試論行政復(fù)議委員會(huì)制度

鄭佳豪

山東大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250000

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試論行政復(fù)議委員會(huì)制度

鄭佳豪

山東大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250000

本文擬結(jié)合試點(diǎn)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以行政復(fù)議委員會(huì)設(shè)立之初的目的和定位作為出發(fā)點(diǎn)討論行政復(fù)議委員會(huì)制度目前取得的成效和現(xiàn)階段存在的問(wèn)題。嘗試性提出問(wèn)題的解決思路。

行政復(fù)議委員會(huì)；定位；隱憂；展望

一、我國(guó)行政復(fù)議現(xiàn)狀

十七屆二中全會(huì)在《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中指出要“完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度”。自國(guó)務(wù)院法制辦正式啟動(dòng)了行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作，近幾年來(lái)取得了一定的成績(jī)。

按照試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，通常情況下在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)地區(qū)，制度改革比較徹底的地方效果也更好。

從行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)的工作反饋出發(fā)，國(guó)務(wù)院法制辦副主任表示行政復(fù)議委員會(huì)模式，相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)限，有利于簡(jiǎn)化行政復(fù)議管轄體制，依法有效化解行政爭(zhēng)議，保障行政復(fù)議的公正性和公信力，提高行政復(fù)議的效率，它可能會(huì)成為今后我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作的基本發(fā)展方向。[1]

二、關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的重新思考

(一)行政復(fù)議委員會(huì)是否獨(dú)立的問(wèn)題

關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的定位問(wèn)題一直是眾說(shuō)紛紜，獲得廣泛支持的一種說(shuō)法是將行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)定位為：“獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”。那么，我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)是否獨(dú)立呢？筆者認(rèn)為，答案是否定的。

行政復(fù)議委員會(huì)的不獨(dú)立，導(dǎo)致行政復(fù)議審查活動(dòng)也不具備獨(dú)立性。只有保證審查活動(dòng)的獨(dú)立性，行政復(fù)議才能對(duì)行政行為產(chǎn)生有效制約。如果行政復(fù)議審查機(jī)構(gòu)與一般的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有區(qū)別，更甚者，行政復(fù)議審查機(jī)構(gòu)附屬于被審查機(jī)關(guān)的指揮機(jī)關(guān)，依靠審查實(shí)現(xiàn)制約的設(shè)計(jì)架構(gòu)定然會(huì)蕩然無(wú)存。

因而，要想真正發(fā)揮行政復(fù)議審查活動(dòng)的作用，就必須讓我國(guó)的行政復(fù)議委員會(huì)成為“獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)”。

行政復(fù)議委員會(huì)如何實(shí)現(xiàn)從“不獨(dú)立”到“獨(dú)立”的轉(zhuǎn)變呢？這就需要重構(gòu)行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政復(fù)議委員會(huì)的關(guān)系。

(二)關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的隱憂

1.合法性隱憂

行政復(fù)議委員會(huì)有的是復(fù)議審理權(quán)，而不是行政復(fù)議權(quán)。

行政復(fù)議委員會(huì)是通過(guò)“試點(diǎn)通知”實(shí)現(xiàn)的，而不是經(jīng)過(guò)立法途徑，位階顯然過(guò)低。試點(diǎn)中的種種實(shí)踐的推進(jìn)需要更高位階的法支撐。

2.實(shí)效性隱憂

設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)其本來(lái)目的是發(fā)展成為一種常態(tài)易得、具有普遍的救濟(jì)制度，其預(yù)期既然是作為糾紛解決的主渠道，就不能使之成為一種針對(duì)少數(shù)人的救濟(jì)方式。然而實(shí)踐表明，經(jīng)由行政復(fù)議委員會(huì)討論的疑難案件數(shù)量很少。委員會(huì)人員構(gòu)成的專(zhuān)業(yè)性與復(fù)雜性，影響了案件處理數(shù)量，可能招致不能進(jìn)入委員會(huì)審理的案件當(dāng)事人的不滿。

3.推廣上的隱憂

行政復(fù)議委員會(huì)制度如何向基層推廣，是一個(gè)很大的難題。按照現(xiàn)在我國(guó)國(guó)情，發(fā)達(dá)省市之外的縣級(jí)人民政府，人力、財(cái)力的支撐力度不足以匯集到如試點(diǎn)單位那么多的專(zhuān)業(yè)人士。就算是通過(guò)異地聘請(qǐng)專(zhuān)家等方式能夠組成委員會(huì)，其成本也太高，包括時(shí)間成本、金錢(qián)成本等。而如果把縣級(jí)人民政府復(fù)議權(quán)歸于地市級(jí)政府以解決這個(gè)問(wèn)題，又會(huì)衍生出新的問(wèn)題。就算是可以改變，地市級(jí)城市的人才分布也不可能做到絕對(duì)均衡，這就會(huì)引發(fā)對(duì)于資源分配公平與否的討論。

針對(duì)以上種種問(wèn)題，如果放寬“專(zhuān)家參與”的標(biāo)準(zhǔn)，是否會(huì)一勞永逸呢？答案可以參考訴訟中的“人民陪審員”制度，行政復(fù)議委員會(huì)制度難免淪為意義不大的虛設(shè)。

三、關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)制度前景的探討

(一)重新審視行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議委員會(huì)的真正關(guān)系

專(zhuān)家學(xué)者對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)的性質(zhì)定位大體有行政說(shuō)、行政司法說(shuō)和行政救濟(jì)說(shuō)三種。行政說(shuō)和行政司法說(shuō)是從行為角度來(lái)講的，行政救濟(jì)說(shuō)是從功能角度講的。糾紛解決則是行政復(fù)議的最終目的。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議委員會(huì)關(guān)系的究竟應(yīng)當(dāng)如何，最終要立足于糾紛解決。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確行政復(fù)議委員會(huì)是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議委員會(huì)是具有實(shí)效作用的復(fù)議機(jī)構(gòu)，所有的案件均應(yīng)由其進(jìn)行裁決，它的作用不應(yīng)該局限于負(fù)責(zé)審議“重大、疑難”案件。由要想明確行政復(fù)議委員會(huì)的審理范圍，關(guān)鍵點(diǎn)在于明確行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議委員會(huì)辦公室的關(guān)系。

(二)進(jìn)一步明確行政復(fù)議委員會(huì)的外部性

在此方面，可以借鑒韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)——總理審判委員以外的一般審判委員會(huì)。

為保證外部委員切實(shí)發(fā)揮作用，除了應(yīng)堅(jiān)持外部委員的比例至少占委員總數(shù)的二分之一以外，還應(yīng)改進(jìn)外部委員的遴選機(jī)制，最大程度上做到兼顧效率與公平。在委員遴選機(jī)制上，值得注意的是，應(yīng)當(dāng)吸取我國(guó)的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)中聽(tīng)證代表遴選的教訓(xùn)，避免外部委員會(huì)重蹈覆轍，再次出現(xiàn)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)中出現(xiàn)的聽(tīng)證代表具有很強(qiáng)傾向性的現(xiàn)象。

四、小結(jié)

一方面，我們要繼續(xù)挖掘行政復(fù)議委員會(huì)制度的制度能力，發(fā)揮其最大效用；另一方面，不能將行政復(fù)議的改革重心完全寄希望于委員會(huì)制度，也要積極探索怎樣完善行政復(fù)議機(jī)構(gòu)專(zhuān)職人員的工作機(jī)制以及普通案件的處理程序。

[1]黃學(xué)賢.關(guān)于行政復(fù)議委員會(huì)的冷思考[J].南京社會(huì)科學(xué)，2012(11).

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鄭佳豪(1994-)，女，漢族，山東淄博人，山東大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，本科在讀，研究方向：法學(xué)。