領導干部親屬違規(guī)經商治理對策

楊 旭

中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校，重慶 400031

領導干部親屬違規(guī)經商治理對策

楊 旭

中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校，重慶 400031

通過對領導干部親屬違規(guī)經商在法理上的概念分析；批判當前個別領導干部親屬利用領導干部特殊身份，通過經商的合法形式來謀取非法利益的違規(guī)行為；建議宣傳和執(zhí)行國家的政策、法規(guī)和黨紀，從立法方面更加細致而嚴密地列數領導干部親屬在經商方面的具體違規(guī)行為；從思想上加強廉政教育，提升黨性修養(yǎng)；從制度上完善對領導干部的監(jiān)督體系；從機制上明確對領導干部縱容和默許親屬違規(guī)經商的問責體系。

領導干部；親屬；違規(guī)經商

隨著全面深化改革進入深水期和攻堅期，一些地方個別領導干部親屬直接或間接地違規(guī)參與經商辦企業(yè)的情況頻頻出現，由于他們擁有信息、資源和權力方面的相對優(yōu)勢，不僅嚴重違背了市場經濟平等性、競爭性、法制性和開放性的特征，使市場主體不能在相對公平的市場環(huán)境里競爭，從而導致市場競爭實質上的不公平；而且容易導致腐敗的滋生蔓延、影響黨和政府的形象、損害國家、集體和群眾的利益。2010年，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》對公職人員親屬管理進行了約束，專門規(guī)定“不得默許縱容親屬以本人名義謀取私利、為親屬經商創(chuàng)造條件、親屬在本人管轄范圍內經商等”。在2015年十八屆中央紀委第五次全會上，習近平對黨員干部提出了“五個必須”，其中一條就是“必須管理親屬和身邊工作人員，不得默許他們利用特殊身份謀取非法利益”。2016年黨的十八屆六中全會提出“全面從嚴治黨”的主題，確定全面從嚴治黨的重點是要抓住領導干部特別中高級干部這個關鍵少數。在黨的規(guī)矩的嚴格規(guī)范下，堅決預防和嚴肅處理領導干部親屬違規(guī)經商正是全面從嚴治黨的要求和舉措。

一、領導干部親屬違規(guī)經商的法理內涵

(一)領導干部

根據中共中央《黨政領導干部選拔任用工作條例》，領導干部主要包括黨委、政府機關、立法機關和司法機關以及上述工作部門內設機構的領導成員，還包括參照公務員法管理的縣級以上黨委和政府直屬事業(yè)單位和工會、共青團、婦聯等人民團體及其內設機構領導成員。所以，領導干部是一個寬泛的名詞，應包括公職單位的由組織任命的從事領導職務的人員。

(二)領導干部親屬

從法理上講，基于不同的法律關系，會產生配偶、血親和姻親的不同的親屬身份，如基于婚姻而產生配偶的親屬關系；基于血緣而父母子女間的血親關系，而血緣關系又基于是自然形成的血緣關系還是法律因其符合收養(yǎng)等條件，而擬制形成的血緣關系，所以血親又分為自然血親和擬制血親。自然血親又基于是否同源于父母分為直系血親和旁系血親；而姻親是指以配偶以外的婚姻關系為中介而形成的親屬身份。

那么，限制違規(guī)經商的領導干部親屬的范圍應當適當縮小，不應當涵蓋所有的親屬范圍，而應當限定在配偶、直系自然血親和擬制血親以及直系血親的配偶的范圍。具體來說，即領導干部的夫或妻；父母、子女或養(yǎng)父母、養(yǎng)子女或繼父母、繼子女；子女、養(yǎng)子女、繼子女的配偶。這樣的限定，一方面不會因為限定太廣泛而引發(fā)利益群體的整體不滿；一方面不會因為限定太窄而不利于達到規(guī)范和預防此行為的目的。

(三)違規(guī)

這里的規(guī)應當是黨的規(guī)矩。具體而言，正如習近平總書記在2015年中央紀委第五次全會上，把守紀律，講規(guī)矩提到新高度，明確指出黨的規(guī)矩包括四個方面：一是黨章，這是全黨的最高遵循；二是黨紀，是全體黨員必須遵守的剛性約束；三是法律，是全體黨員必須遵守的規(guī)矩；四是我們黨長期以來形成的優(yōu)秀傳統和慣例，約定俗成，行之有效。所以，領導干部親屬違反黨的規(guī)矩經商，必然會受到嚴肅追究和嚴厲懲處。

二、領導干部親屬違規(guī)經商的表現形式及其危害

根據中央的文件精神和黨的紀律、國家法律的相關規(guī)定，對領導干部親屬經商作了相應嚴格的規(guī)范和要求，其目的是約束領導干部利用職務的影響力和公權力為其親屬經商行為提供資源平臺，侵犯國家和人民的公共利益，而謀取個人非法利益。但現實社會中，仍有一些商人利用和領導干部親屬非正常合作的經商模式，借助領導干部的權力資源，共同達到謀取非法利益的結果。而領導干部特別是一些對企業(yè)的市場準入、稅收調控、政策優(yōu)惠等有相應控制權的領導干部則成為很多企業(yè)想接近與拉擾的對象。領導干部本身囿于黨的規(guī)矩，表面上和企業(yè)經營者保持距離，其親屬就成為企業(yè)經營者拉攏與腐蝕的對象。

(一)領導干部親屬違規(guī)經商的表現形式

1.實名參股

作為市場主體，獲取高額利潤是其經營的直接目標，通過拉擾領導干部親屬，承諾其高額的股權分紅，甚至是零代價持股，使領導干部親屬以實名成為公司股東，參與公司經營，借助領導干部的行政權力與公共資源，使企業(yè)能充分挖掘企業(yè)的經營渠道，占有公共資源的優(yōu)勢與特權，擴大產品的銷售渠道與銷售份額，獲得高額的市場利潤。

2.虛名入股

隨著國法黨紀對領導干部的規(guī)范已滲透到領導干部親屬的范圍，所以一些領導干部親屬在投資參股或零代價持股而參與公司經營時，和企業(yè)在幕后達成協議，不用真名字而是用假身份證和假名字，但企業(yè)同時借助領導干部的特權，使企業(yè)在涉及到經營監(jiān)管、稅收征收、信息占有等政策時享有優(yōu)勢，對企業(yè)多方照顧，而企業(yè)也很清楚股東的收益最終是落到誰的身上，從而實現了雙方對國家公共利益的蠶食。

3.合伙入股

有些領導干部親屬借助領導干部在政府采購和資源控制方面的特權，尋找合作伙伴，自己成為隱名合伙人，聘請職業(yè)經理人負責企業(yè)的直接經營管理，自己只出資不參加經營管理活動，只是暗中借助領導干部的政策信息渠道提供業(yè)務政策咨詢或提供銷售渠道，最終憑借參與合伙從中分紅利或索取勞務酬金、補助等。

4.獨資經營

有些領導干部親屬直接以個人名義開辦公司，在領導干部所掌握的公共資源領域，開辦企業(yè)，享受領導干部在信息、資源、稅收與監(jiān)管方面的特權。有些甚至只是領導干部洗錢的一個途徑，讓一些不能見光的資產經過合法經商的轉換，成為自己的合法資產。

(二)領導干部親屬違規(guī)經商的牟利手段

1.官商權錢勾結型

老百姓對領導干部家庭成員的職業(yè)身份很敏感，如果有人在利益部門任要職，有人在相關部門經商，就容易讓人產生聯想，即便沒有相互勾結，也不容易取信于民，因為領導干部掌握的權力本就可以為商人的經商之路去除障礙，實現坦途，而商人所獲得的利益又可以為官員的晉升之路提供更足的資本。以某市的“房媳”事件為例，該市紀委干部張某北京和山西兩個戶口，擁有十多處房產，而這個家族就是很明顯的官商權錢勾結的典型。家族成員多人在公、檢、法、紀委以及政府各職能部門擔任要職，同時，又利用這樣的職能部門擔任要職的背景，又有親屬經營物流公司、洗煤廠等企業(yè)。

2.借殼撈錢型

為了掩蓋一些非法行為，領導干部會利用親屬開辦的合法企業(yè)作為自己貪污受賄的正當平臺。而這些企業(yè)從事的經營項目大多與領導者的職權相關，利用領導者的職權，與其他相關企業(yè)在項目合作時僅需付出極低的代價，就可以獲得豐厚的報酬；或者可以直接占有相關企業(yè)的股份，以零成本持股的方式獲取利益。表面看來，這樣的交易是合法且正當的，但其背后，卻是這些企業(yè)通過這樣的付出來獲得領導干部職權的照顧與公權力的袒護，從而獲得更高利益的回報。

3.利益集團交換型

一些商人利用領導干部手中掌握的資源與特權，與企業(yè)之間或與其他官員之間達成幕后協議，通過直接給予利益或其他照顧方式施惠于領導干部親屬。

4.國際化趨勢明顯

正如電視劇《人民的名義》所揭示的，有些領導干部和親屬之間在國內外形成跨境腐敗鏈條，領導干部在國內利用手中權力替企業(yè)違規(guī)辦事，親屬則在國外以經商的合法化形式進行收受賄賂的非法勾當。

(三)領導干部親屬違規(guī)經商的危害

1.嚴重影響法治社會的公平正義

法治社會所追求的價值中，公平是社會成員共同追求的一種合理的社會狀態(tài)，它包括社會成員之間的權利公平、機會公平、過程公平和結果公平。沒有公平，就無法獲得有序的社會秩序。而領導干部違規(guī)經商則侵犯了社會成員應得到同等的保障與尊重的合法的生存、居住、遷移、教育、就業(yè)等權利；能普遍地參與社會發(fā)展并分享由此而帶來的成果的機會；某些人通過對過程的控制而謀取不當利益，從而侵犯了社會成員參與經濟政治和社會等各項活動的公開透明的過程；由于在分配上的兩極分化，而侵犯了結果的公平。領導干部利用手中群眾委托給他的權力，為自己謀取非法利益，既嚴重影響社會公平，也使社會成員的是非觀及榮辱觀會大大扭曲。

2.嚴重影響黨的形象和政府公信力

一些領導干部利用自己的身份地位，縱容和默許親屬開展一些違法經營等非法活動，而監(jiān)管機構放松對黑煤礦、黑作坊等違法機構的監(jiān)管，則使領導干部獲得大量的黑色收入。而這些行為是對黨的性質的違背；同樣也是對黨的全心全意為人民服務的根本宗旨的違背。政府作為一個受群眾委托而為社會成員提供公共服務的組織，其公信力程度是通過政府履職行為反映出來，同時依賴于社會成員基于普遍性行為規(guī)范和網絡的認可而賦予的信任，并由此形成的社會秩序。因此，政府公信力實際上是公眾對政府行為的評價，對政府是否令群眾滿意的評價。而如果代表政府形象的職能部門的領導干部通過縱容和默許親屬違規(guī)經商，而把公共資源和公共利益作為謀取個人私利的平臺，則會形成公眾對政府行為出發(fā)點和立足點的不信任，從而形成公眾對政府履職行為的較差的評價。

3.形成浮躁的社會心態(tài)

領導干部親屬違規(guī)經商，不僅領導干部和親屬獲得高額非法利益，也使一些關聯企業(yè)通過利益輸送，獲得廣闊的利潤空間?；谡加泄怖婧屠脟覚嗔碇\取個人私利的不公平現象的存在，讓那些本打算通過精益求精的產品工序和產品質量和產品技術來獲得競爭優(yōu)勢的企業(yè)經營者的心態(tài)發(fā)生變化，因為在商場上最小的付出和最快捷的回報是商家最愿意看到的經營成果。而利用政府權力的勾結是最容易實現這一策略的捷徑，這樣的急攻近利會使浮躁的社會心態(tài)呈現，“工匠”精神更不易推廣，正常的社會和市場秩序也受到影響。

三、治理對策

(一)宣傳和執(zhí)行國家的政策、法規(guī)和黨紀，從立法方面更加細致而嚴密地列數領導干部親屬在經商方面的具體違規(guī)行為中央和國家政策、法律法規(guī)、黨的紀律對領導干部親屬經商管理的制度規(guī)定也經歷了一個不斷完善的過程。

1.中央和國家政策

20世紀80年代初，隨著改革開放的推進，經商辦企業(yè)成為社會潮流，為了規(guī)范和制止公職人員及其親屬利用職權經商辦企業(yè)獲取暴利的這種嚴重破壞社會秩序的不公平現象，1985年1月，中央紀委在以一號文件形式來規(guī)范領導干部的經商活動，其間有關部門發(fā)現一些黨政機關領導干部的子女、配偶套購國家緊缺物資，進行非法倒買倒賣活動。

1985年5月中共中央、國務院出臺了《關于禁止領導干部的子女、配偶經商的決定》，“凡縣、團級以上領導干部的子女、配偶，除在國營、集體、中外合資企業(yè)，以及在為解決職工子女就業(yè)而興辦的勞動服務性行業(yè)工作者外，一律不準經商。所有干部子女特別是在經濟部門工作的干部子女，都不得憑借家庭關系和影響，參與或受人指派，利用牌價議價差別，拉扯關系，非法倒買倒賣，牟取暴利”。

2009年監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國務院國有資產監(jiān)督管理委員會出臺《關于國有企業(yè)領導人員違反廉潔自律“七項要求”政紀處分規(guī)定》，其第3條規(guī)定，國有企業(yè)領導人員不得有下列行為：利用職務上的便利通過同業(yè)經營或關聯交易為本人或特定關系人謀取利益；相互為對方及其配偶、子女和其他特定關系人從事營利性經營活動提供便利條件。

2.黨的紀律

2000年1月，中共中央紀律檢查委員會(以下簡稱“中紀委”)第四次全體會議公報指出，領導干部不準利用職權和職務上的影響為配偶、子女謀取非法利益，省(部)、地(廳)級領導干部的配偶、子女均不得在該干部管轄的地區(qū)和業(yè)務范圍內的外商獨資企業(yè)或中外合資企業(yè)擔任由外方委派、聘任的高級職務。

2000年5月中紀委印發(fā)了《關于“不準在領導干部管轄的業(yè)務范圍內個人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經商辦企業(yè)活動”的解釋》(以下簡稱《解釋》)，要求省(部)、地(廳)級領導干部的配偶、子女，均不準在該領導干部管轄的業(yè)務范圍內個人從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經商辦企業(yè)活動，不準與該干部管轄的部門、行政機構、行業(yè)內的機關、社會團體、國有企業(yè)、事業(yè)單位直接發(fā)生商品、勞務、經濟擔保等經濟關系。該《解釋》對親屬的行為還作了較為詳盡的歸納，對“利益沖突”“社會中介和法律服務活動”“證券交易活動”也作了界定?！督忉尅奉C布后，中央國家機關和地方各級黨委政府相繼出臺了配套性規(guī)定。

2000年8月，中紀委發(fā)布《關于中央國家機關各部門制定的司(局)級以上領導干部配偶、子女個人經商辦企業(yè)的具體規(guī)定適用于地方廳(局)級以上領導干部的通知》，明確了相關規(guī)定適用于地方對口部門的廳(局)級領導干部以及省、地(市)黨委、政府分管該部門的領導干部。

2001年2月，中紀委印發(fā)《關于省、地兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女個人經商辦企業(yè)的具體規(guī)定(試行)》的通知，再次對省(自治區(qū)、直轄市)、地(市)兩級黨委、政府主要領導干部配偶、子女不得在該領導干部任職地區(qū)個人從事經商辦企業(yè)的行為作出規(guī)定，要求已經從事經商辦企業(yè)活動的，配偶、子女應退出所從事的經商辦企業(yè)活動，或者領導干部本人辭去現任職務或給予組織處理。規(guī)定發(fā)布后繼續(xù)從事上述活動的，對領導干部本人給予違紀處分。

2004年的《中國共產黨紀律處分條例》同樣明確規(guī)定，黨員領導干部的配偶、子女不得在該黨員領導干部管轄的區(qū)域或者業(yè)務范圍內經商。

2010年，《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》對公職人員親屬管理作了有史以來最嚴格的規(guī)定，其第5條規(guī)定，不得默許縱容親屬以本人名義謀取私利、為親屬經商創(chuàng)造條件、親屬在本人管轄范圍內經商等。

2015年，黨的十八屆中央紀委第五次全會，習近平對黨員干部提出了“五個必須”，其中一條就是“必須管理親屬和身邊工作人員，不得默許他們利用特殊身份謀取非法利益”。

2016年黨的十八屆六中全會提出“全面從嚴治黨”的主題，確定全面從嚴治黨的重點是要抓住領導干部特別中高級干部這個關鍵少數。

3.法律相關規(guī)定

法律對領導干部親屬及相關人員的行為并無直接規(guī)定。2005年通過的《公務員法》只是在其第53條第7款中規(guī)定，公務員不得貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利。第68條規(guī)定了公務員因親屬關系而實行任職回避的問題。

2007年7月，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發(fā)布《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，明確了各種新類型受賄刑事案件法律適用問題的具體意見，是迄今為止對公職人員親屬及相關人員行為最嚴厲的處分規(guī)定，但并沒有細化對領導干部親屬違法從事營利活動的規(guī)范。

(二)加強廉政教育，提升黨性修養(yǎng)

領導干部之所以通過各種途徑利用手中的公權力去侵占國家資源，獲取非法利益，很重要的一點是自身沒有形成清正廉潔的共產黨人的價值觀。中共中央辦公廳在2017年印發(fā)的《關于推進“兩學一做”學習教育常態(tài)化制度化的意見》中明確要求，“大辦弘揚忠誠老實、光明坦蕩、公道正派、實事求是、艱苦奮斗、清正廉潔等共產黨人價值觀”。所以，要通過記錄片、廉政教育基地等各種宣傳手段倡導和弘揚共產黨人價值觀。在2015年中共中央印發(fā)的《中國共產黨廉潔自律準則》規(guī)定了領導干部廉潔自律規(guī)范，從廉潔從政、廉潔用權、廉潔修身、廉潔齊家這些方面作了明確要求和規(guī)范。通過對領導干部多種形式的廉政教育，引導他們樹立正確的領導觀、金錢觀、利益觀，自覺以國法和黨紀的具體要求來規(guī)范領導干部親屬經商行為。同時讓共產黨人明確應追求的價值觀，對自己的黨性不斷錘煉，堅定共產黨人黨性，提升黨性修養(yǎng)。

(三)從制度上完善對領導干部的監(jiān)督體系

監(jiān)督是權力正確運行的根本保證。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》確立了黨中央統一領導，黨委(黨組)全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內監(jiān)督體系，同時強化人大、政協、社會輿論、媒體和群眾監(jiān)督的黨外監(jiān)督力度。在完善的監(jiān)督體系下，通過完善的制度建設，建立健全領導干部及其配偶經商辦企業(yè)報告?zhèn)浒钢贫取㈩I導班子成員互相監(jiān)督制度、述職述廉制度、政府采購制度等長效機制，以制度來遏制、規(guī)范領導干部及其親屬經商辦企業(yè)行為。

(四)從機制上明確對領導干部縱容和默許親屬違規(guī)經商的問責體系

《中國共產黨問責條例》詳細規(guī)定了問責主體、問責對象、問責方式等，具體來說，問責主體是有管理權限的黨組織，追究的是在黨的建設和黨的事業(yè)中失職失責黨組織和黨的領導干部的政治責任，包括主體責任、監(jiān)督責任和領導責任。問責對象是各級黨委(黨組)、黨的工作部門及其領導成員，各級紀委(紀檢組)及其領導成員，重點是主要負責人，突出了“關鍵少數”。特別是對于一把手這個“關鍵少數中的關鍵少數”，更是問責的重中之重。還明確規(guī)定了黨員領導干部的問責情形和問責方式，如：通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律外分。因此，領導干部親屬違規(guī)經商辦企業(yè)拒不糾正的，根據情節(jié)輕重，由負有監(jiān)管責任的黨組織對其采取相應的黨紀處分。如果嚴重違紀，涉嫌違法的，則需要移交司法機關立案處理。

四、結語

在全面從嚴治黨的政治形勢下，領導干部要做到守紀律、講規(guī)矩，要明確領導是責任，是擔當。要做到這一點，就要對領導干部的腐敗問題零容忍，這樣的零容忍表現在對領導干部腐敗方式、腐敗情節(jié)等各種違規(guī)違紀行為的不容忍。因此規(guī)范領導干部親屬經商必然是反腐敗的著力點。但基于行為本身的隱蔽性、監(jiān)管邊界的不清晰以及政策法規(guī)的不細化，使得對領導干部親屬經商的規(guī)范存在難度，這也是當前全面從嚴治黨需要重點改進的領域。

[1]李景平，趙霞霞，屈直.試論我國領導干部親屬違規(guī)經商的危害、成因及治理[J].行政與法，2015(9)：57-61.

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[3]何磊.領導干部親屬違規(guī)經商辦企業(yè)的行為影響及其對策研究[J].寧夏大學學報(人文社會科學版)，2016(7)：76-80.

[4]李為超.領導干部親屬違規(guī)經商問題及對策探究[J].世紀橋，2016(10)：28-29.

D630.9

：A

：2095-4379-(2017)26-0013-04

楊旭(1976-)，女，四川達州人，西南政法大學，民商法學碩士，中共重慶市沙坪壩區(qū)委黨校，講師，主要研究方向：民商法學。