我國(guó)警務(wù)輔助人員管理制度探析
——以《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》為指導(dǎo)

林 翔

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073

我國(guó)警務(wù)輔助人員管理制度探析
——以《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》為指導(dǎo)

林 翔

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，湖北 武漢 430073

警務(wù)輔助人員隊(duì)伍一直是我國(guó)公安隊(duì)伍的重要補(bǔ)充力量，是不可或缺的重要組成部分。在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，隨著社會(huì)治安形勢(shì)的愈發(fā)嚴(yán)峻，從社會(huì)管理和公安工作兩個(gè)角度出發(fā)，都對(duì)警務(wù)輔助人員隊(duì)伍管理提出了新的要求。本文以國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》為指導(dǎo)，結(jié)合專家學(xué)者的理論研究和公安工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)警務(wù)輔助人員管理制度構(gòu)建中的一些重要問題進(jìn)行了論述。

警務(wù)輔助人員；輔警制度；規(guī)范化管理；制度建設(shè)

警務(wù)輔助人員的使用在我國(guó)公安工作中的歷史已由來已久，全國(guó)各地對(duì)警務(wù)輔助人員的管理也進(jìn)行了實(shí)踐探索和工作規(guī)律的總結(jié)概括，但一直并未形成以法制化、規(guī)范化為標(biāo)志的成熟的現(xiàn)代警務(wù)輔助人員管理制度。隨著2016年國(guó)務(wù)院辦公廳文件《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》的印發(fā)，以《意見》為指導(dǎo)建立專業(yè)化、系統(tǒng)化的現(xiàn)代警務(wù)輔助人員管理制度已勢(shì)在必行?；厮菸覈?guó)的警務(wù)輔助人員在實(shí)踐工作中的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，過去關(guān)于我國(guó)警務(wù)輔助人員的討論熱點(diǎn)主要有以下幾點(diǎn)：

一、警務(wù)輔助人員的主體定位

(一)警務(wù)輔助人員的概念界定

按照2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，警務(wù)輔助人員，是指依法招聘并由公安機(jī)關(guān)管理使用，履行本辦法所規(guī)定職責(zé)和勞動(dòng)合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類從事警務(wù)輔助工作的人員。我們過去常用的“輔警”一詞常指代負(fù)責(zé)協(xié)助正式民警開展執(zhí)法執(zhí)勤的勤務(wù)輔警，本文所稱“輔警”皆是指廣義的警務(wù)輔助人員。從《意見》中可以看出，警務(wù)輔助人員具有以下特點(diǎn)：

1.由公安機(jī)關(guān)依法招聘并使用

《意見》中明確規(guī)定，聘用警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)按照公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，各地的警務(wù)輔助人員規(guī)模則由各地根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模、社會(huì)治安狀況等動(dòng)態(tài)規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)會(huì)同人社部門統(tǒng)一組織實(shí)施。在《意見》出臺(tái)之前，全國(guó)各地的警務(wù)輔助人員招錄方式各異、管理體制各不相同，招錄、考核、獎(jiǎng)懲、辭退等管理活動(dòng)以各地方規(guī)定為主，隨意性較強(qiáng)，客觀上降低了警務(wù)輔助人員的整體素質(zhì)和工作效率?！兑庖姟返囊?guī)定杜絕了以往警務(wù)輔助人員招錄工作中存在的招聘門檻不統(tǒng)一、人員素質(zhì)參差不齊、招聘規(guī)模隨意性強(qiáng)等一系列缺點(diǎn)，同時(shí)規(guī)定了警務(wù)輔助人員管理遵循“誰(shuí)使用、誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，嚴(yán)格落實(shí)了警務(wù)輔助人員的管理責(zé)任。

2.警務(wù)輔助人員是不具有人民警察身份的人員

《意見》的第四條規(guī)定：警務(wù)輔助人員不具備執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作，應(yīng)當(dāng)在公安民警的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作。此規(guī)定的最直接表現(xiàn)就是警務(wù)輔助人員不能使用警械裝備、不能單獨(dú)進(jìn)行執(zhí)法工作、不能自行訊問犯罪嫌疑人、不能自行限制他人的人身自由等，從根源上確定了警務(wù)輔助人員的法律地位，解答了以往爭(zhēng)論最為激烈的警務(wù)輔助人員是否具有執(zhí)法權(quán)的問題。

(二)警務(wù)輔助人員的法律定位和職責(zé)

輔警最早起源于海洋法系國(guó)家，海洋法系國(guó)家認(rèn)為，社會(huì)的治安秩序應(yīng)由政府和公民共同維護(hù)，因此將輔警定位為輔助警察，即能夠以行政主體的地位行使職業(yè)警察的權(quán)力，并以此為基礎(chǔ)形成了一套相對(duì)成熟的現(xiàn)代輔警管理制度。傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家則不同，出于限制政府權(quán)力泛濫的立場(chǎng)，認(rèn)為公權(quán)力只能由政府行使。我們國(guó)家的法律體系帶有明顯的大陸法系特征，許多學(xué)者以此基礎(chǔ)認(rèn)為，輔警不能以行政主體的法律地位存在，不能行使作為公權(quán)力組成部分的警察權(quán)，輔警屬于輔助力量即輔助警力。此次《意見》中明確了以往爭(zhēng)論最為激烈的這一點(diǎn)，《意見》中規(guī)定，警務(wù)輔助人員不具備執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作，應(yīng)當(dāng)在公安民警的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作。根據(jù)此規(guī)定，我國(guó)輔警并不具有執(zhí)法主體的資格，即不具備以行政主體存在的資格，同理也不能直接行使警察權(quán)，并在《意見》第二章較詳細(xì)的規(guī)定了文職類輔警和勤務(wù)類輔警各自的崗位職責(zé)，以上的規(guī)定對(duì)于推進(jìn)輔警管理制度的規(guī)范化、系統(tǒng)化、法制化、現(xiàn)代化具有劃時(shí)代的意義。

二、警務(wù)輔警人員管理現(xiàn)狀中的不足

(一)警力結(jié)構(gòu)配置不合理

警力的含義有狹義和廣義之分，我們所追求的應(yīng)是廣義的警力，即不只是公安民警的規(guī)模和數(shù)量，更重要的是指公安民警完成或?qū)崿F(xiàn)工作目標(biāo)任務(wù)的能力。配備輔警的本意是讓正式民警可以從繁瑣的非執(zhí)法性工作和事務(wù)性工作中脫離出來，能夠把精力投入到真正的警務(wù)工作中。因此，有學(xué)者認(rèn)為警務(wù)輔助人員的配備主導(dǎo)方向應(yīng)是文職警務(wù)輔助人員?！兑庖姟芬?guī)定，文職警務(wù)輔助人員的職責(zé)為協(xié)助公安機(jī)關(guān)非執(zhí)法崗位人民警察從事行政管理、技術(shù)支持、警務(wù)保障等工作。這類文職崗位多具有專業(yè)性，其所需的技能與公安民警職業(yè)技能并不吻合，正式民警從事這些文職類崗位往往是對(duì)執(zhí)法資源的浪費(fèi)，既降低了文職崗位的專業(yè)化又阻礙了公安民警全身心投入警務(wù)工作?，F(xiàn)行的輔警制度建設(shè)多側(cè)重于執(zhí)勤輔警的擴(kuò)張，且在擴(kuò)張過程中聘用方式不統(tǒng)一、入職門檻高低不同、輔警人員素質(zhì)參差不齊，最為重要的是，在許多地區(qū)增設(shè)輔警后，正式民警會(huì)將大量一線執(zhí)法工作交由執(zhí)勤輔警進(jìn)行，自己反而退居公安機(jī)關(guān)中從事文職類崗位的工作，這與增設(shè)輔警的初衷背道而馳。此類輔警人員的廣泛使用，會(huì)影響公安工作的執(zhí)法效率、降低公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，近年來頻發(fā)的輔警人員違法亂紀(jì)正印證了這一點(diǎn)。

(二)隊(duì)伍綜合素質(zhì)低，培訓(xùn)機(jī)制不完善

過去大多數(shù)地區(qū)的輔警入門門檻低較低，招收條件較為寬松，造成輔警隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，且由于各地的招錄、管理體制不規(guī)范，存在很多領(lǐng)導(dǎo)亂提要求、亂開口子，把輔警隊(duì)伍作為安排家人、朋友就業(yè)的備用選擇，使得輔警隊(duì)伍成為領(lǐng)導(dǎo)收受賄賂的重災(zāi)區(qū)。很多輔警人員受教育水平不高，且絕大部分沒有法律教育背景，法制觀念較為淡薄。一些地區(qū)對(duì)該隊(duì)伍的考核和培訓(xùn)等不夠重視，實(shí)踐中往往是以工作代培訓(xùn)，以這樣的一支隊(duì)伍作為警務(wù)執(zhí)法的主力，后果可想而知，勢(shì)必會(huì)在一定程度上惡化公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法環(huán)境，嚴(yán)重影響公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和工作效率。

(三)福利保障體系不健全，隊(duì)伍不穩(wěn)定

毋庸置疑，我國(guó)當(dāng)前的警務(wù)輔助人員管理制度建設(shè)相當(dāng)不完善，在福利保障體系方面突出表現(xiàn)為由于我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，福利保障標(biāo)準(zhǔn)不明確、水平差距較大，且與其他同類合同聘用人員相比，大部分地區(qū)的輔警收入水平偏低，有的甚至難以維持日常生活。福利保障體系不健全，不僅容易造成現(xiàn)有輔警缺乏職業(yè)歸屬感，隊(duì)伍不穩(wěn)定、流動(dòng)性大，更易使得輔警隊(duì)伍長(zhǎng)期難以招收到素質(zhì)較高、文化水平較高的警務(wù)輔助人員。

三、警務(wù)輔助人員管理制度的完善

(一)優(yōu)化警務(wù)輔助隊(duì)伍結(jié)構(gòu)配置

當(dāng)前社會(huì)治安狀況愈發(fā)緊張，公安機(jī)關(guān)警力不足、公安民警超負(fù)荷工作已是常態(tài)，配備輔警力量是必然之舉。但正如前文所述，結(jié)合多地的輔警配備情況和民警執(zhí)勤活動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，由于警力不足和警力結(jié)構(gòu)不合理往往同時(shí)存在，許多地方即使配備了大量勤務(wù)類輔警，也無法有效解決警力不足的難題。因此，在今后的規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作中，應(yīng)將文職類輔警建設(shè)作為警務(wù)輔助人員建設(shè)的重要內(nèi)容，而不是當(dāng)前的邊緣化地位。從而促進(jìn)警力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，力求達(dá)到機(jī)關(guān)內(nèi)繁瑣的事務(wù)性工作主要由文職類輔警協(xié)助少量正式民警進(jìn)行處理，街面的執(zhí)法勤務(wù)活動(dòng)則由正式警察負(fù)責(zé)的理想結(jié)構(gòu)，推動(dòng)警力由機(jī)關(guān)到街面的警力下沉，提高群眾見警率。在當(dāng)前警力緊張的情況下，適當(dāng)使用少而精的執(zhí)勤輔警是可以且必須的，但必須嚴(yán)格管理。

(二)完善警務(wù)輔助人員管理制度法律規(guī)范

從歷史角度來看，我國(guó)對(duì)于輔警相關(guān)的法律制度并無系統(tǒng)性的構(gòu)建，但我國(guó)實(shí)質(zhì)性的輔警活動(dòng)卻由來已久，長(zhǎng)期以來積累的各方面問題難以通過一部或幾部法律法規(guī)就得以解決，在短期內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一立法的難度較大。但難度大決不能成為不進(jìn)行立法探索的借口，從法律體系的層級(jí)方面考慮，警務(wù)輔助人員不屬于職業(yè)警察，而是屬于公安機(jī)關(guān)的輔助力量，且警務(wù)輔助人員的招錄、管理、獎(jiǎng)懲的責(zé)任均歸屬于公安機(jī)關(guān)，因此關(guān)于警務(wù)輔助人員的相關(guān)法律層級(jí)應(yīng)低于《人民警察法》的法律層級(jí)。應(yīng)由公安部門主導(dǎo)，構(gòu)建一個(gè)以公安部部門規(guī)章為總領(lǐng)，在該部門規(guī)章的規(guī)定范圍內(nèi)，各地方通過地方性法規(guī)、政府規(guī)章等法律性質(zhì)文件有機(jī)組合成警務(wù)輔助人員管理體系。并且規(guī)范的內(nèi)容要全面，體系要合理，既要包含警務(wù)輔助人員的法律地位等原則性問題，還要涉及其權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)、招錄體制、待遇保障、日常管理等各方面制度。

(三)完善警務(wù)輔助人員考核體制和待遇保障

《意見》為規(guī)范輔助警務(wù)人員管理制度建立了基本框架，在統(tǒng)一招錄、聘用制度的同時(shí)，下一階段的工作重點(diǎn)應(yīng)是對(duì)輔警隊(duì)伍現(xiàn)有人員的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制和待遇保障體系的規(guī)范化、制度化。通過制定科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)，考核警務(wù)輔助人員的職業(yè)技能、工作態(tài)度和對(duì)紀(jì)律法規(guī)的熟悉度等，將考核結(jié)果作為對(duì)警務(wù)輔助人員續(xù)聘、解聘、獎(jiǎng)懲、辭退的依據(jù)妥善保存，并與工資待遇相掛鉤，提升警務(wù)輔助隊(duì)伍的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。對(duì)工作態(tài)度不端正、職業(yè)技能不熟練、紀(jì)律法規(guī)不熟悉的警務(wù)輔助人員進(jìn)行談話教育和崗位職業(yè)培訓(xùn)，對(duì)經(jīng)教育還不整改的人員予以行政處分，嚴(yán)重的開除出輔警隊(duì)伍，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。警務(wù)輔助人員的薪酬標(biāo)準(zhǔn)則由各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)參照本地區(qū)同類崗位人員及社會(huì)平均收入水平制定，依照考核結(jié)果和工作年限等實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并依法為警務(wù)輔助人員辦理各項(xiàng)社會(huì)保障服務(wù)，使其能夠享受到養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等最為基本的保險(xiǎn)待遇。在此之外，還要按照警務(wù)輔助人員崗位的不同危險(xiǎn)程度形成和完善警務(wù)輔助人員因公犧牲、傷殘的撫恤待遇、烈士申報(bào)等相關(guān)優(yōu)待政策。

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[5]章劍.“規(guī)范警務(wù)輔助人員管理”要從戰(zhàn)略全局高度進(jìn)行宏觀思考[J].江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(3)：13-15.

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2095-4379-(2017)24-0091-02

林翔(1996-)，男，福建寧德人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，本科生，研究方向：公安學(xué)、刑法學(xué)。