duì)職責(zé)同構(gòu)的重構(gòu)，這就需要瓦解舊的共生關(guān)系，逐步建立新的治理能量平衡。③" ③趙志遠(yuǎn)：《政府職責(zé)體系構(gòu)建中的權(quán)責(zé)清單制度：結(jié)構(gòu)、過(guò)程與機(jī)制》，《政治學(xué)研究》2021年第5期，第89-98、158頁(yè)。面向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府職責(zé)，更多地呈現(xiàn)出引導(dǎo)市場(chǎng)、管理市場(chǎng)和服務(wù)市場(chǎng)的態(tài)勢(shì)，以構(gòu)筑市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化的一流營(yíng)商環(huán)境為使命，從而在促進(jìn)市場(chǎng)主體發(fā)展、壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模并提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效方面重點(diǎn)著力。這在功能區(qū)管委會(huì)的職能設(shè)置及其運(yùn)行中，就可以得到清晰的印證。與此同時(shí)，面對(duì)日益繁重的社會(huì)治理問(wèn)題，隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展，越發(fā)需要政府擁有治理權(quán)能。在此過(guò)程中，整合了原社工委和剝離經(jīng)濟(jì)功能后的街道的職責(zé)，便形成了社會(huì)治理的回應(yīng)性職責(zé)供給，其目標(biāo)在于理順管理體制機(jī)制、加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新、構(gòu)建區(qū)域一體格局和完善公共服務(wù)體系。

三是由統(tǒng)合性配置向基于界分治理的分散性職責(zé)配置轉(zhuǎn)變。在“區(qū)鎮(zhèn)合一”的格局下，開發(fā)區(qū)的招商引資、經(jīng)濟(jì)建設(shè)居于龍頭地位，產(chǎn)業(yè)發(fā)展則落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)。綜合性新城的快速出現(xiàn)以及國(guó)家多戰(zhàn)略疊加下的繁重任務(wù)，使得開發(fā)區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間出現(xiàn)分離趨勢(shì)，即“區(qū)鎮(zhèn)分開”。從轉(zhuǎn)向綜合性新城發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)區(qū)的內(nèi)涵升級(jí)以及社會(huì)建設(shè)的重要性越發(fā)凸顯，由SIP管委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的涉經(jīng)“功能區(qū)管委會(huì)—市場(chǎng)”與涉民“街道—社區(qū)”道路，引發(fā)了從統(tǒng)合性到分散性的政府職責(zé)配置。在涉經(jīng)線，面向高質(zhì)量發(fā)展而服務(wù)于法人、服務(wù)于市場(chǎng)，需要強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)職能和責(zé)任配置。SIP管委會(huì)分批次下放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、企業(yè)服務(wù)相關(guān)的權(quán)限，功能區(qū)管委會(huì)承接經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面的權(quán)限，為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和秩序構(gòu)建提供宏觀指導(dǎo)，統(tǒng)籌區(qū)域資源為企業(yè)法人和部分個(gè)體戶等市場(chǎng)主體提供服務(wù)。在涉民線，“街道-社會(huì)”社會(huì)治理機(jī)制的構(gòu)建使得街道日常事務(wù)的聚焦點(diǎn)發(fā)生了變化，聚焦于公眾服務(wù)、民生底線等基礎(chǔ)工作，其所承接的SIP管委會(huì)賦予的社會(huì)管理職能更為清晰。

四是量性配置向基于高質(zhì)量發(fā)展的質(zhì)效配置轉(zhuǎn)變。政府職責(zé)配置中治理責(zé)任的到位至關(guān)重要。授權(quán)賦權(quán)是讓開發(fā)區(qū)具有治理發(fā)展的一種可能性，是資源性獲得，即勢(shì)能，讓這種儲(chǔ)存性的能量運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的功能目標(biāo)，使之成為建設(shè)性的力量，是效能性獲得，即動(dòng)能。從勢(shì)能到動(dòng)能的轉(zhuǎn)變，是開發(fā)區(qū)治理中政府職責(zé)配置變遷中的重要變化。為充分發(fā)揮考核的引導(dǎo)、激勵(lì)、約束作用，為建設(shè)“一流的創(chuàng)新園區(qū)、一流的中心城區(qū)”提供堅(jiān)強(qiáng)支撐，SIP制定了“政經(jīng)雙線”后功能區(qū)與街道的分類考核辦法①" ①蘇州工業(yè)園區(qū)考核工作委員會(huì)辦公室：《蘇州工業(yè)園區(qū)2022年度綜合考核實(shí)施辦法》，2022年第1期，第 頁(yè)。。譬如，對(duì)功能區(qū)的考核主要圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量成效開展，其中占據(jù)年度綜合考核得分85%的內(nèi)容中，企業(yè)服務(wù)、安商穩(wěn)商、用地保障、安全生產(chǎn)的主責(zé)主業(yè)為38分，地區(qū)生產(chǎn)總值、一般公共預(yù)算收入、進(jìn)出口總額、項(xiàng)目投資促進(jìn)、科技攻堅(jiān)、人才集聚、特色業(yè)態(tài)發(fā)展的績(jī)效則高達(dá)52分。與此同時(shí)，街道年度綜合考核則側(cè)重于城市管理、社會(huì)治理、民生服務(wù)和社會(huì)遺留問(wèn)題處理等重點(diǎn)工作和常規(guī)工作。這強(qiáng)化了政府治理職能與治理責(zé)任的對(duì)應(yīng)性，也為進(jìn)一步調(diào)適二者之間的匹配性提供了依據(jù)。

與完整政府層級(jí)之間縱向職責(zé)配置呈現(xiàn)出的從條塊分散到“同構(gòu)分責(zé)”特點(diǎn)，即“省—市—區(qū)”主管機(jī)構(gòu)同構(gòu)化、職責(zé)差異化②" ②吳曉林、邢羿飛：《同構(gòu)分責(zé)：數(shù)字政府建設(shè)中的縱向間政府職責(zé)配置——對(duì)廣東“省—市—區(qū)”三級(jí)的調(diào)查研究》，《中國(guó)行政管理》2023年第4期，第14-21頁(yè)。不同的是，近些年開發(fā)區(qū)如SIP組織化調(diào)適中政府的職責(zé)配置，更多地體現(xiàn)為從縱向“賦權(quán)—承載”到橫向“強(qiáng)能—實(shí)責(zé)”的變化，分領(lǐng)域精細(xì)化治理與精準(zhǔn)履職問(wèn)責(zé)成為主線。譬如，通過(guò)經(jīng)濟(jì)上創(chuàng)造超強(qiáng)績(jī)效獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政上持續(xù)創(chuàng)新塑造社會(huì)安全和諧的方式，把統(tǒng)籌發(fā)展與安全兩個(gè)大局做了更為“平鋪式”的專門化處理，從而使其治理結(jié)構(gòu)和過(guò)程都出現(xiàn)了控制性變化。實(shí)際上，這也在一定程度上反映出基于政府“職責(zé)同構(gòu)”模式發(fā)展“職責(zé)序構(gòu)”的嘗試，即著重于確定職責(zé)的承擔(dān)主體是政府抑或是社會(huì)、市場(chǎng)，職責(zé)究竟歸屬于單一層級(jí)政府還是若干層級(jí)的政府或政府工作機(jī)構(gòu)的持續(xù)努力。③" ③朱光磊、楊智雄：《職責(zé)序構(gòu)：中國(guó)政府職責(zé)體系的一種演進(jìn)形態(tài)》，《學(xué)術(shù)界》2020年第5期，第14-23頁(yè)。

結(jié)構(gòu)調(diào)適和過(guò)程優(yōu)化是政府職責(zé)體系績(jī)效生成的主要手段。④" ④王學(xué)軍、于均環(huán)：《政府職責(zé)體系的績(jī)效生成：兼論“高效辦成一件事”的績(jī)效治理》，《中國(guó)行政管理》2024年第2期，第22-33頁(yè)。經(jīng)過(guò)組織調(diào)適，SIP治理的新格局為：直接經(jīng)濟(jì)管理部門包括投資促進(jìn)委、科技創(chuàng)新委、規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)以及行政審批局、財(cái)政審計(jì)局、人力資源和社會(huì)保障局、金融發(fā)展局和合作發(fā)展局，直接領(lǐng)導(dǎo)四個(gè)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心功能的功能區(qū)；直接社會(huì)管理部門則為教育、社會(huì)事業(yè)、綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急管理、綜合協(xié)調(diào)以及制度創(chuàng)新等局辦，領(lǐng)導(dǎo)下轄五個(gè)街道履職社會(huì)治理。結(jié)構(gòu)性與過(guò)程性的變化已然呈現(xiàn)出來(lái)，其效應(yīng)也在實(shí)踐運(yùn)行中得以逐步顯現(xiàn)。

四、組織化調(diào)適中政府職責(zé)配置變遷的效應(yīng)：創(chuàng)新應(yīng)用及成效

進(jìn)入新的發(fā)展階段，組織化調(diào)適成為開發(fā)區(qū)治理的新常態(tài)。功能單一的工業(yè)園區(qū)，逐步演變?yōu)槎喙δ艿木C合性城市新區(qū)，需要對(duì)管理職能和機(jī)構(gòu)重新定位以及對(duì)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)一步優(yōu)化。①" ①錢振明：《城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的開發(fā)區(qū)管理體制改革：?jiǎn)栴}與對(duì)策》，《中國(guó)行政管理》2016年第6期，第11-15頁(yè)。SIP從“區(qū)鎮(zhèn)合一”到“區(qū)鎮(zhèn)分開”，政府職責(zé)配置變遷之后的開發(fā)區(qū)治理，在創(chuàng)新應(yīng)用的維度呈現(xiàn)出三種趨勢(shì)性的樣態(tài)。

一是聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新，即在SIP內(nèi)聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)的建設(shè)是放大自貿(mào)區(qū)蘇州片區(qū)溢出效應(yīng)、統(tǒng)籌市域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新區(qū)設(shè)立以來(lái)，積極協(xié)同創(chuàng)新探索，取得一批建設(shè)成果：累計(jì)形成190項(xiàng)全國(guó)全省領(lǐng)先的制度創(chuàng)新案例，具體包括貿(mào)易投資40項(xiàng)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新26項(xiàng)、金融科技32項(xiàng)、社會(huì)治理24項(xiàng)以及營(yíng)商環(huán)境68項(xiàng)；15家開放載體被認(rèn)定為省聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展區(qū)，復(fù)制落地江蘇自貿(mào)區(qū)和蘇州片區(qū)112項(xiàng)制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

二是圈層創(chuàng)新，即在SIP內(nèi)，圈層創(chuàng)新是以多元行動(dòng)者間的圈層互動(dòng)和關(guān)系調(diào)適為中軸的創(chuàng)新行為的組織化與策略化。以片區(qū)管委會(huì)為核心、相關(guān)政府部門和市場(chǎng)主體等行動(dòng)者共同參與的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了圈層式創(chuàng)新的行動(dòng)結(jié)構(gòu)；創(chuàng)新過(guò)程可劃分為問(wèn)題具體化、利益相關(guān)化等轉(zhuǎn)譯階段，核心行動(dòng)者的主導(dǎo)性策略則是推進(jìn)創(chuàng)新的關(guān)鍵；在多元行動(dòng)者間非均衡互動(dòng)關(guān)系的作用下，圈層創(chuàng)新遵循關(guān)系選擇性調(diào)適的實(shí)踐邏輯，會(huì)形成授權(quán)型和合作型等多種創(chuàng)新類型。

三是集成創(chuàng)新，即將政府治理的權(quán)能和資源，圍繞中心任務(wù)，以新的生產(chǎn)要素組合方式，多主體充分協(xié)作來(lái)突破既有政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的區(qū)隔壁壘，構(gòu)筑多元合作的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)全要素生產(chǎn)力顯著提高的創(chuàng)新。以“生物醫(yī)藥全產(chǎn)業(yè)鏈制度集成創(chuàng)新”為例，在領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的協(xié)調(diào)下，工信局、衛(wèi)健委等多個(gè)職能部門的支持對(duì)蘇州片區(qū)的創(chuàng)新活動(dòng)起到了關(guān)鍵作用。在多部門協(xié)同下，如在“審管執(zhí)信”和“政策計(jì)算器”等創(chuàng)新中，這樣的例子屢見不鮮。

從SIP功能區(qū)中政府經(jīng)濟(jì)職責(zé)的運(yùn)行實(shí)踐看，創(chuàng)新發(fā)展效果極為明顯。譬如，在配置優(yōu)化的過(guò)程中，四大功能板塊所扮演的經(jīng)濟(jì)工作一線指揮者、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織者、企業(yè)親商服務(wù)落實(shí)者、屬地管理責(zé)任承擔(dān)者角色更加清晰有力，新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展也更具有質(zhì)量?jī)?nèi)涵。②" ②蘇州工業(yè)園區(qū)管委會(huì)：《蘇州工業(yè)園區(qū)印發(fā)實(shí)施優(yōu)化內(nèi)部管理體制的方案》，2018年第1期，第 頁(yè)。政府職責(zé)的市場(chǎng)化配置，帶來(lái)了一系列的創(chuàng)新努力和成效：制度創(chuàng)新如首個(gè)空陸聯(lián)程快速通關(guān)的“SZV”虛擬空港模式，科技創(chuàng)新如國(guó)家首批“新型工業(yè)化示范基地”，金融創(chuàng)新如國(guó)家首個(gè)中外合作非法人制股權(quán)投資基金英菲尼迪-中新創(chuàng)業(yè)投資基金，以及生態(tài)文明創(chuàng)新如SIP獲評(píng)國(guó)家首批生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)。經(jīng)過(guò)努力，截至2023年6月，SIP已然形成了包括新一代信息技術(shù)、高端裝備制造兩個(gè)萬(wàn)億能級(jí)，生物醫(yī)藥、納米技術(shù)應(yīng)用和人工智能三個(gè)千億能級(jí)，以及千億能級(jí)的現(xiàn)代服務(wù)在內(nèi)的“2+3+1”特色產(chǎn)業(yè)體系，科技創(chuàng)新型企業(yè)超萬(wàn)家。

在社會(huì)治理領(lǐng)域，SIP各街道進(jìn)一步推動(dòng)管理重心下沉，不斷提高社會(huì)治理有效性。以鄰里中心建設(shè)為例，SIP以“社區(qū)商業(yè)”發(fā)展為核心，通過(guò)構(gòu)建集商業(yè)服務(wù)、公共事務(wù)、文體活動(dòng)和醫(yī)療衛(wèi)生等功能于一體的社區(qū)商業(yè)平臺(tái)，為居民提供綜合性的社區(qū)配套服務(wù)。這既是公共空間的優(yōu)化升級(jí)，更是涉民管理服務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展，具有多方面的治理創(chuàng)新價(jià)值。新配置之后的SIP社會(huì)治理，創(chuàng)新效應(yīng)迸發(fā)，中新社會(huì)治理合作首個(gè)試點(diǎn)單位、首批“智慧社區(qū)及社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺(tái)”試點(diǎn)等創(chuàng)新成果，極具創(chuàng)新示范效應(yīng)和改革服務(wù)價(jià)值。

政府職責(zé)的持續(xù)調(diào)整，正不斷優(yōu)化著SIP的治理績(jī)效。2023年，SIP成為全國(guó)開放程度最高、發(fā)展質(zhì)效最好、創(chuàng)新活力最強(qiáng)、營(yíng)商環(huán)境最優(yōu)的區(qū)域之一，在國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)綜合考評(píng)中實(shí)現(xiàn)八連冠（2016—2023年），躋身科技部建設(shè)世界一流高科技園區(qū)行列，并在2018年入選江蘇省改革開放40周年先進(jìn)集體，被譽(yù)為“中國(guó)改革開放的重要窗口”和“國(guó)際合作的成功范例”。

五、組織化調(diào)適中政府職責(zé)配置變遷的邏輯：闡釋與討論

開發(fā)區(qū)中的政府職能機(jī)構(gòu)處于一種復(fù)雜的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。①" ①吳金群：《網(wǎng)絡(luò)抑或統(tǒng)合：開發(fā)區(qū)管委會(huì)體制下的府際關(guān)系研究》，《政治學(xué)研究》2019年第5期，第97-108、128頁(yè)。在SIP的治理變遷中，組織化調(diào)適是利用制度彈性更新政府權(quán)能實(shí)現(xiàn)方式的組織化努力，本質(zhì)上是一種能動(dòng)性調(diào)適②" ②黃建洪、殷旺來(lái)：《“能動(dòng)性調(diào)適”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)動(dòng)態(tài)配置的實(shí)踐邏輯——基于廣東省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的分析》，《求實(shí)》2023年第6期，第33-49、108頁(yè)。，它對(duì)既有“漸弱式市場(chǎng)替代體制”構(gòu)成了漸進(jìn)改造，從而引發(fā)了開發(fā)區(qū)治理的深度轉(zhuǎn)型。組織調(diào)適所引發(fā)的治理模式變化，從“區(qū)鎮(zhèn)合一”到“區(qū)鎮(zhèn)分開”，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)和社會(huì)民生事務(wù)治理做出相對(duì)清晰的界分，引發(fā)了政府治理職責(zé)從統(tǒng)合性向分散性、從縱向向橫向、從行政性向市場(chǎng)化和社會(huì)化、從數(shù)量型向質(zhì)效型配置的持續(xù)轉(zhuǎn)變，因而也就從治理的底層邏輯上調(diào)整了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的邊界，從而形成了更具有市場(chǎng)自主性、政府服務(wù)性和治理合作性的公共治理格局。

開發(fā)區(qū)治理中的組織化調(diào)適，是一個(gè)復(fù)雜的政府職能配置變遷過(guò)程，體現(xiàn)著中國(guó)獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。③" ③黃建洪：《國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)中的治理體制機(jī)制創(chuàng)新：向度與題域》，《中國(guó)行政管理》2019年第5期，第52-59頁(yè)。從初期和中期的開發(fā)邏輯向轉(zhuǎn)型升級(jí)期的建設(shè)邏輯轉(zhuǎn)變，開發(fā)區(qū)需要面對(duì)多主體組成的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)、利益函數(shù)差異化格局下的策略選擇和持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)管控。組織化調(diào)適是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。一定程度上，組織調(diào)適打破了“科層組織僵化綜合癥”，促進(jìn)了政府橫向組織結(jié)構(gòu)的再組織化和縱向跨層級(jí)治理的激活。④" ④張明皓：《環(huán)保督察驅(qū)動(dòng)地方政府組織調(diào)適的作用機(jī)理與實(shí)踐邏輯》，《中國(guó)行政管理》2022年第5期，第128-135頁(yè)。作為一種治理新布局，組織化調(diào)適是一種基于“情景刺激—職能重厘—責(zé)任調(diào)整—行為變更”的系統(tǒng)化策略行為。組織調(diào)適的治理新布局，通過(guò)重構(gòu)發(fā)展“源代碼”，正在塑造開發(fā)區(qū)治理改革中政府運(yùn)作的整體面貌。

其一，從政府治理的角色看。開發(fā)區(qū)之中，政府依然是一個(gè)積極有為的能動(dòng)者角色，對(duì)開發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和發(fā)展特色依然發(fā)揮著至關(guān)重要的塑造作用。在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系不斷調(diào)整的過(guò)程中，地方政府更應(yīng)具有規(guī)則制定者、秩序維護(hù)者、管理和服務(wù)協(xié)同供給者的內(nèi)涵，因而也正在逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)微觀部分領(lǐng)域的漸次退出，進(jìn)而強(qiáng)化其促進(jìn)、規(guī)范和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展優(yōu)良營(yíng)商環(huán)境的角色定位和功能實(shí)現(xiàn)。

其二，從政府治理的職能看。在開發(fā)區(qū)治理迭代的過(guò)程中，政府職能的確立和責(zé)任配置，不是一個(gè)純粹的自變量，而是一個(gè)受制于市場(chǎng)機(jī)制成熟程度和社會(huì)自治承載程度的因變量，它們構(gòu)成了政府治理角色確立和政府職能配置的基礎(chǔ)。面對(duì)開發(fā)區(qū)發(fā)展的新階段和新需求，地方政府職能的領(lǐng)域、重點(diǎn)厘定以及具體職能的強(qiáng)化、轉(zhuǎn)化、弱化、優(yōu)化等相關(guān)改革事項(xiàng)，就有了較為清晰的“靶向”。組織化調(diào)適正是尋靶、放矢的持續(xù)革新過(guò)程。

其三，從政府治理的責(zé)任看。組織化調(diào)適，有利于循序解決好治理中的大權(quán)小責(zé)、多權(quán)少責(zé)、無(wú)權(quán)有則等權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)責(zé)不清、權(quán)責(zé)不匹配和權(quán)責(zé)錯(cuò)配等病灶，建立責(zé)任權(quán)利之間的合理機(jī)制以解決激勵(lì)失效與約束失范等問(wèn)題。同時(shí)，還需要妥善處理好對(duì)職責(zé)存量的調(diào)整、轉(zhuǎn)并、激活與對(duì)由新業(yè)態(tài)、新事務(wù)發(fā)展所衍生出來(lái)的職責(zé)增量的引導(dǎo)、調(diào)適與規(guī)范之間的關(guān)系，以邁出政府職能分配的精準(zhǔn)化和治理問(wèn)責(zé)的精細(xì)化的改革步伐。

其四，從政府治理的工具看。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理中，組織化調(diào)適之后的SIP，更多地使用市場(chǎng)化、工商化的政府治理工具，如PPP和政府規(guī)制等，并展開工具優(yōu)化組合，極大提高了治理的有效性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。與此同時(shí)，在社會(huì)治理領(lǐng)域，則以社區(qū)治理、志愿者服務(wù)和公眾參與等社會(huì)化手段來(lái)達(dá)成治理。因此，組織調(diào)適之后的政府向功能區(qū)和街道重新配置，在精準(zhǔn)性和有效性上都有所提高，從而塑造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)齊頭并進(jìn)的良好態(tài)勢(shì)。

其五，從政府治理的績(jī)效論。構(gòu)建政府“角色—職能—工具”的合理關(guān)系，是一個(gè)復(fù)雜精巧的慣序性行為，但同時(shí)也是復(fù)雜的博弈和試錯(cuò)過(guò)程。組織化調(diào)適過(guò)程中，政府職責(zé)的重新配置及其實(shí)現(xiàn)，實(shí)則就是政府職責(zé)體系的優(yōu)化構(gòu)建，核心是實(shí)現(xiàn)作為組織化力量的政府的科學(xué)發(fā)展，關(guān)鍵是精準(zhǔn)性的確權(quán)與履責(zé)。為此，政府治理績(jī)效向效能化、法治化、服務(wù)化和綠色化轉(zhuǎn)向，將有助于真正形成內(nèi)涵充足和服務(wù)力強(qiáng)勁的開發(fā)區(qū)公共治理力量。

開發(fā)區(qū)綜合化新城的建設(shè)發(fā)展，正以“歷時(shí)性題域共時(shí)性題解的方式”推進(jìn)著地方治理的現(xiàn)代化。①" ①黃建洪：《中國(guó)城鎮(zhèn)化七十年與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載錢振明主編：《中國(guó)城鎮(zhèn)化研究》第一輯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2023年版，第106頁(yè)。在新的發(fā)展階段，建設(shè)高質(zhì)量的公共服務(wù)型政府是助推實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。? ②竺乾威：《進(jìn)入調(diào)整和完善時(shí)期的機(jī)構(gòu)改革：建構(gòu)高質(zhì)量的政府》，《行政論壇》2023年第3期，第64-71頁(yè)。組織化調(diào)適之下，開發(fā)區(qū)治理中政府的職責(zé)配置變遷凸顯了開發(fā)區(qū)的公共治理特性，即政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的聯(lián)動(dòng)協(xié)同與合作治理需求，尤其是強(qiáng)化在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域和社會(huì)治理領(lǐng)域的精準(zhǔn)化治理的需求。這也反映出，開發(fā)區(qū)治理中的問(wèn)題回應(yīng)性、行動(dòng)理性化及其效應(yīng)評(píng)價(jià)多元化，已然逐步呈現(xiàn)出治理自主性的制度化傾向，同時(shí)也為進(jìn)一步的“圈層創(chuàng)新”和集成創(chuàng)新，提出了持續(xù)降低交互中的交易成本、防止激勵(lì)扭曲、構(gòu)筑更強(qiáng)行動(dòng)力和保障力等亟待深化拓展的新議題。

[責(zé)任編輯：倚 樓]

Organizational Adjustment—Study on the Changes in Responsibility Allocation and its Effects on the Governance of Development Zones：Based on the Reform Case of Suzhou Industrial Park （SIP）

HUANG Jian-hong

（School of Politics amp; Public Administration/Institute of Emergency Management，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215123，China）

Abstract：In the analysis framework of “scenario-action-evaluation”，the governance of development zones is under continuous organizational adjustment.That is，an organizational behavior to achieve the governance vision by adjusting the power structure within the government and selecting reasonable implementation methods，while the macro framework for governance remains basically stable.This kind of contingent change，which focuses on regulating the relationship between government and market，government and society，taking border governance as the main line，and taking government responsibility allocation as the main line，leads to the adjustment and adaptation efforts of the precision of its operation in the main content，which brings positive and complex governance effects.Theoretically，organizational adjustment is an organizational effort to update the way of realizing government power through institutional flexibility，in essence，it is a kind of dynamic adjustment.It is a gradual addition to the existing “Gradual Weakening Market Substitution System” （GWMSS）.The transformation has triggered the deep transformation of development zone governance.In the governance of development zone，the government’s role，function allocation，responsibility fulfillment，tool selection and so on performance presentation reflect the problem responsiveness，action rationalization and diversification of effect evaluation in local government governance，which has shown the system of governance autonomy.At the same time，it also puts forward a new issue for the further development of continuous “circular innovation”.

Key words：local government，grassroots governance;organizational adaptation;governance of development zones;responsibility allocation