淺談唐代御史監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)今紀(jì)檢監(jiān)察工作的啟示*

歐陽(yáng)慶芳 胡小宇

三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002

淺談唐代御史監(jiān)察制度對(duì)當(dāng)今紀(jì)檢監(jiān)察工作的啟示*

歐陽(yáng)慶芳 胡小宇

三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002

唐代是我國(guó)封建歷史的鼎盛時(shí)期，唐代的御史監(jiān)察制度在我國(guó)封建時(shí)代政治制度中極具代表性，是我國(guó)古代政治制度的精華。唐代的御史監(jiān)察制度不僅為唐王朝成為世界范圍內(nèi)社會(huì)安定與政治清明的典范發(fā)揮了不可磨滅的作用，同時(shí)對(duì)后世也有著珍貴的借鑒價(jià)值，尤其對(duì)我國(guó)當(dāng)代紀(jì)檢監(jiān)察工作有著諸多可借鑒之處。在當(dāng)今我國(guó)全面深化改革，全面推進(jìn)依法治國(guó)的環(huán)境下，是否能夠做到保障制度獨(dú)立，維護(hù)監(jiān)察職權(quán)；鞏固群眾基礎(chǔ)，提升監(jiān)察效率；科學(xué)管理框架，減少行政干預(yù)；重視人才培養(yǎng)，完善隊(duì)伍考核，成為我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度構(gòu)建的重點(diǎn)，同時(shí)也是我國(guó)依法治國(guó)體系完備的關(guān)鍵。

唐代；御史監(jiān)察制度；紀(jì)檢監(jiān)察

我國(guó)古代的監(jiān)察制度主要分為兩部分，其一為諫官制度，主要用于諫言帝王的政令及行為的失察或不合理，其二為御史制度，主要用于彈劾各級(jí)官員的違法或不良行為。唐代的監(jiān)察制度與歷代相比而言顯得更加全面與嚴(yán)密，體現(xiàn)出的作用也較為廣泛，并基本形成了多元化的監(jiān)察體系。唐王朝雖仍作為一個(gè)封建專制王朝，但政治上較前朝卻呈現(xiàn)出空前的民主與開放，法制具備較大的發(fā)展空間，御史監(jiān)察制度在此間發(fā)揮著極其重要的作用，這對(duì)于唐王朝創(chuàng)造出政治清明，經(jīng)濟(jì)繁榮的盛世有著不可磨滅的深遠(yuǎn)影響，同時(shí)也使其國(guó)家模式及政治制度成為當(dāng)時(shí)世界文明范圍內(nèi)的學(xué)習(xí)典范。

一、保障制度獨(dú)立，維護(hù)監(jiān)察職權(quán)

監(jiān)察御史一職于隋代開皇二年(公元582年)由檢校御史更改而成。發(fā)展至唐時(shí)，將御史臺(tái)分為三院，監(jiān)察御史屬察院，掌“分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀”，也即是負(fù)責(zé)監(jiān)察百官、巡視郡縣、糾正刑獄、肅整朝儀等事務(wù)的專項(xiàng)官職，可以直接向皇帝彈劾違法亂紀(jì)和不稱職的官員。《新唐書》卷四十八〈百官志三·御史臺(tái)〉言：“監(jiān)察御史十五人，正八品下。掌分察百寮，巡按州縣，獄訟、軍戎、祭祀、營(yíng)作、太府出納皆蒞焉；知朝堂左右?guī)鞍偎揪V目。凡十道巡按，以判官二人為佐，務(wù)繁則有支使。其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉(cāng)庫(kù)減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時(shí)用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。[1]”監(jiān)察御史是全國(guó)地方監(jiān)察的最高長(zhǎng)官，這一職務(wù)的主要工作方式是通過其對(duì)各地的巡查并結(jié)合地方官員的工作匯報(bào)，由監(jiān)察御史直接向皇帝進(jìn)行述職?；实弁ㄟ^監(jiān)察御史對(duì)全國(guó)巡查的報(bào)告情況來實(shí)現(xiàn)對(duì)地方官員的直接管理與監(jiān)督。

在唐代之前，監(jiān)察職權(quán)一般隸屬于行政職權(quán)，這種結(jié)構(gòu)使得監(jiān)察行為受到影響甚至干涉，唐代監(jiān)察制度的一大特點(diǎn)在于其具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)，御史監(jiān)察制度得到相對(duì)的權(quán)力穩(wěn)固。《唐會(huì)要》卷六十一所言“所欲彈事，不須先進(jìn)狀[2]”，唐代制度的發(fā)展與調(diào)整降低了中書省及門下省對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的影響力和約束力，從而使唐代御史監(jiān)察制度在實(shí)際運(yùn)行上具備了獨(dú)立性和權(quán)力保障，進(jìn)而較為高效地行使監(jiān)察職權(quán)。

二、鞏固群眾基礎(chǔ)，提升監(jiān)察效率

唐朝廷強(qiáng)調(diào)百官理政依律，御史察吏依律[3]。唐代初期，為了鼓勵(lì)對(duì)官員違法行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉，朝廷實(shí)行了“風(fēng)聞言事”的制度，也即在彈劾過程中，無需明確舉報(bào)者的姓名身份。雖然風(fēng)聞言事一定程度上加大了監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)查取證的工作量與難度，但使得許多位高權(quán)重的官員也因此失去了其打擊報(bào)復(fù)的目標(biāo)，群眾監(jiān)督的積極性提高，法律約束力在一定范圍內(nèi)獲得了平等。同時(shí)，為了防止排斥異己與不當(dāng)檢舉，朝廷實(shí)行“三司推事”，對(duì)于案件嚴(yán)重，涉及廣泛的案件，由尚書刑部、大理寺及御史臺(tái)組成調(diào)查組，共同審理。刑部為唐時(shí)期中央司法行政機(jī)關(guān)，主要是審核大理寺及州縣審判的案件，發(fā)現(xiàn)可疑案件則駁回原機(jī)關(guān)重審或負(fù)責(zé)復(fù)審，死刑案件移交大理寺重審。大理寺為唐時(shí)期中央最高審判機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)審理中央百官犯罪與京師徒刑以上案件及地方移送的死刑疑案。御史臺(tái)為

唐時(shí)期中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是監(jiān)督大理寺和刑部的司法活動(dòng)，也參與一些特殊案件的審判?！叭就剖隆绷钊齻€(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查，避免了同謀串供，同時(shí)，對(duì)于在聯(lián)合調(diào)查中被確定為誣告的案件，舉報(bào)人就存在遭到“反坐”的風(fēng)險(xiǎn)，這樣也降低了風(fēng)聞言事制度下，隨意誣告的頻率。再者，在此類出現(xiàn)誣告的案件中，誣告者被責(zé)令受到“反坐”的懲罰，但提出彈劾的御史則沒有任何罪責(zé)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能將官員可能的違法事實(shí)展現(xiàn)，而后以“三司推事”來進(jìn)行對(duì)應(yīng)罪責(zé)的認(rèn)定與驗(yàn)證，在此種規(guī)則之下，官員受到調(diào)查形成一種常態(tài)，被認(rèn)定違法或追責(zé)則需進(jìn)行證據(jù)的具體落實(shí)，這有利于官員乃至整個(gè)社會(huì)時(shí)刻受到法律無形力量的警示，同時(shí)使官員由于權(quán)力在握而蔑視法律的氣焰得到了有效的遏制。

現(xiàn)今，人民檢察院作為我國(guó)司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，懲治貪污腐敗及查處職務(wù)犯罪是我國(guó)人民檢察院的主要工作。隨著我國(guó)反腐呈現(xiàn)壓倒性態(tài)勢(shì)，檢察院加大了查處貪污腐敗及職務(wù)犯罪的力度，依法懲處了一批危害我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)等各領(lǐng)域的大小“蛀蟲”，這種“老虎蒼蠅一起打”的反腐實(shí)踐不僅凈化了我國(guó)的政治環(huán)境，維護(hù)了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)健康，更重要的是受到了廣大人民群眾的擁護(hù)。反腐過程中群眾對(duì)檢察院工作提供了大力的支持，諸多大案要案都是依靠群眾的監(jiān)督與舉報(bào)才得以取證查處，由此可見人民群眾的力量才是我國(guó)檢察院乃至所有國(guó)家機(jī)關(guān)工作的力量之源。國(guó)家政權(quán)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)不僅需要加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威，更需要切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，制度設(shè)計(jì)要嚴(yán)密科學(xué)，尊重人民主體地位，以充分發(fā)揮人民群眾監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用[4]。讓群眾廣泛的參與到我國(guó)司法監(jiān)督之中，不僅有利于我國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的高效運(yùn)作，而且能有效避免群眾對(duì)政府與政策的信任缺失。

三、科學(xué)管理框架，減少行政干預(yù)

在唐代的監(jiān)察御史制度中，監(jiān)察御史作為低品級(jí)官員行使職權(quán)，但正是低品級(jí)的監(jiān)察御史，卻掌握著令朝廷高品官員所忌憚的直接彈劾權(quán)，從朝廷當(dāng)中的尚書省到各地方州縣，體現(xiàn)出監(jiān)察御史職權(quán)范圍廣且力度大的特征。同時(shí)，為了保證監(jiān)察御史的監(jiān)察權(quán)力可以免受其他部門的干擾而正常的行使，朝廷政令尚書省左右丞相負(fù)責(zé)在監(jiān)察御史的彈劾行為存在較大問題時(shí)可對(duì)監(jiān)察御史表示異議或彈劾，這樣監(jiān)察御史的監(jiān)察彈劾行為也受到相應(yīng)的監(jiān)督與制約，這些舉措對(duì)規(guī)范監(jiān)察御史的職權(quán)行使起到了很重要的作用。

前文中談到，唐代監(jiān)察制度的特點(diǎn)在于其具備較強(qiáng)的獨(dú)立性，制度的發(fā)展與調(diào)整降低了中書省及門下省對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的影響力和約束力，監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)，御史監(jiān)察制度在實(shí)際運(yùn)行上具備了獨(dú)立性和強(qiáng)效性，御史監(jiān)察制度得到相對(duì)的權(quán)力穩(wěn)固。保證監(jiān)察機(jī)構(gòu)在組織上與實(shí)際運(yùn)行上的相對(duì)獨(dú)立，在獨(dú)立的體系內(nèi)構(gòu)建更為合理的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系才利于保障監(jiān)察體系的穩(wěn)定性與公正性。當(dāng)前我國(guó)的司法工作與司法監(jiān)察工作受到行政權(quán)力的影響與約束過大，在這種環(huán)境下很容易導(dǎo)致國(guó)家司法機(jī)關(guān)與司法監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作效率低下，尤其是監(jiān)察機(jī)關(guān)的效能缺失，從而滋生腐敗環(huán)境，導(dǎo)致惡性循環(huán)。所謂“把權(quán)力關(guān)在籠子里”就是要改變我國(guó)監(jiān)察制度中的雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，監(jiān)察權(quán)力不能在任何情形下低于行政權(quán)力，如此實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的高效運(yùn)作才會(huì)成為可能。

四、重視人才培養(yǎng)，完善隊(duì)伍考核

“御史府居朝廷之中，杰出他署，蓋以圭表百吏，糾繩四方，故選其屬者必在堅(jiān)明勁削，臨事而不撓，不獨(dú)取謹(jǐn)厚溫文修整之度而已”?；实塾H擢的選任方式，體現(xiàn)出唐代選任御史的嚴(yán)格程度。唐代朝廷不僅在對(duì)監(jiān)察御史的選拔上有著嚴(yán)苛的要求。而且對(duì)于監(jiān)察御史職務(wù)的升遷變動(dòng)也有嚴(yán)格的規(guī)定，必須經(jīng)過最基礎(chǔ)的職務(wù)經(jīng)歷后，經(jīng)過周期考核逐步提升職務(wù)。在具體選用標(biāo)準(zhǔn)上，“清則無私，謹(jǐn)則無忽，介直則敢言，清廉耿直，剛正不阿，盡忠職守，不畏權(quán)勢(shì)”等是監(jiān)察御史所要求的必須品質(zhì)，且監(jiān)察御史的選拔須經(jīng)過嚴(yán)格的文化考核，不僅要有足夠的知識(shí)儲(chǔ)備，還要有較為豐富的從政經(jīng)驗(yàn)，這包括真切體察民情，了解為政之要和官場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)律等。對(duì)監(jiān)察御史的選任要求有基層任職經(jīng)歷，也即有基層任職經(jīng)歷且聲望較好的官員，往往是監(jiān)察御史的熱門人選。

與此同時(shí)，唐代建立了較為完善的官員考核制度，即考課制度。朝廷每年由吏部對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行考核，考核標(biāo)準(zhǔn)為“四善二十七最”，“四善”即“德義有聞”、“清慎明著”、“公平可稱”、“恪勤匪懈”，“二十七最”即是針對(duì)二十七種具體職責(zé)的評(píng)價(jià)，其中針對(duì)司法領(lǐng)域較為典型的是“推鞫得情，處斷平允，為法官之最”。并且，唐代將監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)官吏的監(jiān)察情況與政績(jī)的考核及獎(jiǎng)懲結(jié)合起來，監(jiān)察官員不僅擁有考核地方官員的權(quán)力，而且直接管理地方政務(wù)[5]。

與綜上相比，我國(guó)當(dāng)今監(jiān)察力量的主要來源是國(guó)家公務(wù)員考試，然而我國(guó)的公務(wù)員考試這一制度明顯存在重視應(yīng)試?yán)碚摚p視應(yīng)用實(shí)際的弊端，在考試過程中最能檢驗(yàn)應(yīng)用能力的面試環(huán)節(jié)，在檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)上也沒有統(tǒng)一的高低標(biāo)準(zhǔn)，其成績(jī)的優(yōu)劣絕大部分由面試官評(píng)價(jià)而決定，這不僅使監(jiān)察人才的選拔存在較多不公平性與隨機(jī)性，甚至直接令選拔的過程成為腐敗滋生的溫床，選拔面試并沒有充分公開透明，這導(dǎo)致在公眾心目中，公務(wù)員考試的面試環(huán)節(jié)就是充斥暗箱操作的環(huán)節(jié)。缺乏公信力的監(jiān)察力量不僅其人員素質(zhì)引發(fā)懷疑，公眾信賴度的不足更加嚴(yán)重破壞了我國(guó)監(jiān)察力量的效率與支持度，這對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力效能都是根本性的打擊。另外，我國(guó)公務(wù)員的考核制度在程序，標(biāo)準(zhǔn)以及獎(jiǎng)懲制度上都存在不足。首先，上級(jí)意見權(quán)重過大，其他方面意見的權(quán)重不足，這使得“對(duì)上卑躬屈膝，對(duì)下趾高氣昂”不良現(xiàn)象的滋生，同時(shí)也使得我國(guó)公務(wù)員考核失去了部分本來意義。其次，我國(guó)《國(guó)家公務(wù)員法》規(guī)定，我國(guó)公務(wù)員的考核內(nèi)容主要在德、能、勤、績(jī)、廉等五個(gè)方面[6]，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是非常籠統(tǒng)的，導(dǎo)致我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)容易發(fā)生“走過場(chǎng)”，不能真正起到激勵(lì)工作，警示怠工的作用。另外，公務(wù)員的考核更類似于對(duì)上一階段工作的總結(jié)，對(duì)而后工作的指導(dǎo)性意見缺失，這既不利于對(duì)監(jiān)察人員工作質(zhì)量的切實(shí)改善，也不利于真正令檢察人員自察自省，尋求自身各方面的不足。公務(wù)員集體在普通民眾心中僅僅是“鐵飯碗”，人民公仆的作用與形象逐步缺失，我國(guó)公務(wù)員應(yīng)放下“鐵飯碗”的形象，切實(shí)抓緊考核制度的建設(shè)與改善，不僅在工作過失方面進(jìn)行管制，不作為對(duì)公務(wù)員集體在群眾心中的形象傷害更為嚴(yán)重，對(duì)于不合格的公務(wù)員，應(yīng)及時(shí)公開進(jìn)行處理。我國(guó)監(jiān)察人員的素質(zhì)，不僅與我國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)的運(yùn)作成效直接相關(guān)，更直接關(guān)系到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)健康甚至政治健康。

疆域遼闊，文化開放，政治清明，經(jīng)濟(jì)繁榮，是唐王朝在全世界人民心中共同的標(biāo)簽，這是每個(gè)中華兒女心中永遠(yuǎn)的驕傲。良好的制度是盛世的奠基，盡管御史監(jiān)察制度有一定的歷史局限性，但它在皇權(quán)專制的年代，是一種平衡了皇權(quán)與相權(quán)、中央與地方、行政與監(jiān)察之間關(guān)系的成功典范，是中國(guó)古代政治制度中不可缺失的重要環(huán)節(jié)，不僅保障了權(quán)力在朝廷綱紀(jì)和律令法典范圍內(nèi)正常的運(yùn)行，更是為國(guó)家的統(tǒng)一，社會(huì)風(fēng)氣健康的維護(hù)甚至整個(gè)時(shí)代經(jīng)濟(jì)繁榮昌盛的實(shí)現(xiàn)起到了重要作用，也產(chǎn)生了不可磨滅的深遠(yuǎn)影響，是中國(guó)古代政治制度中的精華，對(duì)后世有著珍貴的借鑒價(jià)值。

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*2014年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“完善國(guó)家治理體系對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察的現(xiàn)實(shí)要求與路徑研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)14JDJYLZ03)。

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：2095-4379-(2017)26-0037-03

歐陽(yáng)慶芳，女，湖北黃岡人，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，教授，主要研究方向：紀(jì)檢監(jiān)察及法制教育；胡小宇，男，湖北宜昌人，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，碩士研究生。