國外互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐與啟示

文/何 莉

國外互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐與啟示

文/何 莉

半個世紀(jì)以來，互聯(lián)網(wǎng)如同一場革命，無形中改變了人類的認知和思維。它正在引領(lǐng)社會生產(chǎn)新變革、創(chuàng)造生活新空間，拓展國家治理新領(lǐng)域、重塑時代發(fā)展新文明?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷革新加快了國家間的交往，推動了全球化的發(fā)展，但與此同時，也產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險的溢出效應(yīng)。近年來，顏色革命、棱鏡門以及震網(wǎng)病毒等一系列“網(wǎng)絡(luò)暴力”事件更是再次將“互聯(lián)網(wǎng)治理”推向新的高度。因此，世界各國在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域采取了一系列政策手段，取得非常顯著的成效，并最終建立了相對健全的互聯(lián)網(wǎng)治理體系，這些都對我國未來互聯(lián)網(wǎng)治理體系的改革和構(gòu)建具有借鑒意義。

國外互聯(lián)網(wǎng)治理的研究分析

在信息技術(shù)高度發(fā)達的西方國家，互聯(lián)網(wǎng)作為影響社會生活的一個新興工具，其所具備的創(chuàng)新、動態(tài)及重構(gòu)等屬性加大各國家進行有效治理的難度。因此，探究互聯(lián)網(wǎng)的治理不僅是新的國際關(guān)系主要研究議程，更事關(guān)未來全球政治經(jīng)濟發(fā)展的格局。筆者通過梳理和分析相關(guān)文獻資料，發(fā)現(xiàn)國外學(xué)者對互聯(lián)網(wǎng)治理的研究具有在以下幾個方面。

互聯(lián)網(wǎng)治理的內(nèi)涵界定。學(xué)術(shù)界關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理比較權(quán)威的觀點是在2004年的信息社會世界高峰論壇上提出的，互聯(lián)網(wǎng)治理以規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用為宗旨，由政府和私營公司根據(jù)各自的作用制定決策程序和方案。

政府能否介入互聯(lián)網(wǎng)治理。傳統(tǒng)觀點認為，互聯(lián)網(wǎng)從本質(zhì)上來說是自由的，政府不應(yīng)該介入互聯(lián)網(wǎng)治理當(dāng)中；隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛運用，其涉及到國家安全和主權(quán)問題，政府不能干涉互聯(lián)網(wǎng)治理觀點逐漸遭受質(zhì)疑。有學(xué)者指出，互聯(lián)網(wǎng)治理不僅涉及到國家安全、網(wǎng)絡(luò)資源配置問題，更關(guān)系到國民的言論自由等人權(quán)問題，這需要政府利用自身的資源對互聯(lián)網(wǎng)進行治理。

互聯(lián)的治理主體。隨著研究的不斷深入，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展到現(xiàn)在，關(guān)于其治理已不再是單純的技術(shù)問題，更是一個政治問題。John Mathiason認為，互聯(lián)網(wǎng)的治理主體應(yīng)當(dāng)多樣化，包括主權(quán)國家、互聯(lián)網(wǎng)用戶、互聯(lián)網(wǎng)公司等。

互聯(lián)網(wǎng)的治理內(nèi)容。學(xué)術(shù)界普遍認為，互聯(lián)網(wǎng)的治理內(nèi)容應(yīng)該包含互聯(lián)網(wǎng)重要資源管理問題、互聯(lián)網(wǎng)治理的發(fā)展問題、互聯(lián)網(wǎng)使用問題等與互聯(lián)網(wǎng)治理相關(guān)的其他問題。

互聯(lián)網(wǎng)的治理模式?；趥€人主義文化和代議制民主體制等社會情況，世界各國互聯(lián)網(wǎng)的治理實踐可以概括為三種模式，即政府主導(dǎo)模式、行業(yè)自律模式、政府與行業(yè)共同管理模式。

國外互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐及經(jīng)驗

國外互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐。在實踐中，由于國情和互聯(lián)網(wǎng)治理理念的差異，各國在互聯(lián)網(wǎng)的治理方式上必然存在差異。筆者主要圍繞國際上在互聯(lián)網(wǎng)治理問題上具有代表性的幾個國家展開論述，并對其互聯(lián)網(wǎng)治理進行分析，以期為構(gòu)建符合中國國情、順應(yīng)世界潮流的互聯(lián)網(wǎng)治理體系提供參考。

新加坡在互聯(lián)網(wǎng)治理上表現(xiàn)出濃厚的政府主導(dǎo)色彩，其互聯(lián)網(wǎng)治理原則為“服從、妥協(xié)和競爭”，治理策略為“權(quán)責(zé)集中，事前預(yù)防”。新加坡政府主要從互聯(lián)網(wǎng)準(zhǔn)入、渠道管理和法制建設(shè)三個方面來規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展。新加坡《廣播法》明確規(guī)定，新加坡電信供應(yīng)商有屏蔽不安全網(wǎng)站的特定義務(wù)，且政府有權(quán)要求供應(yīng)商刪除網(wǎng)站中的不安全言論和內(nèi)容，若網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商不履行義務(wù)將會被吊銷營業(yè)執(zhí)照。此外，新加坡政府尤其注重加強對互聯(lián)網(wǎng)的公共教育，自2003年1月起，新加坡媒體發(fā)展管理局設(shè)立500萬美元的互聯(lián)網(wǎng)公共教育基金，用于開展公共教育活動、研發(fā)綠色上網(wǎng)軟件。

美國對互聯(lián)網(wǎng)的治理秉持開放的、自由的、非管制態(tài)度，以行業(yè)自律為主、政府引導(dǎo)為輔。其治理主要依靠三大措施：一是通過立法規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)，美國注重互聯(lián)網(wǎng)治理的頂層設(shè)計，不僅將其納入國家戰(zhàn)略，更是在互聯(lián)網(wǎng)涉及的領(lǐng)域，設(shè)立專門的法律，如個人隱私保護、國家信息安全保護等，尤其是為了保障互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，美國政府制定了很多種類的行業(yè)法規(guī)政策；二是通過技術(shù)手段凈化互聯(lián)網(wǎng)，在內(nèi)容上實施分級管理，運用IP識別技術(shù)，對網(wǎng)站進行評估、分類，以判斷并控制信息的傳播范圍；三是行業(yè)自治自律，不僅設(shè)立專業(yè)組織制定互聯(lián)網(wǎng)自律規(guī)范，監(jiān)督成員遵守行為準(zhǔn)則，形成行業(yè)自律，并且充分調(diào)動社會組織的引領(lǐng)作用，呼吁網(wǎng)絡(luò)使用者培養(yǎng)自我保護意識。

法國的互聯(lián)網(wǎng)治理主要經(jīng)歷了三個階段：早期調(diào)控、自動調(diào)控和共同調(diào)控，實施政府和行業(yè)共同管理政策。在早期調(diào)控時期，主要由政府主導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)治理工作，在20世紀(jì)80年代，不僅成立“法國信息與自由委員會”，還頒布了一系列法律法規(guī)來管理互聯(lián)網(wǎng)，如《信息技術(shù)與自由法》《戈弗蘭法》等；在自動調(diào)控時期，政府不再過多的干涉互聯(lián)網(wǎng)治理，而是開始傾向于行業(yè)自律和網(wǎng)民自律，互聯(lián)網(wǎng)的治理大體都在法律的框架內(nèi)運行；21世紀(jì)初，法國開啟共同管理模式，其互聯(lián)網(wǎng)治理主要建立在政府、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)開發(fā)商和網(wǎng)絡(luò)用戶三者之間不斷協(xié)商對話的基礎(chǔ)之上，為了使共同治理真正發(fā)揮作用，法國政府以“共同治理”思想為指導(dǎo)擬定《信息社會法案》，并專門設(shè)立“互聯(lián)網(wǎng)國家顧問委員會”。

國外互聯(lián)網(wǎng)治理的模式?？v觀世界各國對互聯(lián)網(wǎng)的治理，主要是通過立法管理、行業(yè)自律以及行政管制和技術(shù)控制等手段的綜合運用。歸納概括起來，主要分為兩種治理模式。

一是監(jiān)管型治理模式。所謂監(jiān)管型模式，它強調(diào)政府以法律手段為基礎(chǔ)、行政手段為主體、技術(shù)手段為支撐對互聯(lián)網(wǎng)進行管理。以互聯(lián)網(wǎng)的信息傳播為例，在監(jiān)管模式之下，整個互聯(lián)網(wǎng)體系可劃分為一塊塊預(yù)設(shè)區(qū)域，凡是進入該預(yù)設(shè)區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)主體和客體必須服從監(jiān)管者的管理。這些預(yù)設(shè)區(qū)域既可以是私人的，如美國在線網(wǎng)站，想進入該網(wǎng)站的用戶必須遵守網(wǎng)站管理規(guī)定；也可以是公共的，如很多國家不僅在境內(nèi)對互聯(lián)網(wǎng)進行監(jiān)管，同時嚴(yán)格限制境外互聯(lián)網(wǎng)信息的流入。但長期困擾該模式的一個問題是，互聯(lián)網(wǎng)用戶無法完整的享受到“最高利益”，因為他們可以訪問的互聯(lián)網(wǎng)信息和內(nèi)容，都是經(jīng)過監(jiān)管者審查和篩選的，往往取決于監(jiān)管者的意志。

二是自治型治理模式。所謂自治型模式，指的是互聯(lián)網(wǎng)供應(yīng)商、服務(wù)商和用戶自發(fā)組成行業(yè)協(xié)會或其他自律組織，制定行業(yè)規(guī)則或組織紀(jì)律，以保證行業(yè)或組織利益的最大化。自治模式賦予了互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)者和使用者充分自主選擇的權(quán)利，它規(guī)避了政府網(wǎng)絡(luò)集權(quán)現(xiàn)狀，極大的分散了政府的互聯(lián)網(wǎng)管理權(quán)限。由于自治模式效果主要取決于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)者和使用者的自身素養(yǎng)，但是用戶所處的地域不同、種族不同、文化氛圍不同、知識層次不同、價值觀念不同，很難構(gòu)建一個可以調(diào)和各種不同要求的全國性網(wǎng)絡(luò)管理方式。此外，該模式會造成政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用長期邊緣化，直接導(dǎo)致治理機制中政府主體的缺位。

目前國外的這兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式，各有其優(yōu)勢和缺陷，需要認真甄別和對待。任何國家互聯(lián)網(wǎng)治理模式的選擇不僅依賴于其所處的地區(qū)環(huán)境，更是與該國的文化背景及社會發(fā)展息息相關(guān)。對于一個主權(quán)國家而言，要想構(gòu)建一個行之有效的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，則必須從本國國情出發(fā)，既要認清現(xiàn)狀，又要放眼未來。

國外互聯(lián)網(wǎng)治理的經(jīng)驗。相比我國目前的互聯(lián)網(wǎng)治理現(xiàn)狀，國外互聯(lián)網(wǎng)治理機制顯得更加成熟，有效汲取其經(jīng)驗對提升我國互聯(lián)網(wǎng)治理水平大有裨益。根據(jù)前文所述，國際先進治理經(jīng)驗主要體現(xiàn)在頂層制度設(shè)計、法律政策體系和多元治理格局等方面。

第一，在頂層制度設(shè)計上，部署國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。世界上很多國家都注重互聯(lián)網(wǎng)治理頂層設(shè)計，并將其納入國家安全戰(zhàn)略規(guī)劃。迄今為止，全球大約有60個國家或組織制定了網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略規(guī)劃，確立了網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則及具體措施。目前，國外網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略規(guī)劃主要有兩種趨勢：一是以打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪為核心，如德國在2011年制定基礎(chǔ)性文件《德國網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略安全》，旨在推動安全網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)，同時還設(shè)立網(wǎng)絡(luò)安全委員會，以指導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域方面的工作；二是以保障網(wǎng)絡(luò)安全為核心，日本最具代表性，日本的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略強調(diào)要注重提升網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)，加強網(wǎng)絡(luò)安全教育，培養(yǎng)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)人才，提升國民網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)。

第二，在法律政策上，制定多層次規(guī)范相互配合。由于互聯(lián)網(wǎng)治理工作涉及范圍廣，單純依靠技術(shù)手段、行政手段等無法從根本上對互聯(lián)網(wǎng)進行管制，必須以法律手段作為輔助。因此，大多數(shù)法制較為完善的國家，都對互聯(lián)網(wǎng)治理進行了立法，并各具國家特色。其中，美國以重點監(jiān)管為主，針對網(wǎng)絡(luò)恐怖主義，制定了一系列法律，如《互聯(lián)網(wǎng)用戶隱私權(quán)利法案》《網(wǎng)絡(luò)空間安全強化法》《自由法案》等；新加坡則以嚴(yán)格審查為主，主要立法既有宏觀層面的《刑法》《煽動法》等，也有微觀層面的《網(wǎng)絡(luò)行為法》《垃圾郵件控制法》《互聯(lián)網(wǎng)操作規(guī)制》等。

第三，在互聯(lián)網(wǎng)治理格局上，構(gòu)建多元主體共治體系。多元主體共治體系成就了國家互聯(lián)網(wǎng)治理體系的有效運行。政府、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和用戶等，作為互聯(lián)網(wǎng)治理的重要主體，在公共利益、行業(yè)；利益和私人利益的驅(qū)使下，三者之間的博弈與合作維持著互聯(lián)網(wǎng)治理體系的動態(tài)發(fā)展和平衡。目前，國際上多元主體共治的方式可分為三種：一是各司其職、分而治之；二是相互監(jiān)督、相互制衡；三是妥善協(xié)商、合作治理。這三種方式不僅在某種程度實現(xiàn)了三大主體之間利益的均衡，更是滿足了構(gòu)建自由、開放的網(wǎng)絡(luò)社會需求。

對我國互聯(lián)網(wǎng)治理體系構(gòu)建的建議

面對日益嚴(yán)峻的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)爭奪和網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)，我國在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和治理問題上也出現(xiàn)了新的訴求和挑戰(zhàn)，為了構(gòu)建和平、安全、開放、合作的互聯(lián)網(wǎng)空間，尤其是在美國提出“全球利益攸關(guān)體”“網(wǎng)絡(luò)中立”這一國際背景之下，我們必須重視網(wǎng)絡(luò)安全的頂層設(shè)計，適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的新形勢，推動網(wǎng)絡(luò)空間法治化進程。

完善頂層制度設(shè)計：互聯(lián)網(wǎng)治理的方向指引。2014年，黨的十八屆四中全會明確提出“要加強互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域立法，完善網(wǎng)絡(luò)社會管理等方面的法律法規(guī)，依法規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為”。目前我國互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的多個領(lǐng)域的法律法規(guī)尚不完善，最主要的原因就是缺乏頂層設(shè)計，如在電子商務(wù)領(lǐng)域，電子商務(wù)所涉及的電商平臺的主體責(zé)任、網(wǎng)絡(luò)消費侵權(quán)的認定、消費者的權(quán)益保護等問題，需要有明確的法律條文來進行界定規(guī)定；在政府?dāng)?shù)據(jù)公開領(lǐng)域，我國缺乏國家層面的戰(zhàn)略政策來推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放，相比之下，有很多國家已經(jīng)制定了相應(yīng)的國家戰(zhàn)略；在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，尚未有完整的國家戰(zhàn)略來統(tǒng)領(lǐng)全局，更沒有一部法律就絡(luò)空間安全管理問題、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施保護問題作出明確規(guī)定。筆者認為，要真正貫徹依法治國精神，落實黨的十八屆四中全會目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)加強互聯(lián)網(wǎng)頂層制度設(shè)計，為國家公共網(wǎng)絡(luò)的安全、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、個人權(quán)利的保護提供方向指引。

構(gòu)建法律政策體系：互聯(lián)網(wǎng)治理的制度保障。我國互聯(lián)網(wǎng)治理的立法多是以規(guī)章制度的形態(tài)呈現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)法律政策體系不健全。首先，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域尤其是涉及網(wǎng)絡(luò)安全問題時，需要調(diào)動國家多方資源，僅僅由規(guī)章或一般的規(guī)范性文件進行規(guī)定，法律權(quán)威不足；其次，以部門規(guī)章為主的立法格局，會導(dǎo)致各自為政，影響部門之間聯(lián)動機制的建立；再次，網(wǎng)絡(luò)違法行為的處罰依據(jù)多來自規(guī)范性文件，違法成本較低，執(zhí)法成本偏高，造成執(zhí)法部門監(jiān)管困難。筆者建議，在互聯(lián)網(wǎng)立法方面，要加快立法進程，并突出立法重點，在對互聯(lián)網(wǎng)空間普遍立法的基礎(chǔ)上對涉及國家安全、公民隱私保護、未成年人保護、網(wǎng)絡(luò)交易等問題重點規(guī)范；在互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方面，構(gòu)建完善的監(jiān)管體制，規(guī)范執(zhí)法行為、明確執(zhí)法責(zé)任，同時，加強行政監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)督及社會監(jiān)督。

實現(xiàn)多元主體共治：互聯(lián)網(wǎng)治理的動力機制?；ヂ?lián)網(wǎng)治理是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，需要多方參與、群策群力。政府、行業(yè)組織、企業(yè)和個人都是互聯(lián)網(wǎng)治理不可缺失的行為主體。政府和行業(yè)組織在互聯(lián)網(wǎng)治理中發(fā)揮的作用不言而喻，而要想充分調(diào)動企業(yè)和個人參與互聯(lián)網(wǎng)治理的積極性，筆者認為，應(yīng)當(dāng)從以下兩方面出發(fā)：一是合理確立企業(yè)責(zé)任，努力保持權(quán)責(zé)對等，事實上，企業(yè)可以輔助政府做很多治理工作，在電子商務(wù)日漸興盛的今天，很多電商平臺可以對涉嫌違法的行為進行舉報，并協(xié)助司法機關(guān)采取證據(jù)保全、財產(chǎn)保全措施，來彌補司法行政機關(guān)執(zhí)法能力的不足；二是迎合個人權(quán)利保護需求，推動制定專門的個人信息保護法，特別是對個人信息的界定、獲取方式及適用范圍等作出明確規(guī)定。

轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)管理思路：互聯(lián)網(wǎng)治理的活力源泉?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”時代的到來，新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，并逐漸呈現(xiàn)出平臺化、自媒體化等特征，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的融合是大勢所趨，這加大了互聯(lián)網(wǎng)治理工作的難度。面對新的經(jīng)濟形勢，我國迫切需要轉(zhuǎn)變理念，對互聯(lián)網(wǎng)的管理要盡快從“監(jiān)管”向“治理”轉(zhuǎn)變。“互聯(lián)網(wǎng)+”的產(chǎn)業(yè)形態(tài)發(fā)展需要市場力量，需要政府秉持“包容治理”的心態(tài)來保障市場的公平競爭，以實現(xiàn)對互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的高效監(jiān)管和治理。以滴滴打車為例，傳統(tǒng)的出租車市場多是以政府加強對出租車司機的監(jiān)管，來確保服務(wù)質(zhì)量和乘客權(quán)益，而打車軟件的出現(xiàn)，則通過互聯(lián)網(wǎng)這一媒介，讓服務(wù)變得更加細化和明晰，這就是利用市場的內(nèi)生動力來激發(fā)更好的商業(yè)模式出現(xiàn)。因此，在互聯(lián)網(wǎng)新興產(chǎn)業(yè)的管理方面，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變管理思路，充分發(fā)揮市場作用，讓互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更加具有活力。

作者系重慶工商大學(xué)計算機科學(xué)與信息工程學(xué)院學(xué)團辦主任、講師