環(huán)境損害賠償金管理模式之探析

馮 濤

南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211800

環(huán)境損害賠償金管理模式之探析

馮 濤

南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211800

目前在實(shí)踐中，各地對于環(huán)境損害賠償金的管理和使用不一，存在諸多的問題，如缺乏必要的信息公開機(jī)制，資金的使用過多的受到地方政府的干預(yù)，尤其是財(cái)政部門的干預(yù)。由此，本文展開對于環(huán)境損害賠償金的管理和使用進(jìn)行探析，提出對環(huán)境損害賠償金管理與使用的制度化出路——采取專門的基金會管理模式，并建立必要的信息公開機(jī)制，加強(qiáng)社會公眾的參與，強(qiáng)化對環(huán)境損害賠償金的審計(jì)監(jiān)督。

環(huán)境損害賠償金；管理；監(jiān)督

2015年12月3日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，明確提出要探索建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，環(huán)境損害賠償金的管理和使用則是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這為進(jìn)行環(huán)境損害賠償金研究提供了一個良好的契機(jī)。規(guī)范對環(huán)境損害賠償金的管理和使用，有利于促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)工作。基于此，本文試著對于環(huán)境損害賠償金管理模式進(jìn)行探討分析。

一、環(huán)境損害賠償金的界定

根據(jù)2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，環(huán)境公益訴訟中對環(huán)境損害的救濟(jì)方式包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等。賠償損失作為一種以金錢的形式量化環(huán)境污染主體的責(zé)任，其主要目的是彌補(bǔ)那些污染者對環(huán)境造成的損害，但不可否認(rèn)的是，它具有其潛在的功能。將會震懾那些環(huán)境污染主體，增加他們污染環(huán)境的違法成本，讓他們望而卻步。

當(dāng)公共環(huán)境因遭受污染而受到損害時，根據(jù)對環(huán)境受損狀況的評估，將修復(fù)環(huán)境損害所需要的費(fèi)用和預(yù)期可能產(chǎn)生的其他各項(xiàng)費(fèi)用相加，折算成金錢的形式便是環(huán)境損害賠償金。提出環(huán)境損害賠償金的前提，必須對環(huán)境污染受到的損害和生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)行評估。因?yàn)榄h(huán)境污染的類型不同，且環(huán)境污染的發(fā)生誘因也不同。在對環(huán)境污染導(dǎo)致的損害進(jìn)行評估時，應(yīng)充分考慮環(huán)境損害的差異性，采取多樣化的方法進(jìn)行評估，同時也要考慮到潛在生態(tài)服務(wù)功能所遭受的損害。環(huán)境損害賠償金是基于環(huán)境受損或生態(tài)破壞獲得的資金，那么就應(yīng)該專款用于損害環(huán)境的生態(tài)治理。

二、我國目前環(huán)境損害賠償金的管理現(xiàn)狀

(一)實(shí)踐中環(huán)境損害賠償金的管理模式

1.環(huán)境損害賠償金設(shè)立專項(xiàng)資金賬戶管理

2010年11月，昆明市政府出臺了《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》。該辦法規(guī)定，設(shè)立專門的賬戶由環(huán)保局負(fù)責(zé)日常的管理；環(huán)境損害賠償金作為環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金的重要來源之一，將用在開展環(huán)境修復(fù)、環(huán)境公益訴訟活動等工作事項(xiàng)；對于該專項(xiàng)資金的使用需要有法院作出的相關(guān)法律文書做支撐。

還有影響比較轟動的一次事件——江蘇泰州天價公益訴訟案。2014年12月29日，江蘇省高級人民法院作出終審判決，判決被告應(yīng)賠償1.6余億環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。為解決環(huán)境損害賠償金的管理和使用，泰州市于2016年4月13日出臺《泰州市環(huán)境公益訴訟資金管理暫行辦法》。該辦法公布了泰州市環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶，并對環(huán)境公益訴訟資金的使用、撥付等多項(xiàng)具體問題予以明確規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理，先由資金使用方對市環(huán)保局提出申請，并提交申請材料，經(jīng)環(huán)保局審核后，報市政府批準(zhǔn)交由市財(cái)政局發(fā)放，同時報市中院和市檢察院備案。市審計(jì)局有權(quán)對資金的使用進(jìn)行監(jiān)督。

2.環(huán)境損害賠償金存放于財(cái)政部門

有的地方將環(huán)境損害賠償金存放于財(cái)政部門，例如廣東省中山市目前就采用這樣的管理模式。早在2013年，中山市某造紙公司將造紙產(chǎn)生的工業(yè)污泥排入到磨刀門水域，這一行為構(gòu)成違法排污，對磨刀門水道水體造成嚴(yán)重污染。在參考中山市檢察院的法律建議之后，中山市環(huán)保局積極與造紙公司進(jìn)行談判，經(jīng)過多次協(xié)商，最終達(dá)成賠償協(xié)議。該造紙公司同意向市財(cái)政局戶支付83萬元環(huán)境損害賠償金。目前，這筆資金已全部匯到財(cái)政局管理的賬戶上。①

3.環(huán)境損害賠償金由法院負(fù)責(zé)管理

環(huán)境損害賠償金由法院進(jìn)行管理，江蘇省無錫市就是典型的例子。在2012年，江蘇省無錫中院與無錫市財(cái)政局聯(lián)合制定了《無錫市環(huán)保公益金管理暫行辦法》。該辦法中規(guī)定，由無錫市市中級人民法院統(tǒng)一負(fù)責(zé)環(huán)保公益金的收繳，資金收繳后上繳市財(cái)政專項(xiàng)資金帳戶，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理；規(guī)范資金使用流程，想要使用環(huán)境公益金，先由市中級人民法院提出申請，報市財(cái)政局審核同意后，再報市政府批準(zhǔn)后才能撥付。”②

(二)環(huán)境損害賠償金管理存在的問題分析

1.環(huán)境損害賠償金管理模式不統(tǒng)一

從目前的各地實(shí)踐來看，有的地方將環(huán)境損害賠償金存放于設(shè)立的專項(xiàng)資金賬戶，由環(huán)保部門負(fù)責(zé)管理；有的地方將環(huán)境損害賠償金置放于財(cái)政局；有的地方將環(huán)境損害賠償金歸屬于法院管理。各個地方對于環(huán)境損害賠償金的管理模式不一，很可能會造成環(huán)境損害賠償金使用的混亂，不利于后續(xù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的順利開展。

2.缺乏必要的信息公開機(jī)制

從各地的實(shí)踐來看，環(huán)境損害賠償金的管理和使用存在于一種封閉的狀態(tài)，一般人難以去查詢、監(jiān)督資金的使用，只能等待相關(guān)機(jī)構(gòu)主動的公開信息。而環(huán)境損害賠償金是用于修復(fù)環(huán)境污染或生態(tài)破壞的專門資金，關(guān)切到社會公共利益的維護(hù)，因此有必要設(shè)置相應(yīng)的信息公開機(jī)制，讓公眾來監(jiān)督資金的使用情況。

3.各地財(cái)政部門的干預(yù)力度較強(qiáng)

有些地方規(guī)定由環(huán)保部門或法院負(fù)責(zé)環(huán)境損害賠償金的管理，但在申請使用時，仍然要當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門審核同意。如在《某市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》中第六條：“救濟(jì)資金使用由市環(huán)保局提出意見，將使用意見及各項(xiàng)依據(jù)資料報市財(cái)政局審核同意后撥付?！薄赌呈协h(huán)保公益金管理暫行辦法》規(guī)定：環(huán)境公益金的使用，由市中級人民法院提出申請，報市財(cái)政局審核同意并經(jīng)市政府批準(zhǔn)后撥付。地方財(cái)政部門進(jìn)行審核是必要的，但是過多的干預(yù)很可能打擊社會公眾參與環(huán)境修復(fù)方案決策、參與環(huán)境損害賠償金支出監(jiān)督的積極性，同時可能存在權(quán)力濫用、尋租腐敗的可能性。

三、我國環(huán)境損害賠償金管理與使用的制度化出路

(一)環(huán)境損害賠償金應(yīng)當(dāng)采取專門的基金會管理模式

目前學(xué)界對于環(huán)境損害賠償金的管理和使用問題，尚存在爭論，實(shí)踐中也有不同的管理模式。無論采取怎樣的管理模式，必須把環(huán)境損害賠償金用在刀刃上，要充分考慮救濟(jì)環(huán)境公益的目的，不能讓這些資金躺在賬上睡大覺。故此應(yīng)當(dāng)就環(huán)境損害賠償金設(shè)立專門的基金會進(jìn)行管理。

基金會對環(huán)境損害賠償金的管理不同于行政機(jī)關(guān)、法院，它管理會更加靈活化。基金會作為獨(dú)立核算的機(jī)構(gòu)和組織，具有專業(yè)的財(cái)務(wù)人員和監(jiān)管機(jī)制，能夠?qū)Y金的使用進(jìn)行合理性審查，可以提升資金的科學(xué)管理水平和利用效率。由于基金會具有非營利性、公益性的特征，能夠?qū)Νh(huán)境損害賠償金的使用做到公開透明，切實(shí)保障社會公眾的信息知情權(quán)。同時，基金會具有獨(dú)立性，不會受到行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，能夠有效避免出現(xiàn)一些政府官員利用手中特權(quán)進(jìn)行權(quán)力尋租的現(xiàn)象，能夠及時有效地開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。

(二)建立基金會運(yùn)行的信息公開機(jī)制

環(huán)境污染損害了社會公眾的公共利益，對此展開的環(huán)境修復(fù)工作更是涉及公共利益的重大事項(xiàng)。建立環(huán)境損害賠償基金會的信息公開機(jī)制就是將基金會將自己的工作開展?fàn)顩r進(jìn)行公開，使得社會公眾對于涉及公共利益的環(huán)境修復(fù)和環(huán)境保護(hù)工作享有知情權(quán)。這不僅是基于維護(hù)社會公共利益的需要，也是彰顯了基金會自身的公益性特征。

具體來說，環(huán)境損害賠償基金會可以將資金的來源、使用等相關(guān)情況通過一些公眾平臺公布出來，比如設(shè)立自己專門的網(wǎng)站，將基金會的年度工作計(jì)劃、目標(biāo)以及具體工作實(shí)施項(xiàng)目予以公布，以便接受社會公眾的監(jiān)督。對于環(huán)境損害賠償金的具體管理和使用，基金會應(yīng)當(dāng)對環(huán)境的受損狀況進(jìn)行全方位的評估，制定詳盡可行的環(huán)境修復(fù)計(jì)劃，必要時可以通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視等形式進(jìn)行公開。此外，在環(huán)境修復(fù)開展工作過后，還應(yīng)當(dāng)對資金的使用情況進(jìn)行考核評估，并將考核結(jié)果向社會公布，從而推動基金會整體運(yùn)行的陽光化、透明化。基金會運(yùn)行的信息公開機(jī)制不僅有利于樹立基金會良好的形象，提升社會公眾對其的信任，還有利于便捷社會公眾對其進(jìn)行監(jiān)督，防止腐敗的發(fā)生。

(三)加強(qiáng)社會公眾的參與

社會公共利益與每個人切身相關(guān)，而環(huán)境污染導(dǎo)致整體的社會公共利益受損，針對此必須要開展環(huán)境修復(fù)工作。加強(qiáng)社會公眾的參與，使社會公眾積極地投入到環(huán)境修復(fù)工作中來，從而使公共利益能夠得到有效的維護(hù)。在具體的工作開展過程中，加強(qiáng)與社區(qū)居委會、學(xué)校的聯(lián)系，加強(qiáng)在這些單位的教育宣傳，提升的社會公眾參與意識；加強(qiáng)與媒體輿論的聯(lián)系，樹立基金會的正面良好形象，提升其公信力。同時還應(yīng)當(dāng)和構(gòu)建信息公開機(jī)制相銜接，及時通過有效的途徑公布基金會的運(yùn)行工作方面的相關(guān)信息，以便讓社會公眾查閱，社會公眾可以針對具體的項(xiàng)目資金使用情況對基金會開展的工作提出監(jiān)督意見。

(四)強(qiáng)化對環(huán)境損害賠償基金會的審計(jì)監(jiān)督

防止權(quán)力濫用最好的的良方是不斷加強(qiáng)監(jiān)督。基于對基金會自身公益性、透明化、獨(dú)立性的特征的考慮，通過設(shè)立基金會來管理和使用環(huán)境損害賠償金，希望能夠使得對環(huán)境損害賠償金的管理和使用可以得到一定程度的公開化，便于社會公眾對其進(jìn)行監(jiān)督，從而最大化地實(shí)現(xiàn)救濟(jì)環(huán)境公益的目的。但這并不能保證這樣對資金的管理就一定能得到有效的監(jiān)督，因此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對環(huán)境損害賠償金的審計(jì)監(jiān)督。重點(diǎn)審計(jì)基金會是否將環(huán)境損害賠償金按照其公布的方式和標(biāo)準(zhǔn)用于修復(fù)受損環(huán)境，確保環(huán)境損害賠償金得到有效的運(yùn)用。

四、結(jié)語

在環(huán)境破壞日益嚴(yán)重的今天，環(huán)境公益訴訟的提出對于保護(hù)我們的社會公益無疑起到了舉足輕重的作用?！坝袚p害必有賠償”對于侵害人繳納的環(huán)境損害賠償金可由政府設(shè)立獨(dú)立的專項(xiàng)基金，以此代表公眾來進(jìn)行管理?！坝袡?quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”如何保證環(huán)境損害賠償金能夠得到更好的管理和使用，對于更好的修復(fù)受損的環(huán)境、維護(hù)社會公益具有重要意義。要堅(jiān)持“程序正當(dāng)”，堅(jiān)信“陽光是最好的防腐劑”，加大公眾參與、信息公開，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，以此保證好鋼用在刀刃上。雖然在環(huán)境公益訴訟這方面我們已經(jīng)取得了一定的進(jìn)步，但不可否認(rèn)的是要走的路更長。

[注釋]

①檢察院助力環(huán)境公益訴訟——造紙企業(yè)為水污染賠償83萬[EB/OL].http：//www.zsrx.com.cn/article-3041-1.html，2017-6-20.

②袁學(xué)紅.構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制實(shí)證研究——以昆明中院的實(shí)踐為視角[J].法律適用，2016(2)：7-11.

[1]中華環(huán)保聯(lián)合會課題組，胡中華.環(huán)境公益訴訟損害賠償金研究[J].中國環(huán)境法治，2014(2).

[2]侯效影.我國環(huán)境民事公益訴訟中的環(huán)境損害賠償金研究[D].江西理工大學(xué)，2015.

[3]袁學(xué)紅.構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制實(shí)證研究——以昆明中院的實(shí)踐為視角[J].法律適用，2016(2)：7-11.

D922.282

：A

：2095-4379-(2017)26-0099-02

馮濤(1992-)，男，安徽宿州人，南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，2015級法學(xué)研究生，研究方向：行政法學(xué)。